區鎮街簡政擴權的調研報告

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區鎮街簡政擴權的調研報告

鎮街作為國家行政管理中的重要層面在統籌經濟社會科學發展、促進社會穩定和諧中起著基礎性作用。改革開放以來xx區審時度勢多次簡政放權使鎮街統籌經濟社會發展的能力顯著增強。但是由於種種原因鎮街在履職中仍然受到條塊關係不順、「人、事、財」不匹配「責、權、利」不一致等體制性束縛。我區要實現鎮街區域經濟大發展城鄉管理和服務水平大提升需要進一步簡政擴權。

一、15年來鎮街行政管理體制演變狀況

xx區簡政擴權始於1993年的撤區並鄉建鎮。一鎮街建制設置演變 1、鄉鎮建制調整數量減少規模擴大 1993年12月前原江北縣設有13個區和77個鄉鎮。當年底原江北縣根據四川省委、省政府的要求撤銷了13個區公所將原有77個鄉鎮合併為46個鄉鎮29個鎮、17個鄉。這次改革精減了作為縣政府派出機構的區公所減少了管理層次擴大了鄉鎮管理規模。1994年12月撤銷江北縣建立xx區時從原江北縣划出11個鄉鎮交北碚區、江北區管轄北碚區6鎮2鄉江北區2鎮1鄉xx區轄原江北縣35個鄉鎮21個鎮、14個鄉。2001年xx區將人和等4個鎮委託給新成立的xx北部新區管理同時撤銷兩路、龍溪、回興鎮建立街道xx區直接管轄28個鄉鎮24個鎮4個鄉。2003年對鄉鎮建制又作了進一步調整將28個鄉鎮整合為20個鎮撤銷4個鎮、4個鄉鎮域規模進一步擴大。2007年12月再次調整鎮域規模撤銷9個鎮除悅來鎮改為街道辦事處外xx區現轄11個鎮。經過鄉鎮的多次精減合併幅員面積達100平方公里以上有7個鎮80-100平方公里3個鎮 80平方公里以下1個鎮。通過建制調整使鎮政府統籌經濟社會發展的能力明顯增強。 2、街道創設與調整數量增多面積縮小 2001年xx區根據城區發展和管理的需要撤銷兩路鎮、龍溪鎮、回興鎮後創設了雙鳳橋、雙龍湖、龍溪、回興4個街道辦事處。2006年將龍溪街道辦事處分設為龍溪、龍山、龍塔3個街道辦事處。2007年撤銷悅來鎮建立悅來街道辦事處。xx區目前直接管轄的7個街道辦事處承擔著准鎮政府的行政管理職能。

