美國政治選舉中的非民主因素

美國政治選舉中的非民主因素

雷海燕　

摘要：美國一向把他們的憲政當作民主政治的典範，向全世界推銷，特別是後市場經濟國家。然而，目前全球大多數成熟的民主國家並沒有採納美國的模式，這既說明每個民族國家實現民主政治的途徑各不相同，也意味著美國民主政治仍有許多不盡如人意的地方。本文試圖從美國政治選舉制度中的非民主因素入手來分析、闡明美國的憲政實踐並不像他們宣稱的那麼「平等」、「正義」，其中還存在許多有違民主原則的做法和慣例，需要加以改進和完善。1997年9月，美國國家憲法中心（NationalConstitutionCenter）對1000個美國成年人做了一次電話調查，題目是：你是否同意「美國憲法被許多國家奉為典範」這一說法。結果是：34％的公民表示非常同意，33％的公民表示比較同意，只有18％的公民表示比較反對或強烈反對。然而，實際的情況卻是：在那些與美國的政治制度最具有可比性、民主體制長期存在、未發生中斷的國家裡，沒有一個是採納美國式憲政體制的。這些國家通常被稱為老牌民主國家、成熟民主國家、穩定民主國家或發達民主國家（Advanceddemocraticcountries）。儘管其中多數國家的民主實踐要遠遠晚於美國，但他們都毫無例外地拒絕了美國模式。目前，這些國家都已在穩定民主的道路上獲得了成功。這種情形，一方面說明，迄今為止，還沒有哪一種憲政體制是唯一最佳的，包括美國的憲政也並不如自己以為的那麼完善，足以成為典範；另一方面也說明，實現民主的途徑是多渠道的，各種民主憲政體制都需要剪裁、修正，以適應一個民族國家特有的文化、傳統、需要以及現實的可能性。美國的憲政在世界上也是獨此一家。儘管某些第三世界國家摹仿美國的憲法政治，可更多留下的是一些不成功的例子，如南美和東南亞一些國家，有的經濟長期處於低迷的狀況，有的則政局經常呈現不穩的態勢。其實，1787年美國費城的制憲會議（Constitutionalconvention）雖然被貼滿了各種各樣冠冕堂皇的標籤，諸如人類理想的治理方式、治理國家的理論和哲學、治理國家的合法權利、人民的權利、權力的源泉，治理國家的最佳結構和形式等等，但實際上，美國憲法的形成更是各個利益集團權衡利害、互相交易的結果，其中不乏玩權術、耍手腕、施展陰謀詭計等政客慣用的伎倆，「以後一個世紀中許多政治交易也就是在這些『煙霧瀰漫之室』（即參加制憲會議者爭吵、辯論之所）中成交的」。這方面，正如精於美國現實政治的學者認為的：「在美國，一切政策的制定都是一個過程，是各種權力中心之間的一場鬥爭，也是相互妥協和讓步的結果，從憲法的制定起都是這樣。合眾國憲法就是在不同利益的衝突和協調中產生的。」由於美國制憲會議產生的憲法並不是一個如亞歷山大?漢密爾頓所說的是「通過深思熟慮和自由選擇」的產物，而是相互討價還價、彼此妥協退讓的結果，其中存在許多不合乎民主原則之處也是順理成章。比如奴隸制的保留，占人口一半的婦女、非洲裔美國人（AfricanAmericans）和美洲原住民（NativeAmericans）選舉權被剝奪，不平等的選舉制度，司法否決權等問題。當然，在隨後民眾民主運動的衝擊下，美國政府也通過憲法修正案（Amendments）的形式不斷彌補原始憲法中存在的某些時代局限和缺陷。迄今為止，已產生了二十七個憲法修正案。然而，在美國憲法的條件下，民眾要通過修正案的途徑進一步取得民主權利並不是一件輕而易舉的事，有時要經歷長期艱苦卓絕的努力和鬥爭，甚至訴諸武力，例如關於廢除奴隸制之爭就曾導致過一場內戰。制憲會議的制憲者為維護憲法的穩定性，給提出修正案和批准修正案設置了重重障礙和條件。