現階段軍民融合發展存在的問題和建議

自軍民融合上升為國家戰略以來，社會各界對軍民融合的關注熱情高漲，各種軍民融合規劃、產業園、聯盟、基金等如雨後春筍般湧現，有力推動了軍民融合發展走向深入。但是部分地方和領域也存在一些問題，究其原因，主要集中在三個方面：軍民融合理論研究相對薄弱；地方政府和民企對困難認識不足；軍工企業主動革新不夠。為做實軍民融合發展這篇大文章，提出四點建議：加強政策宣貫和監督評估；建立專業開放的軍民融合智庫聯盟；制定《軍民融合工作規則》；引導各地因地制宜、因區施策。一、主要問題（一）對軍民融合存在認識偏差

實地調研發現，不同地區不同部門對怎麼融、誰主導、融什麼等的認識不一致，部分地方工信部門表示，推動軍民融合主要基於上級部門指示，自身尚無明確發展思路；一些地方國防科工系統反映，一無資金二無政策三無手段，導致推動工作難度很大；大部分地方領導在談及軍民融合時首先考慮的是發展地方經濟，只有國防科工辦等少數部門認為應以保軍為首責。由於多數從本地區本部門本行業角度考量，未站在軍民融合發展戰略全局去謀劃，導致行動上難以形成合力。（二）產業園區建設「重量輕質」現象突出

很多地方將軍民融合視為促進工業結構轉型升級的重要抓手，紛紛搞產業園區、上項目。一些省未切實結合本地資源稟賦和軍民融合產業基礎條件，大量集中認定省級軍民結合產業園區，片面追求高技術高附加值產業，產業鏈關聯度小、平台功能不全、配套不夠、模式創新不足，導致軍民融合互動效應難以形成，並不同程度地出現「同質化」「泡沫化」現象。此外，由於多地紛紛爭搶軍工集團的軍轉民項目，助長了軍工集團布局碎片化；一些軍工企業主導建立的園區最終又成為了軍工企業的新生產製造基地，對地方經濟的輻射帶動作用有限。（三）軍工、地方「一頭冷一頭熱」對比明顯

軍工企業對軍隊而言，是「地方」、是「民」；對經濟社會領域而言，是「軍工」、是「軍」。軍工企業是天然的軍民融合載體，在推動軍民深度融合中應當扮演積極主動作為的軍民融合「先行軍」和「排頭兵」角色。但從實踐來看，部分軍工集團推動軍民融合的呼聲很高、舉措很少。一方面，集團層面自我配套、自我封閉的體系沒有根本改變，優勢民企「參軍」的大門仍未打開；另一方面，下屬單位特別是「三線」建設時期成長起來的軍工企事業單位，對拓展民品的積極性不高。相比而言，地方政府依託軍工企業搶抓軍民融合發展機遇的熱情普遍很高，民間投資機構、民企等社會力量參與的熱情也很高。這種「一頭冷一頭熱」現象，致使實踐中政府、民企與軍工企業聯繫不緊密，甚至出現了部分地方政府替軍工企業謀劃如何融合的窘境。（四）軍民融合投資「概念股」推波助瀾

在軍民融合上升為國家戰略後，在投資機構的推動下，軍民融合概念板塊一度成為股市熱點，軍工企業高估值特徵明顯。從基本面看，國防軍工板塊表現並不突出，自2011年以來該板塊凈利潤連續四年下滑，其股價上漲更多的因素在於對板塊估值預期的提高上。部分被各大證券公司看好的民參軍企業，基本面表現也不佳。比如，我國某上市軍工民營企業2015年股價一度沖至119元最高位，2016年開始一路下跌至25元。實際上，該公司2015年就虧損5533萬元，2016年三季報虧損4913萬元。公司為增厚業績賣掉北京三處自有房產，一時成為輿論熱點。二、原因探析