二、鄉鎮機構的設置與變化

1、鄉鎮內部機構的演變 1993年鄉鎮行政管理體制改革時按人口和幅員面積將鄉鎮劃分為三類。三類鄉僅設黨政辦公室。二類鎮設有黨政辦、社事辦、農業辦、鄉鎮企業辦4個辦事機構。一類鎮在二類鎮基礎上增設了國土村建辦和財經貿辦。2001年鄉鎮機構改革時一類鎮設黨政辦、社事辦掛人口與計生辦牌子、農業辦掛安監辦牌子、社會治安綜治辦、國土村建辦5個辦事機構財政所不佔機構編製二類鄉鎮設黨政辦掛社會治安綜治辦牌子、社事辦掛人口與計生辦牌子、農業辦掛安監辦牌子。3個移民鄉鎮增設移民辦。2003年鄉鎮建制調整時對鄉鎮內設機構作了微調將農業辦更名為經濟發展辦。社會治安綜治辦與安監辦、司法所合署辦公將黨政辦的信訪、穩定及農業辦安全生產職能劃入該辦。撤銷國土村建辦、行政職能劃入經發辦。2005年鄉鎮綜合體制改革鎮政府內設機構主要在名稱上進行規範特大鎮和較大鎮均設黨政辦、社會事務辦掛人口與計生辦、民政辦牌子、經濟發展辦、社會治安綜治辦掛安監辦牌子。7個特大鎮多設一個城鎮建設管理辦公室。2007年鄉鎮建制再次調整時所有鎮均設置了城鎮建設管理辦公室。 2、鄉鎮事業單位設置 1993年底各鄉鎮設有文化站、廣播站、農技站、農機站、農經站、水利水保站等7個事業單位。1995年除兩路、龍安等6個鄉鎮外其餘鄉鎮設立了計生站。1996年龍興等5個鎮設立了水產站。1997年至2001年洛磧等7個鎮相繼組建了環保站。在2001年鄉鎮機構改革中鄉鎮設置了農綜站、林業站、統計與農經站、文化廣播站、村建所、國土所6個事業單位。2003年對事業單位作了小調整撤銷了石坪等5個林業站各鎮設置了市政環衛所。2004年洛磧等5個鎮增設了航管站統景、洛磧增設了社保所和環保站。2005年鄉鎮綜合體制改革各鎮設置的事業單位統一為農業服務中心、文化服務中心、財政所、社保所、人口與計劃生育生殖健康服務站。 3、鄉鎮機構放收狀況 1993年以前原區公所和鄉鎮幾乎沒有一個經過編製部門批准設置的事業單位。1994年1月原江北縣委將縣級部門管理的文化站、鄉鎮企業辦公室、廣播站、農技站、林業站、農機站、水利水保站、農經站、司法助理員等人財物下放給鄉鎮管理。當時明確為雙重管理以部門管理為主的有工商所、稅務所、財政所、法庭、派出所、國土所、村建所、房管所、醫院、計生站、環衛所、交管站、船管站、碼管站、航管站、畜牧獸醫站。1997年xx區委將除龍溪、兩路、人和以外的財稅所、國土所、村建所的人、財、物下放給鄉鎮管理將所有鄉鎮的教辦室、中小學校不含區教委直屬中小學下放到鄉鎮管理。2005年除計劃生育生殖健康服務站下放給鎮政府管理外鄉鎮國土所被上收區國土分局直管中小學、司法所被收到區級業務部門主管這一輪體制上劃風潮引起了鄉鎮較大反彈。三街道機構設置與調整 2001年成立4個街道辦事處時內設辦事機構為黨政辦、社會治安綜治辦、城市管理科、經濟發展科、社會事務管理科、財稅科。2005年將黨政辦調整為綜合科內設機構與特大鎮完全一樣。2001年建立街道時仍按原有鎮事業單位設置。在2001年機構改革中街道事業單位統一設置為統計與農業經濟管理站、文化廣播站、農業綜合服務站、社區服務中心。雙鳳橋、雙龍湖、回興設林業站龍溪設人口與計生服務站。2003年撤銷回興、雙龍湖林業站。2004年在4個街道增設了社保所4個街道的環保站收歸區環保局直管。2005年綜合體制改革時街道統一設文化服務中心、財政所、社保所等4-5個事業單位雙鳳橋、雙龍湖設農業服務中心回興、龍溪設置社區服務中心雙鳳橋設人口與計劃生育生殖健康服務站龍溪和回興街道市政環衛管理體制上劃給區市政委管理。各街道的司法所、中小學校上劃區級業務部門主管。四主管部門直管機構設置現狀截止2008年3月底主管部門在各鎮街設有派出所、衛生院、教管中心、中小學校、司法所、畜牧獸醫站、市政綜合執法大隊。按片區設立的機構有7個部門。一是區房管局設有龍溪、雙龍湖、雙鳳橋、茨竹、興隆、石船、洛磧、統景、龍興9個地區房管所。二是國土分局設有龍溪、雙龍湖、雙鳳橋、回興、興隆、茨竹、大灣、古路、石船、龍興、統景、大盛、洛磧13個國土所。三是區工商分局設有龍溪、加州、兩路、雙龍湖、機場、沙坪、木耳、茨竹、統景、洛磧、石船11個工商所。四是地稅局設有一所、二所、三所、龍溪、龍山、龍塔、石船、空港園區8個地稅所。五是國稅局設有龍溪、加州、石船、空港開發區和一所、二所、三所7個片區國稅所。