根據憲法，提出憲法修正案有兩種方法：第一種方法是必須得到國會三分之二多數的同意才能提出，這是過去常用的方法；第二種方法是四分之三的州立法機關提出修改憲法的要求，國會根據這一要求召開憲法會議。至於批准憲法修正案也有兩種方法：第一種方法是由四分之三的州立法機關批准；第二種方法是各州為此召開特別會議，須得到四分之三的州特別會議批准。所以，在美國，要通過一條憲法修正案是十分困難的，而且召開憲法會議的方法在美國幾乎未曾使用過（只在通過第二十一條修正案時使用過一次，是關於取消禁酒的第十八條修正案），這是因為1787年費城的制憲會議本身就是一次憲法會議，原本只想對已存在的《邦聯條款》作一下修改，結果不僅誕生了一部新的美國憲法，而且美國國體也從邦聯改為聯邦，聯邦政府的權力因此大大得到加強。對此，美國民眾記憶猶新。由於許多美國人擔心憲法中那些已被認為神聖不可侵犯的內容，如人權法案、制衡原則以及其它條款會因為另一次憲法會議遭到徹底變更，所以，在以後的憲政歷程中，他們對第二種方法基本上是棄之不用的。於是，提出修正案的權力實際就落到了國會手中，特別是一貫對社會變革執保守主義態度的參議院；後者幾乎成了憲法修正案一道難以逾越的屏障。由於上述原因，比較其他成熟民主國家來，美國的民主改革進程要緩慢得多，其憲法及憲政實踐至今仍保有大量非民主的因素。本文試圖通過對美國選舉制度中這些非民主因素的分析，來管窺美國政治生活的實際狀況。羅傑?希爾斯曼是肯尼迪總統任內的助理國務卿，同時也是哥倫比亞大學政治學教授，他不僅精於政治學理論，更諳熟美國的實際政治，他說「大多數美國人會認為，政府的政策是通過有條不紊、尊嚴而又合理的程序制定出來的。但是實際上我們發現其中存在著衝突和混亂。其實，政府決策不是一種嚴肅的過程，而是一條曲折的道路；不是井然有序，而是雜亂無章。」名聞遐邇的《獨立宣言》中有下面一段人們耳熟能詳的話：我們認為這些真理是自明的：人人生而平等，他們從他們的造物主那裡被賦予了某些不可轉讓的權利，其中包括生命、自由和追求幸福的權利。－－為了保障這些權利，才在人們之間成立了政府。政府的正當權力來自於被統治者的同意。－－無論何時當某一形式的政府變得是危害這一目的的，人民就有權改變或者廢除它，並建立新的政府。新的政府應當建立在這樣的原則的基礎上，並以這樣的方式來組織它的權力機關，使得在人民看來那是最能夠促進他們的安全和幸福的。這段文字明白無誤地昭告美國民眾，聯邦政府的建立完全是為人民謀求「天賦」平等的權利，而實現平等目標的途徑是民眾的「同意」。儘管這裡所謂的「天賦權利」本身因其過於理想而受到人們的懷疑，甚至就連「政府的正當權力來自被統治者的同意」這樣一種政治理想也因費城制憲者們一些小小的設計而變得不那麼正當、不那麼民主了。眾所周知，所謂「被統治的同意」即指民主選舉，這是所有民主國家都採取的民眾治理的方式，它是民主政治的核心，但採取怎樣的選舉方式才能最好地體現民眾的意願事實上卻是相當錯綜複雜的。本文希望從這種紛擾的狀況中分析出美國選舉制度中的一些非民主做法，由此來判斷美國聯邦政府有沒有違背當初制憲者們宣稱的政治理想原則。就全國而言，美國有兩個權力是民選的，那就是立法權和行政權，具體說就是國會議員的選舉和總統的選舉。1．參議院選舉中的不平等代表權（unequalrepresentation）。美國國會採取的是兩院制（Bicameralism）：－個是眾議院（Houseofrepresentatives），另一個是參議院（Senate）。由於參議院採取了按每州選舉兩名代表這一明顯違反民主原則的制度，長期以來一直受到人們的詬病。其實，美國參議院這種特殊的代表制度的形成既有其歷史的成因，也是費城制憲會議不同利益代表互相爭執、妥協的結果。