工具性是住房公積金的重要職能

住房公積金既是國家實施住房保障的制度性安排，也是參與住房保障和進行房地產市場調控的重要工具。說它是工具，是因為住房公積金的使用及運作方式，均會給房地產市場帶來很大影響。如2008年全國商品房銷售額為24071億元，同期全國發放住房公積金貸款和職工提取使用住房公積金合計近4000億元，占商品房銷售額的16.59%。在很多地方，住房公積金的貸款和提取量一般占所在城市商品房銷售額的五分之一到四分之一，占所有住房貸款額的一半左右，如此大的資金流量足以對當地房地產市場走向產生重要調節作用。 長期以來，人們忽略了住房公積金的工具性作用，習慣將其單純視作一種政策性規定、福利性方式，這對其功能的發揮無疑是不夠或者說欠缺的。而對住房公積金工具屬性關注不夠，幾欲忽略，或者說發揮作用不充分，功能拓展不夠，在很大程度上影響了其作用發揮，使住房公積金在引導全國房地產健康發展、調控房價等方面嚴重缺位。作用發揮的單一性和社會影響力不足，也導致公眾對住房公積金的重要性認識不到位，特別是在企業落實勞動者權益時有意無意地被忽視。如，企業對養老、醫療、工傷等保險繳納比較重視，而對住房公積金總是處於規避狀態。 改革初期由於對市場的盲目崇拜，我們將解決國民的住房重任輕率地交給了市場，好像市場是解決一切矛盾的靈丹妙藥。由於對市場的單純逐利性、排他性以及負面作用的估計不足，而缺少設計相應的調控和配套政策，更沒有配置相應的調控工具。面對當下房地產市場「過山車」式的畸形發展軌跡，面對龐大的市場泡沫，政府只能被動應戰，手段單一，器具不利。一方面房價騰涌，吸癟了老百姓腰包，引起民怨沸騰；另一方面，行政干預手段固然有效，但「殲敵一千，自損八百」，往往陷入「一管就死，一放就亂」的怪圈，使政府處於兩難境地。由於部門分割和政策掣肘，現有的無論是政策手段、金融手段，還是實物保障和土地手段，一時難以形成合力，加上時間周期長，很難收到期望效果。一個成熟的市場經濟，應該主要靠間接手段和經濟手段，根據市場走向，及時地予以調節引導，防止經濟的大起大落。細數調控房地產市場的各種經濟手段，無論從政策職能，還是從資金擁有量、對房地產市場的影響力以及常態作用發揮方式上看，住房公積金都是承擔宏觀調控的良好載體，是一種理想的調控工具。 住房市場發展的無序性和社會的呼喚，也曾給了住房公積金展示工具性調控職能的機會。2008年末至2009年初，面對蕭條的房地產市場和嚴峻的中國經濟，政府賦予了房地產市場振興經濟的「排頭兵」重任。然而檢視調控倉庫，手中可用且有效的「炮彈」乏善可陳，只有住房公積金這顆炮彈能夠拿得出、用的上、見效快。於是降低首付比例、提高貸款額度、延長貸款期限、放開二套房貸、向中低收入家庭傾斜等一系列住房公積金政策密集、高調出台。一時間，住房公積金手段成為各地政府拯救房市的良方利器，紛紛效仿，且立竿見影，產生了良好的救市預期。應該說，住房公積金功不可沒。同時，也提出了今後該如何有效發揮住房公積金調控作用，使其常態化、有效化、制度化，是住房公積金行業面臨的的重大命題。 就住房公積金系統內部來講，由於政策並未賦予其調控房地產市場的工具性職能，僅將職能設定於滿足職工購房需要，或者根據上級要求被動調整相關政策，這就使住房公積金作用的發揮隱性化，並出現了資金的巨大沉澱和浪費。這次使用住房公積金參與保障房建設，也只是從資金存量上考慮，解保障房資金的燃眉之急，是一種應急性行政手段，與調控房地產市場並沒有太大關係。長期以來受職能單一性的限制和約束，使住房公積金部門不管房地產市場如何變化，過熱或者過冷，只能作壁上觀，或跟在金融部門後面跑，被動適應，很少能主動參與進來，採取積極措施，有所作為。更談不上立足於國民經濟發展大局和大市場的高度，擺到戰略地位去發揮能動調控作用。 發揮住房公積金的工具性作用，具有十分重要的現實意義。它是建立我國良性互動的房地產市場調控機制，有效保護職工合法權益的應有之意，也是政府解決職工住房問題的一個良好結合點。通過對住房公積金在市場中的靈活運用，將房價調控在合理範圍內，與經濟社會發展水平和老百姓購買力相匹配，也是對解決職工住房的有效支持與保障。因此，有必要在政策界面上予以補充完善和詳致規定，建立住房公積金與房地產市場和國家經濟政策的聯動機制，通過住房公積金政策的靈活運用和資金的平衡達到引導房地產市場的根本目的。作為住房公積金部門自身來說，也應該根據當地經濟、社會和房地產市場發展狀況，結合地方政府要求，主動出擊，利用貸款、提取、資金投放等手段，發揮「風向標」作用，使房地產市場保持在穩健、可控範圍。 把住房公積金作為工具使用，其內容有多方面，發揮作用的方式有多種。一般來說，可分為內部平衡機制和外部調控手段兩種。在內部平衡機制上，吳振宇先生將其歸納為三種形式：1、雙向調控手段，包括最高貸款額度、最長貸款年限、儲存額倍數、首付款比例、特殊房貸政策、住房公積金提取政策等；2、刺激調控手段，包括開展異地貸款業務、逐月提取還貸等；3、抑制調控手段，包括期房項目貸款輪候、職工購房貸款輪候等。這些手段的綜合運用，資金投放量的大小、時間上的快慢，都會對房地產市場產生引導性作用，對購房者產生重大心理預期，從而對市場走向產生干預作用。過去，住房公積金系統不是立足於自身資金稀缺度來自發調適，就是由於政府要求，對房地產市場的一種被動性適應。今後，這種工具屬性的發揮，不應局限於內部的自我調適，而應該注重外部性，與國民經濟和房地產市場相對接，與國家大政方針相適應的、主動進行的調節控制。 在外部調控手段上，常用的是對住房貸款實行浮動利率、差別利率和優惠利率，還可以在更大範圍內控制資金投放量並開展資金調劑，以達到馴服房地產市場的目的。北京大學王吉緋先生提出，可以制定貨現率指標，劃定一定區間，根據預警機制的要求，對房地產市場進行調控。可資探討的是，王先生提出可以將住房公積金設計為「住房平準基金」，在房市蕭條時進行低價收購，囤積一定量的實物資產，在房價高企時以低於市場的價格發售，用來平抑房價。另外，住房公積金系統還可以直接參与住房保障建設，進一步發揮自身的資金優勢。 重新認識和強化住房公積金的工具性屬性，是科學發展觀的內在要求，是完善市場經濟的需要，是維護職工合法權益和居住權的需要，也是住房公積金制度本身發展壯大、提升影響力、發揮能動性的需要。因此，我們應該提高認識、居安思危、奮發有為，儘快建立健全相關政策，建立起住房公積金參與住房保障、調控房市的運行機制和操作平台，以保證房地產市場健康發展。

作者：海 岳