六是區法院設有茨竹、統景、洛磧3個法庭。七是區交警支隊設有龍溪、龍山、石船、興隆、兩路5個交警大隊。根據管理特殊需要設立派出機構的部門3個。區環保局設有兩路、龍溪兩個城區環保站。區市政委設有龍溪、回興兩個環衛所。區交委所屬部門設有石船、洛磧交管站洛磧航管站和花石溝、玉峰山超檢站。二、xx區歷次向鎮街擴權概況一1994年劃定鄉鎮機構和人員管理許可權 1994年1月與撤區並鄉建鎮改革配套原江北縣委決定將縣級部門設在鄉鎮的機構除少數不宜下放的實行雙重領導外一律下放到鄉鎮管理。一是雙重領導。當時實行雙重領導以縣級部門為主管理的有工商、稅務、財政、法庭、派出所、國土所、村鎮建設所。二是放給鄉鎮。將司法、計生、鄉鎮企業管理機構和人員文化站、廣播站、農技站、林業站、農機站、水利水保站、蠶桑站、果經站等事業服務機構和服務實體及人員一律下放鄉鎮管理。三是維持原狀。醫院、計生服務站、環衛站、房管站、交管站、船管站、航管站、碼管站的人、財、物仍由縣級主管部門管理。四是共同管理。除原各區中學由縣教委管理外中小學由鄉鎮和縣級主管部門共同管理以鄉鎮管理為主幹部任免按原體制。鄉鎮水廠除城鄉委管理以外由主管局和鄉鎮共同管理以鄉鎮為主。設在鄉鎮的糧站、食品站、供銷社、信用社實行雙重管理行政管理以鄉鎮為主人事、業務管理以縣級主管部門為主。五是黨務管理。縣級部門設在鄉鎮的機構除法庭、原各區中學外黨的關係由鄉鎮黨委管理黨支部書記的任免應主動徵求主管局的意見。六是人事管理。鄉鎮黨委負責鄉鎮事業服務機構負責人任免和一般幹部管理。二1997年下放權力分級管理 1997年9月區委發出xx委發199721號文件主要向鄉鎮下放了兩大權力。 1、下放人事任免權一是將區委組織部任免管理的鄉鎮內設的六個辦公室和群團組織負責人下放給鄉鎮黨委任免管理。二是明確除龍溪、人和、兩路鎮維持原管理體制外其餘鄉鎮的財稅所、村建所、國土所負責人下放給鄉鎮黨委任免實行鄉鎮和區級主管部門雙重領導。鄉鎮在任免前應徵求區級主管部門同意後再辦理任免手續。如分歧意見較大報區委組織部協調解決。三是鄉鎮教辦室主任及鄉鎮中小學正副校長實行雙重管理鄉鎮在任免教辦室主任及中小學正副校長之前應徵求區教委同意後再辦理任免手續。如分歧意見較大報區委宣傳部協調解決。四是根據工作需要在編製範圍內鄉鎮有權對所屬幹部、職工在行政、事業編製之間換崗安排但對事業人員轉編到行政的應報區編辦核編同意後再報區人事局研究辦理。五是設在鄉鎮的派出所、法庭、工商所、房管所、環衛站、供銷社、糧站的正副職領導各主管部門在任免之前應徵求鄉鎮黨委意見後再研究辦理。 2、下放項目審批權在符合國家產業政策、符合城鎮總體規劃、符合環保要求的前提下鄉鎮自行平衡資金固定資產投資在1000萬元人民幣以下的項目除特種項目外由鄉鎮自行組織項目論證和審批並及時報區計委、環保局及有關部門備案。三、2002年進一步調整下放幹部管理許可權 2002年1月區委、區政府發出了《關於進一步調整下放幹部管理許可權的意見》xx委發20021號涉及放給鎮街的幹部管理許可權有以下幾項。一是將區委組織部對街道二級班子的任免權下放給街道黨工委。二是區委組織部不再審批鄉鎮、街道人武部副部長和專職人民武裝幹事人武部副部長由區人武部和鎮街共同提名、共同考察區人武部任命專職人武幹部由區人武部和鎮街共同協商鎮街審批區人武部任命。三是對鎮街教辦室副主任、所屬中學副校長、中小學正副書記、成人文化學校校長、幼兒園園長、街道國土所和村建所負責人、鄉鎮城管中隊負責人、街道財稅科所負責人、鎮街農技推广部門和計生辦主要負責人等雙重管理幹部的任免權進行了調整下放增大了鎮街對這些幹部的管理許可權。遺憾的是由於種種原因近年來區級主管部門的權力逐步強化鎮街在雙重管理中角色尷尬。如2005年將以鎮管理為主的房管所、衛生院、中小學的機構和人員上收為以部門管理為主鎮僅剩下「監督」權。同時鎮街的預算內資金使用權、國有資產管理權、融資貸款權、臨時人員聘用權、工作激勵權、零星樹木採伐審批權、小二型水庫所有權、娛樂場所監管執法權、建設安全過程監督權、非法漁業船舶和非法採礦取締權等一些基本權項逐步上收鎮街在責任日趨加重的形勢下統籌經濟社會發展的能力遭到了削弱。四2007年開展委託執法試點 2007年xx區在興隆鎮、玉峰山鎮開展了委託執法試點工作委託執法涉及7個部門24項執法權項並收到應有的效果。