早在美國聯邦政府成立之前，根據《邦聯條款》有關規定，所有的州在國會裡都處於完全平等的地位。所以，在制憲會議上，如果立法機關不保留小州原來的地位，小州將不同意成立一個新的聯邦政府。而制憲運動的發起者都是來自大州的代表，為了體現多數原則，他們希望立法機關的代表按人口比例來分配。這場爭論背後真正的原因與雙方代表的經濟利益有密切的關聯。當時，美國人口較多的北部地區是商業利益佔優勢，而人口稀少的南部地區則以農業為主。此外，以漢密爾頓和埃爾布里奇為首的保守派，因為害怕「多數裁定」可能導致的「民主的暴政」，試圖參照英國貴族院的模式促使參議院代表富裕階級。但後來由於許多人更擔心美國產生新的貴族階級，造成階級的不平等，不願接受保守派關於按財產和教育程度來選舉參議院議員的做法。最後經過討價還價，採取了一個折中的方案：眾議院席位按人口多寡分配給各州，一切人包括外僑都計算在內，但不包括不徵稅的印第安人，任期只有兩年，採取選民直接投票選舉；參議院則為每州各兩名參議員，任期為六年，由各州州議會選出。然而，就民主制度本質而言，參議院明顯擁有一種不平等的代表權。因為美國聯邦政府立憲的目的是為了人民的利益並不是為了州的利益。人口稀少的小州由於有著同等數量參議員的配額，它必定只能代表少數人的權利。舉個例子，2000年，內華達州人口只有200萬，它在參議院的權力卻和擁有3400萬人口的加利福尼亞州一樣，也就是說，在2000年參議員的選舉中，一名內華達州居民的選票實際上相當於一名加利福尼亞州居民的17倍。極端的例子則是：人口最少的懷俄明州與人口最多的加利福尼亞州之間的比值差不多達到了70：1。在成熟的民主國家裡，這一比例最小是奧地利為1.5：1．最大的是瑞士為40：1，而美國小州的代表權顯然遠遠超過了這些比例，成了世界之最。由此可以看出，這種為了保護小州不被大州選票壓倒的制度，實際上就是在國家層面上為多數人統治設置了一個障礙，「是對所有公民政治平等的民主理想的深深踐踏」。不僅如此，比較兩院的任期，國會似乎更加倚重參議院的權力，因為眾議院議員的任期只有兩年，在如此短的時間內，議員們如果不積累相當的實際經驗、掌握複雜的議事程序訣竅，是很難有所作為的；甚至一些想繼續連任的議員們幾乎一上任便開始忙於下一屆的競選活動，根本無暇它顧。正如英國著名政治學者詹姆斯?布賴斯所說：「參議院地位的優勝並不因為其議員的選擇方法，卻是因為議員任期較長，是六年不是兩年，又因為這是一個繼續不斷的組織，只有陸續更換議員，其本身是永遠不整個解散的，更因為其職權較大，參議院議席是很有嚮往的價值的，因此，能夠羅致在政治上活動的那般最有才能的人物。」由於參議院在立法機構中的主導地位，其不平等代表權對民主政治的影響便不可小覷了。有學者認為：「參議院是美國制度中的一種創作，以後又影響到其他各國的制度。這是發源於美國聯邦性質的政府組織，當初設立的用意是要打消各邦的恐懼，保障各邦將來不至於為聯邦政府所壓迫或并吞，同時又有限制民選眾議院與總統的用意，依照原來的計劃，這是一個保守的機關，其中的議員都頭腦清楚，既鎮靜，又謹慎，經驗豐富的年高政治家。他們不是由人民選舉的，是由各邦議會選舉的，邦議會議員既是人民選定的優秀分子，自然更有資格去選擇各邦中最好的公民充當參議員。」那麼，參議院的這種不平等的代表權真是一個民主政體所必需的嗎？目前，大多數成熟的民主國家並沒有採取美國這種非民主的參議院代表制，他們或者採取一院制，或者削弱第二院的功能和權力。英國歷史上形成的貴族院權力，隨著近代民主力量的日益增強而遭到民眾的唾棄。1911年，以自由派為主的下議院通過法案取消了貴族院否決下議院通過的「徵稅法案」的權力，到了1999年，議會又通過議案取消了上議院幾乎所有92個世襲職位，這些世襲職位是由世襲貴族推選出來的。