（一）軍民融合理論研究相對薄弱軍民融合研究主要集中在背景形勢、經驗做法分析等方面，觸及核心問題時淺嘗輒止，提到解決辦法時筆墨更少。究其原因，一是基礎研究體系薄弱。軍民融合產業統計分類體系尚未建立，缺乏權威統計口徑，給各地軍民融合產業規模、結構等測算工作帶來很大困難。針對軍民深度融合發展目標，相應的融合度測算方法和表徵指標也缺乏權威研究。二是對一些涉及重大利益矛盾的問題研究不夠深入。比如，軍民融合涉及的軍轉民知識產權管理、民參軍知識產權保護，以及軍工企業專家參與軍品定型的「小圈子」模式等重大問題，目前仍無系統研究。三是對一些敏感性政策研究不足。比如，非國有企業申報軍工固定資產投資項目時，依照現行規定國撥資金比例超過50%，要採用資本金注入方式，投資形成的股權屬於國有股權，導致大部分民企不願接受這種投資方式。據此，很多學者認為存在不公平、不公正，民營企業有「冤屈」。同時，由於國資委對投給軍工集團的國有資本要求其保值增值，而對民企卻沒有明確的考核標準，軍工集團也認為不公平。（二）地方政府和民營企業對困難認識不足軍品科研生產具有高投入、高門檻、小批量、多品種、多限制、長周期、單一需求方等複雜特點，與民品低成本、大批量、多元需求方、市場回報快等特點完全不同，地方和民營企業對這些困難和挑戰缺乏準確把握。一是部分地方以抓民品、抓產業的方式抓融合，甚至簡單地以傳統的招商引資形式抓融合。不少地方以編製軍轉民和民參軍的技術推廣目錄的方式來解決信息對接、成果轉化等問題，但真正落地的項目很少。二是軍民融合產業園區建設和運營盲目照搬其他工業園區經驗和做法，適合軍品科研生產、軍民供需對接和成果轉化特點的園區配套條件建設缺乏，導致許多園區面臨運營困難。三是很多民營企業簡單照搬民品科研生產方式來安排人財物等資源，不能適應軍品立項、招標、採購等程序要求，導致個別企業出現了資金鏈緊張等問題。（三）軍工單位主動革新不夠軍工單位「冷」在主動革新不夠，主要表現在：一是動力不足而「不想融」，主要集中在集團層面和二級單位。一方面，受多年軍民體制分割、路徑依賴、利益固化、央企考核機制等影響，軍工集團在承接軍品任務時，更傾向在集團內將任務從頭包到底，吸納優質社會資源參與的動力不足。另一方面，由於近些年來軍工企業承擔的軍品業務繁重，集團內部缺乏激勵制度，導致軍工企業拓展民品市場的精力和動力也不足。二是許可權不足而「不敢融」，主要集中在二級以下的子公司。這些單位往往缺乏自主決策權，特別是國資委出台《中央企業深化改革瘦身健體的改革方案》後，部分軍工央企下屬單位面臨瘦身健體的壓力，在對外投資、業務拓展、建立法人等方面，受到上級單位的嚴格限制。三是能力不足而「不能融」，主要集中在軍工集團下屬三級以下配套單位。這些單位因承包層級較低，研發能力不強，先進技術儲備欠缺，設備設施較為落後，沒有可供融合的技術、設施和人才。三、對策建議