三、當前鎮街簡政擴權的主要屏障

一取向不明鎮街角色難定位鎮政府是國家基層政權組織法律賦予了七項職能。街道辦事處是區政府的派出機構1954年一屆全國人大通過的《城市街道辦事處組織條例》規定了三項任務。隨著改革的深化鎮街在改革中正面臨著「強化」與「弱化」的抉擇。浙江等省推行「強鎮擴權」改革增強了鎮政府統籌經濟社會發展能力效果十分明顯。按照幾千年來「皇權不下縣」的思路也有一些地方加速弱化鄉鎮政府職能。1995年上海市建立起「兩級政府」「三級管理」的城市管理體制在擴大街道規模基礎上將權力重心下移至街道街道在城市建設和管理中的准政府功能獲得了巨大成功。南京等地也開展了撤銷街道辦事處的試點弱化街道職能和權力正在成為改革的另一種取向。由於鎮街「強化」與「弱化」改革取向的不確定性實踐正在顛覆鎮街的原有法律定位。由此而成的區和鎮街權責不清、職能錯位使鎮街簡政擴權面臨艱難選擇。二「條塊」分割體制堅冰難打破政府職能行使的前提和基礎是權力。不同的「條塊」許可權劃分必然產生不同的動力機制。目前在依法行政的大背景下從立法體制到執法體制從執政理念到執政行為權力分配的天平總是傾斜於「條條」。在「條條」主導下的「條塊」分割其結果是部門上劃、許可權上收、責任下放。市、區職能部門派駐鎮街的機構不斷切割著鎮政府和街道辦事處的行政權力。鎮街面對現行的人、事、財「誰主管誰負責」做事擔責「屬地管理」原則的管理體制充滿了苦惱與無奈。三權責錯位行政能力難保證「條塊」分割必然形成「人、事、財」不匹配「權、責、利」不對等狀況。目前鎮街面對區域經濟社會發展「第一責任人」、眾多「責任書」和「一票否決」的責任壓力卻在行政管理方面缺少行政處罰權在國土資源管理和城鄉建設方面缺少規劃權和建設管理權在中小企業創業基地發展上缺少融資貸款權在安全穩定方面缺少監管執法權在分配方面缺少激勵調控權等等。在壓力型管理體制下鎮街不得不無條件地承擔著太多上級政府壓下來的任務。權力缺位、責任越位鎮街缺乏應有的統籌經濟社會發展能力。