現在，英國貴族院的權力不斷被削弱，它的撤廢如同英國的君主制一樣只是個時間問題了。就在各成熟民主國家紛紛進行民主改革的今天，美國參議院卻仍然掌握著許多重要的權力，如對眾議院議案的否決權、無限拖延權等等。當然，美國參議院選舉制度中某些明顯違反現代民主精神的規則，也在民眾的長期呼籲下得到了修正。各州州議會選舉參議院議員制長久以來出現的種種弊端，諸如各州參議員選舉中由於激烈衝突導致選舉幾個月都不能結束、選舉中出現大公司賄選的行為等等，這些都遭到民眾強烈的反對。所以，經過長期的鬥爭，兩院終於在1913年通過憲法第十七條修改案，從此，美國參議院議員改由各州人民直接投票選舉，也稱為「直接初選」（directpopular）。無論如何，這也算是向民主的方向邁進了一步。2．眾議員選舉中的「領先者當選」（first－past－thepost）制。比較參議院議員的選舉，美國眾議院議員的選舉稱得上是一項相當複雜的工程。眾議員的人數不是由憲法規定，而是由國會決定的。最早，眾議院的選舉受到兩條限制：第一，每州至少應有議員一名；第二，每州議員總數不得超過每三萬人一名。國會確定議員人數以後，必須按照各州人口多寡將眾議員分配給各州。人口包括所有的人，但未被課稅的印第安人除外。憲法還規定人口統計應每十年進行一次，每次統計後即按比例重新分配每個州眾議員的人數。眾議員人數最初定為65人，但這個數目隨著各州人口的增加不斷增長。到了1917年，眾議院議員的人數開始固定在435人。如此一來，每個眾議員選區所代表的人口平均數就從1793年的約33000人增加到1940年人口調查後重新按比例分配的約30萬人。目前，這個數字達到了50萬人左右。美國眾議院選舉採取的是「領先者當選」制度，即某一個黨的候選人在一個選區得票最多，該黨就獲得眾議院的一個席位，哪怕這個候選人只比他或她的對手多一票。美國人將這稱為「一票邊際多數」（one－votemarginaplurality），更複雜的說法叫「單一成員選區相對多數的制度」（singlememberdistrictsystemwithpluralityelections）。這種制度看起來沒什麼問題，但細細琢磨會發現，人們經常說的「多數」其實包含著兩層含義：一是絕對多數，二是相對多數。「一票邊際多數」就是一種相對多數原則，英國稱之為「領先者當選」，即第一個觸線就是贏家。然而，一方面，在民主政治里，這種類似遊戲規則一般的「領先者當選」制，讓嚴肅的政治選舉帶上了許多偶然性的色彩，不能體現真正多數的民主原則。另一方面，這種相對多數原則又使代表少數群體利益的黨根本沒有獲勝的可能性，由此它也侵犯了少數人的利益。就第一層面而言，托克維爾認為：「民主政府的本質，在於多數對政府的統治是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數。」民主最初的意義就是體現絕對多數人的意願。現今一些成熟的民主國家如法國、澳大利亞、加拿大、希臘、紐西蘭等等為了避免真正多數的意見被偶然性的結果歪曲，採取了兩輪選舉（two－round），又稱複選（run－off），或叫雙投（double－ballot）。所謂兩輪選舉即在某個議會選區中，如果沒有哪個候選人得到絕對多數的選票，就再進行第二次選舉，在兩個得票最多的候選人中進行競爭，以確保所有議會成員都能夠因獲得其選區中的多數選票而當選，而不會因為偶然的一、兩票之差落敗。就多數原則而言，這種複選制度顯然比美國的相對多數更嚴謹、更科學、也因此更能體現多數的意志。從第二層面看，當今民主的含義較之資產階級啟蒙運動初期的意義已發生了巨大的改變。