（一）加強政策宣貫和監督評估一是加強對《關於經濟建設和國防建設融合發展的意見》等政策的宣貫，引導各地準確把握軍民融合規律和特點、核心和外圍、出發點和落腳點，強化軍地各部門的大局意識。二是各地制定《落實工作計劃》，明確責任、細化任務和節點，推動各項工作有序展開。三是加強監督評估，引導各地各部門樹立「一盤棋」思想，杜絕一哄而上和亂融合、假融合。（二）制定《軍民融合工作規則》國家層面編製軍民融合工作規則，按照規範化、制度化和協同化的思路，清晰劃分軍地有關部門事權，規範工作運行程序；明確對接和協同的事項，理順各部門間工作關係；圍繞特定領域建立第一牽頭部門負責制度，形成辦事高效、運轉協調、行為規範的議事決策機制、聯合工作機制和督導問責機制。（三）建立專業開放的軍民融合智庫體系一是按照《關於加強中國特色新型智庫建設的意見》，軍地多家智庫加強協同攻關，集中優勢智力資源，打造權威的軍民融合智力支撐平台。二是圍繞軍民融合戰略性、基礎性的重大問題開展研究，推出一批軍民融合重大課題。理論層面，如軍民融合產業分類統計目錄製定、軍民融合度測算方法、優勢民營企業評估標準等；實踐層面，如區域軍民融合發展現狀及優化布局、民參軍路徑分析、軍品市場總體競爭狀況評估等。（四）引導各地因地制宜因區施策一是國家層面根據不同地區軍工基礎、經濟特點、資源承載能力等，結合五大戰區新格局，制定《全國軍民融合功能區規劃》，明確區域軍民融合功能定位，引導各地因地制宜、因區施策。二是地方和園區按照功能定位，科學合理確定本地軍民融合發展方向和重點。具備相對優勢的軍工大市或經濟大市，要多一些深耕細作和探索創新，形成一批可複製、可推廣的經驗。比如，針對民參軍可能存在的技術自主可控問題、知識產權問題、產品質量問題、違約問題等潛在風險，要加強政策創新和機制創新來規避。對於尚未起步的地區，則要多一些定力謀劃，既要吸收其它地區的成功經驗和做法，更要結合本地資源稟賦科學規劃，不能片面追求高技術高附加值產業。三是加強園區發展情況的運行監測和質量評價。明確監測的「硬標準」，比如，軍民融合領域的獨角獸企業數量、軍民科技成果轉化規模和效益、公共服務平台功能成效等。軍民融合科技創新面臨形勢與背景來源：賽迪智庫， 作者：楊少鮮在我國持續聚焦科技創新和軍民融合發展的大形勢下，軍民融合科技創新作為天然的結合體，是落實國家軍民融合發展戰略和創新驅動發展戰略的有力抓手，並受到了廣泛關注。（一）《中華人民共和國促進科技成果轉化法》中首次出現「軍民融合」2015年8月29日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議討論通過的《中華人民共和國促進科技成果轉化法》中，新增「國家建立有效的軍民科技成果相互轉化體系，完善國防科技協同創新體制機制」和「國務院和地方各級人民政府應當加強科技、財政、投資、稅收、人才、產業、金融、政府採購、軍民融合等政策協同，為科技成果轉化創造良好環境」條文。這是「軍民融合」一詞首次在法律條文中呈現，體現了國家對促進軍民融合科技創新和軍民科技成果相互轉化的關切。（二）國務院近期出台的系列促進科技創新政策中多次提到「軍民融合」9月，中辦國辦印發的《深化科技體制改革實施方案》將「軍民科技融合深度發展」列為主要目標之一；《關於在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》也提出「強化創新政策與相關政策的統籌協調，促進軍民融合發展」，並要求相關地方提出專項創新改革試驗方案，以及研究支持改革試驗的政策措施。此外，針對具體支撐領域，今年國務院也出台了一系列文件，如《關於國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》、《關於加快構建大眾創業萬眾創新支撐平台的指導意見》，充分顯示了國家統籌推進軍民融合和創新驅動發展戰略的決心。（三）國家有關部委圍繞軍民融合科技創新和成果轉化開展了體系研究在理論研究方面，工信部軍民結合推進司已先後開展了國防科技成果轉化的收益分配、軍民兩用技術成果轉化體系等研究；總裝備部圍繞國防知識產權的相關權利歸屬和利益分配等問題開展了系列研究，為深入促進國防科技成果轉化奠定了堅實的理論基礎。在政策研究方面，工信部出台了《促進軍民融合式發展的指導意見》，提出到2020年先進軍用技術在民用領域的轉化和應用比例大幅提高，軍民結合高技術產業規模不斷提升。2015年，工信部開始部署實施《軍民融合深度發展2015專項行動》，將「培育協同創新中心」、「加速軍用技術成果推廣轉化步伐」列為其重點任務；國防科工局也啟動實施《2015年國防科工局軍民融合專項行動計劃》，明確提出，將研究制定國防科技工業促進科技成果轉化的指導意見，積極鼓勵國防科技知識產權向民用領域轉讓。可見，國家相關部委已將軍民融合科技創新與成果轉化作為推動軍民融合深度發展的一項重要任務加以重視。（四）「三權」下放成為科技成果轉化政策改革的新趨勢從中關村國家自主創新示範區先行先試的「1+6」系列政策（2010年）、「新四條」（2013年）、「京校十條」（2014年），到2014年財政部、科技部和國家知識產權局聯合出台的《關於開展深化中央級事業單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》，再到近期的《關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》、《深化科技體制改革實施方案》等政策，在科技成果轉化方面都反映了幾個明顯的政策改革信號，即使用權、處置權和收益權（簡稱「三權」）下放給符合條件的項目承擔單位，以及股權激勵和分紅激勵政策的推廣實施。而且，科技成果轉化作為「大眾創業、萬眾創新」的重要方面，已成為國務院常務會議的「常客」，受到中央的密切關注。這一趨勢對於提高軍民融合科技創新能力、打通軍民融合科技成果轉化通道也有較好的借鑒意義。
推薦閱讀：