四、鎮街對簡政擴權的迫切期盼

一清理界定確保鎮街職責歸位按照法律、法規、規章的規定對上級政府及區級職能部門和鎮政府、街道辦事處職能職責進行一次全面清理並按照「誰主管誰負責」、「誰審批誰負責」、「誰執法誰負責」等原則科學界定上級政府、區級職能部門和鎮政府、街道辦事處在鎮街推動科學發展、促進社會和諧中的權責關係避免濫用「屬地管理」原則和「目標責任書」將區級部門應當履行的職責義務和責任下沉到鎮街確保鎮街在統籌經濟社會發展中不缺位、不越位、能歸位真正負起本區域改革、發展、穩定的責任。二機構放收凸顯科學實效宗旨 2001年以來設在鎮街的教育、國土、司法等多個部門管理許可權上收加之過去上收的派出所、工商所、稅務所等部門鎮街履行職能的基本權力已掌握在上級主管部門鎮街領導儘管投放大量精力對其「協調」最終難以實現「統籌」。為此多數鎮街盼望以「增強統籌發展能力培育壯大鎮街區域經濟促進鎮街社會和諧」為出發點上級的直管部門設置應實行「一鎮一所」並堅持「依法下放、能放則放」原則將區級部門派駐鎮街的機構一律下放給鎮街管理。少數鎮街認為現在已上劃的職能部門有的工作已步入正軌有的上劃時間並不長建議維持現狀以維護區委、區政府決策的嚴肅性。三雙重管理名實相符必須到位目前垂直機構雙重管理工作很不平衡。鎮街對一些直管部門的領導、管理、監督難以到位對其負責人的任免、交流、考核難以協管。鎮街期盼相關部門細化鎮街直管部門「雙重管理」辦法凡直管部門的黨團關係應實行屬地管理其負責人的任免、交流應徵得鎮街黨工委同意主管部門對派駐機構及其負責人考核應徵求鎮街意見賦予鎮街對直管部門及其負責人履職情況評議權。四行政審批簡化程序提高效率建設項目審批的部門太多一個項目少則幾十多則上百道程序待審批手續辦完市場形勢已時過境遷。鎮街建議簡化審批程序減少審批項目凡符合產業發展規劃和政策也符合環保要求的項目審批應實行「見章蓋章」和「備案制」。對農村公路、小城鎮建設項目在資金下達前已有區級部門多次審查不必再多次進行項目會審。城鎮規劃區外的小型項目建設涉及的規劃定點、建設許可、質量監督等審批事項相關主管部門可下放或委託鎮街負責。不需區級財政補助投資額在50萬元以內的建設項目可下放給鎮街會審。物業公司年審、社區醫療服務站室、點的審批及年審佔道開挖、停洗車場及廣告牌欄設置的審批社區和街道辦事處應簽署審核意見。賦予鎮政府婚姻登記權、零星樹木採伐審批權。五行政執法「看得見」與「管得著」結合鎮街行政執法管理項目繁多點多面廣線長具有執法主體資格的區級執法部門人少事多鞭長莫及。看得見的管不著管得著的看不見已成為我區行政執法的常態。鎮街建議按照依法行政、權責一致原則適當下放執法權實現行政執法權與行政執法責任有機統一。目前可向鎮街下放或委託規劃、建設等違章處罰權和安全監督處罰權礦山和企業安全生產監督管理處罰權道路交通安全處罰權文化監管執法權勞動監督執法權等。六事權下沉權責對等切勿簡單化近年來社區居委會已承擔了22個職能部門的40餘項工作供銷社、二輕企業、物業管理、食品藥品安全等事權也放給了鎮街。區級主管部門通過多種形式將一些由自己承擔的責任下沉到了基層相反相關權力卻未隨之下放。將困難和矛盾、麻煩和責任簡單化地放給基層鎮街希望這種現象不能再出現。七財政體制激活鎮街發展積極性目前由於財政轉移支付力度加大解除了鎮政府保運轉保穩定的壓力但獎懲激勵機制乏力難以真正調動鎮街抓發展、促增收的積極性。有的鎮建議兌現中小企業創業基地政策承諾擴大鎮級分享稅種提高稅率分配比例科學安排區內項目資金委託鎮街對轄區內國有資產進行管理加大單項工作考核和獎勵力度。