過去，在少數人專權的社會裡，多數人的權利被少數權勢階層所剝奪，所以，爭取多數人的權力成了民主運動最核心的內容。如今，在一個成熟的民主社會裡，少數權勢階層因為受到來自各個方面的制約而不能成為理所應當剝奪多數的力量。所以，現在民主面臨的問題是如何體現「公平」「正義」，兼顧到少數群體的利益（或特殊或弱勢群體）。在一個人道的社會裡，既不能「以強凌弱」，當然也不能「以眾欺寡」。畢竟，就自由的原則而言，每個人都有自己的合法權利，不管你是屬於多數還是屬於少數。所以，為了體現人類社會的「公平」、「正義」，政府也應當承擔起「扶弱」的責任。事實上，早在制憲會議期間，聯邦黨人詹姆斯?麥迪遜就曾進行過類似的思考：「對於共和政體來說，最為重要的是：不僅要保衛社會不受統治者的壓迫，而且要保護社會上的一部分人不受另一部分人的不公正對待。……公正是政府的目的，也是公民社會的目的。人們曾一直追求，並將以全力永遠追求這個目的，直到獲得成功為止，或直到在追求中喪失自由時而被迫停止。」不過，當時參加制憲會議的聯邦黨人基本上都是美國的有產階級，他們之所以特彆強調「正義」，是害怕民主會造成多數「窮人」對少數「富人」的剝奪，要求保護每個人最基本的財產權、自由權和生命權。制憲會議後不久，美國國會就投票通過了憲法第10條修正案，也稱為《權利法案》，其主旨便是要保護公民的基本權利。應當說，美國的《權利法案》極大地維護了社會的穩定，避免了由於階級矛盾而產生激烈的社會衝突。在美國中產階級占多數的今天，它的意義更是難以估量。然而，隨著社會財富的積累，「公平」、「正義」的觀念也在發生著改變。羅爾斯在《正義論》里便提出「正義」的兩個原則：「第一個原則：每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則：社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理地期望適合於每一個人的利益；並且依繫於地位和職務向所有人開放。」「第二個原則大致適用於收入和財富的分配，以及對那些利用權力、責任方面的不相等或權力鏈條上的差距的組織機構的設計。雖然財富和收入的分配無法做到平等，但它必須合乎每個人的利益，同時，權力地位和領導性職務也必須是所有人都能進入的。人們通過堅持地位開放而運用第二個原則，同時又在這一條件的約束下，來安排社會的與經濟的不平等，以便使每個人都獲益。」那麼，如何才能體現「所有人都能進入」的「公平」和「正義」呢？許多發達民主國家在國會選舉中採取了比例代表制（proportionalrepresentation）的做法，即選民在每一個選區的投票比例相等，以此來確保數量很少的一些少數選民（比如說，所有選民中的5%）所贏得的代表數能夠或多或少與其選民數成比例。例如，一個占所有選民20％的群體在議會中贏得的席位也應當接近20％。與美國眾議員選舉導致兩黨制的情形不同，實行比例代表制的國家則更容易形成多黨的政治格局，其中有三個、四個或更多的政黨在立法機關中擁有自己的代表。雖然選舉制與政黨制並不是一一對應的關係，但一般來說，實行領先者當選制的國家很容易形成了兩黨制，而實行比例代表制的國家常常會產生多黨制。筆者認為，多黨制與現代多元價值社會是相適應的。兩黨制的擁護者認為：「這種制度的長處是有利於政府保持穩定，效率高而且堅強有力。而多黨制一般不具備這種長處。選舉團的擁護者認為，兩黨制可以使一批具有革命新思想的人來掌握一個受到人民支持的政府，這並不亞於成立一個終將成為大黨的第三黨。」但兩黨制畢竟很難統括所有人的利益，而少數弱勢群體的利益正是現代政府應該傾力維護的。在22個成熟的民主國家裡，有12個國家實行的是比例代表制，另有6個國家實行與比例代表制相類的制度，英國雖然還沒有完全實行比例代表制，但也正在不斷地向它靠攏。1999年蘇格蘭和威爾士選舉立法機關時，就將「領先者當選」制改為比例代表制，有四個政黨在議會中贏得了席位。1997年英國工黨一個專門研究選舉制度的獨立委員會，在報告中提議：要首先在下院實行比例代表制選舉議會議員。這一切都表明，比例代表制更能體現公平和正義，是未來民主發展的方向。美國眾議院選舉中的「領先者當選」既有違多數原則，也不能體現更加公平的現代民主精神。其實，它是美國一貫奉行的妥協原則的又一個具體的表現。不過，「領先者當選」導致的美國兩黨制卻早已受到許多美國民眾的唾棄。早在1972年，美國的無黨派人士就佔了34％，如今這個比例仍有所增長。現在，美國的兩黨為了討好佔據多數的「中間派」，彼此之間的差異越來越小，「對國會歷次投票表決進行研究的結果表明，幾乎沒有單獨一個問題能使兩黨產生明顯的分歧。事實上，可以有把握地說，各黨右翼和左翼之間的分歧比兩黨本身之間的分歧更大，在農業州佔有不相稱的比重的參議院，情況尤其如此。」兩黨立場越來越趨於一致的結果，最可能犧牲的是只佔少數人口選民的利益，而這種兩黨格局與利益越來越多元的現代社會顯然是不適應的。難怪在美國，現在越來越多的選民選擇成為無黨派人士，他們要麼在兩黨之間游移，要麼乾脆拒絕參加政治投票。實際上，實行比例代表制的國家也並沒有違背多數原則。在多數黨組成的國會裡，在對各種議案進行表決時，同樣要經過投票，並以多數人的意見為最終的決定。只是在這一過程中，少數群體有機會向國會全體議員表達他們的訴求、引起議員的重視。相對而言，比例代表制更合乎現代民主政治的要求。3．總統選舉中的「選舉人團」（electoralcollege）制。如何選舉美國最高行政長官是制憲會議爭論較大的問題，由於參加會議的絕大多數代表都是社會名流、政界精英，他們不約而同地反對人民直選，認為那會「造成震動整個社會的非常的、暴亂性的運動」。同時，他們也不贊同總統由國會選舉產生，因為那樣容易「造成結黨營私、陰謀詭計、貪污腐化」，「把他們自己的傀儡抬上聯邦總統的高位」。最後，新澤西的一個委員會提出了「選舉人」這個概念，即由人民或由州的立法機關（由州的立法機關自行決定）選出與州眾議員和參議員人數相等的選舉人，這些選舉人將在同一天在本州集會，每人可投票選舉兩人，其中之一必須是非本州人。得票最多者當選為總統，得票其次者為副總統。漢密爾頓贊同這個建議的理由是「沒有把這項權利交付某一現成機構，而是交付給為此特殊目的由人民在特定時刻選出的人。同樣應予希望的是，直接選舉能夠由這樣一些人來實現，他們最善於辨別適宜於這一職位需要的品質，可以在有利於慎重審議的條件下行動，並使一切理由和主張都能適當地結合在一起，以便做出選擇。由人民群眾普遍從本地同胞中選出的少數個人，最有可能具有進行如此複雜的審查工作所必需的見聞和眼力」。然而，這個方案在制憲會議上卻遭到許多人的反對，最後，只是由於代表們厭倦了在這一問題上無休無止、毫無結果的爭吵，才勉強通過了這個方案。有一位參加制憲會議的代表這樣寫道：「這個方案是很笨拙的，其不合理幾乎達到荒謬的程度，絕大多數代表也這樣認為，但是，正如他們為之辯解時所說的，這樣一個制度可以消除對其它各種辦法的反對意見，是越來越清楚了。」「選舉人團」制度就這樣誕生了。在以後的憲政實踐中，美國總統選舉制度也因為實際操作中出現的問題進行了一些修正。其一，1800年5月，在美國總統選舉中，總統候選人傑斐遜與副總統候選人伯爾不分勝負，各得73張選票，使選舉不得不求助於國會，結果又花了一周的時間，經過36輪選舉，傑斐遜才以16州中10張贊成票而最終勝出。