五、新一輪鎮街簡政擴權的建議一達成共識形成合力簡政擴權實質是上級政府和職能部門管理許可權的下放及利益的下傾。沒有上級政府領導和職能部門的支持不僅政難「簡」權難「擴」反而可能一有機會就強化上級政府控制權。只有上級政府及職能部門形成鎮街簡政擴權的共識才有可能聚匯合力主動放權。在簡政擴權的認識上應重點解決鎮街職能是強化還是弱化有無必要增強鎮街統籌經濟社會發展能力問題區和鎮街兩級管理層面如何實現「人、事、財」「權、責、利」相統一如何正確處理「主管負責」與「屬地管理」關係以及「看得見的管不著」、「管得著的看不見」等問題。如果在這些根本問題上達不成共識在當前這種狀態下xx區鎮街簡政擴權的構想便難以夢想成真。二明確目的鎖定走向向鎮街簡政擴權目的是增強鎮街統籌經濟社會發展能力推動區域科學發展促進社會穩定和諧。在社會主義市場經濟條件下經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務是政府的主要職能。受權力配置制約鎮街在經濟調節和市場監管的能力上基本不具備真正能夠履行的職能是社會管理和公共服務。因此鎮街簡政擴權上級政府及職能部門應在有利於鎮街強化社會管理和公共服務兩個方面下功夫鎮街也應圍繞加強社會管理和搞好公共服務切實轉變職能。三遵循原則理性擴權要防止鎮街簡政擴權出現急躁、盲目、簡單化現象必須遵循以下原則。一是依法行政原則。鎮街簡政擴權應與法律、法規、規章相銜接要「簡」之合理、「擴」之有據按法定程序運作。二是開拓創新原則。簡政擴權要按照黨的十七屆二中全會精神符合社會主義市場經濟取向和深化行政管理體制改革方向堅持從xx區鎮街的實際出發在現行法律、法規、規章櫃架下有所突破。三是權責統一原則。按照「人、事、財」匹配「權、責、利」統一的要求儘可能理順區政府和上級政府職能部門與鎮街的關係。四是循序漸進原則。簡政擴權受區域經濟社會發展水平、現行法律法規和國家行政管理體制改革大氣候等諸多因素制約只能依條件成熟度作決策不可一步到位。五是鎮街區別原則。鎮與街分屬農村和城市經濟社會發展水平和管理方式有較大區別上級政府職能部門管理半徑直達程度也不同鎮街簡政擴權不可一刀切不宜搞一個模式。四方案擇優貴在可行根據黨的十七屆二中全會關於「深化鄉鎮機構改革加強基層政權建設」的要求以及正在推行的「大部門」體制改革背景xx區鎮街簡政擴權可考慮以下三套方案。 1、及時還權、適當擴權小方案鑒於全國新一輪行政管理體制改革在即可在不清理區政府及市、區主管部門與鎮街職能不理順「條塊」關係維護區委、區政府上劃機構決策嚴肅性的前提下做好以下工作。一是還權。由組織部門牽頭按照「雙重領導」、「雙重管理」規定對鎮街垂直管理部門的主.