為了避免這種政治危機再次出現，於是1804年通過憲法第12條修正案，明確規定了投票選總統時必須註明選誰做總統，選誰做副總統。現在，美國副總統不再由美國公眾直接選出，而是由民主黨和共和黨的總統候選人挑選並經兩黨全國代表大會選舉產生。其二，早期選舉團人是由各州立法機關選舉的，後來隨著民主運動的發展逐漸改為人民直接選舉。其三，為了避免政府內出現「結黨營私」、「拉幫結派」的腐敗現象，憲法規定了選舉人的種種資格，如不能是參議員和眾議員，也不得在合眾國擔任要職等等。然而，由於「選舉人團」制度本身的缺陷，美國總統選舉中時常出現令人匪夷所思的結果，那就是在大眾選舉（即普選）中占絕對多數的候選人卻沒能贏得總統職位。如1860年的大選中，阿伯拉罕?林肯就以1866452對反對黨2815617當選為總統；1876年民主黨的候選人塞繆爾?瓊斯?狄爾登贏得了51％的大眾選舉票，但最後卻敗給票數大大低於他的共和黨對手盧瑟福?彼爾查德?海斯；1912年的大選中，伍德羅?威爾遜也以比反對黨少100多萬票數獲選；最近的一次是2000年的總統大選，戈爾同樣以大眾選舉中的多數票敗給了小布希，以致至今美國媒體依然對此耿耿於懷。那麼，這種不正常的情況為什麼會在美國總統大選中頻繁出現呢？這是因為「選舉人團」制遵循的是一種「贏者通吃」的慣例，即贏得該州選舉人票的候選人得全州所有的選舉人票。這種設計原本是為了避免選舉人票過於分散而使選舉流產，但結果卻造成了總統選舉中不民主的狀況。具體而言，所謂「贏者通吃」就是指一個黨只要得到州內多數選民的投票，哪怕只多得一票，分配給這個州的全部總統選舉人票就全歸這個黨所有。因此，一個黨只要在一定數量的州里以微弱多數獲得總統選舉人的多數就可以獲勝，有時候它真正獲得的票數可能比在其他州以壓倒多數取得全勝的反對黨還要少，特別在一個像在加利福尼亞那樣的大州里。假定加利福尼亞州有百分之五十一的選民投共和黨的票，百分之四十九投民主黨的票，在選舉團投票時，民主黨所得的百分之四十九的選票就都歸共和黨。而大眾選舉中勉強獲勝的候選人在加利福尼亞一州就能贏得當選所需的270張選舉人（選舉人總票數現為538張：眾議員435張，參議員100張，華盛頓特區3張。270即超過50%）中的55張選票。相反，像阿拉斯加、懷俄明、弗蒙特這樣的小州，即使獲得百分之百的大眾選票，也只能獲得三張選舉人選票（因眾議院人數是根據人口比例分配的）。「贏者通吃」制度除了可能造成獲選民票數多的候選人落選的弊病外，還導致了其它的一些問題。首先，由於大州所佔選舉人數的優勢，使大多數總統候選人一定會把力量集中到爭取人口眾多的大州上，在各種問題上也更傾向於大州選民的利益而忽視小州選民的利益。其次，在候選人所在的家鄉以及該黨影響力較大的州，候選人可能因為穩操勝券而不太願意化力氣去開展競選活動；反之，在候選人敵對的州，由於化再多努力也不可能獲勝，也會使候選人放棄對那裡選民的爭取。1960年大選中，兩黨候選人尼克松和肯尼迪都沒有對麻薩諸塞這個大州化費多少時間和精力。因為，對肯尼迪來說，這是他的家鄉，獲勝毫無懸念；而對尼克松來說，再化力氣也是白費。這樣做的直接後果是：這些地區的選民對選舉普遍缺乏熱情，於是造成了美國在所有發達民主國家裡投票率一直處於倒數三位的結果，如在1992年老布希和柯林頓的競選中，有45％的美國人沒參加投票。而過低的投票率也使選舉的民主性大打折扣。第三，打擊了獨立候選人或第三黨候選人競選的積極性。由於「贏者通吃」的慣例，少數黨或無黨派候選人贏得勝利的可能性變得微乎其微，於是，美國兩大黨不僅長期把持著參眾兩院的席位，而且還掌控著全國行政長官的職位。如拉爾夫?納德是一位無黨派的總統參選人，1996年參加總統競選，得票率不足1％；2000年7月被綠黨提名為總統候選人，只獲得2.7％的選票，2004年參加總統選舉時乾脆中途退出。由於缺乏多黨的競爭，兩黨的立場又因為爭取選民的中間力量而日益趨同，就使政府執政的公正性受到民眾的質疑。因為，在費城制憲會議上，制憲者們設想美國的憲政應該是「慎重、公正、超黨派」的，但200多年來的美國的憲政實踐似乎離制憲者的理想越來越遠。「選舉人團」制度自誕生之日起就引發了各種各樣的問題，近年來，隨著世界成熟民主國家政治改革的進展，美國民眾對這一制度的不滿情緒也日趨強烈。1989年，有人提出一項議案，要求通過憲法修正案取消「選舉人團」制度，而以民眾直選的方式來選出總統。結果，這一議案在眾議院獲得了338：70的絕對擁護，支持率達到了83％。目前，眾議院收到的有關修改或取消「選舉人團」制度的提案達700多項，可謂是眾望所歸。然而，由於前面提到的美國對憲法修正案所設的種種限制，眾多提案一項也沒獲得通過。如1990年，有關總統民眾直選的提案被遞交到參議院時，首先便陷入了無休止的辯論中，這也是保守的參議員們慣用的手段。在美國，憲法規定眾議院議員的辯論發言只限五分鐘，但參議員的發言幾乎沒有任何限制，每個議員都可以通過無休止的發言和辯論使某些議案無限期地被擱置，結果迫使會議不得不去考慮其他議案。他們利用自己專門的技術、豐富的經驗和法律的解釋權來阻止議案付諸表決。其次，按照參議院的議事規則，結束辯論後，50個州的100位參議員將對該議案進行表決，必須60%的參議員的支持才能通過議案，而通過修正案則需要三分之二議員的贊成。由於小州預感到直接民選會影響到他們的利益，便聯合一些中間立場的議員成功地阻止提案的通過。結果，該議案最後只獲得了54人的支持，離60差6票，而離67（三分之二）要差13票。該提案最終胎死腹中。有人參照許多成熟民主國家在總統選舉中的一些做法，給美國的「選舉人團」制度開了三個藥方：1．從民主的角度來看，最合乎民意的改革就是通過一個憲法修正案，以直接投票的大眾選舉總統來取代選舉人團制度；如果沒有候選人在大眾選舉中得到超過50％的票數，就在兩個得票最多的候選人之間舉行決勝選舉，即複選。2．繼續保留選舉人團制度，但要求各州的選舉人票分配給候選人的方式與候選人在該州大眾選舉中所得份額直接成比例，即比例制。3．最後，為了回應大眾對「選舉人團」制的改革的呼聲，州的立法機關也可以選擇第二種解決方案，即按照選區來推舉選舉人。相對而言，這些藥方似乎比現行的「選舉人團」制度更符合現代民主政治的要求，只是美國政府何時順應民意、走出狹隘自私的利益圈子，人們還在拭目以待。綜上所論，從美國立法權和行政權的選舉制度看，美國民主仍有許多差強人意的地方。美國民主之所以呈現出目前這種狀態，既與它的歷史演變有關，又是其國家特性所決定的。這從一個角度說明，民主並沒有一個唯一的、最好的標準，每個民族都應該因時因地去設計和實施自己的民主政治，而不是照搬別人的模式。其次，從民主政治的實施情況看，相對其他成熟的民主國家而言，美國的民主政治仍存在許多有違民主精神並亟待改進的地方。所以，目前美國不必急於在世界上扮演什麼民主先師的角色，相反卻應該反躬自己的問題。當然，這並不妨礙它以客觀現實的態度，以充分尊重其他民主國家的特性和需求為前提，對其他國家的民主政治建設積極提供一些參考意見，如果它在道義上是誠懇的話。（《環球視野globalview.cn》第380期，摘自2010年第6期《上海行政學院學報》）關鍵字： 美國 選舉 非民主因素 美國真相
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