陳劍：遏制「攤大餅」 轉變城市發展模式

2014年2月25日至26日，習近平總書記視察北京，就推進北京發展和管理工作提出5點要求。一是要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。強調了要進一步強化首都核心功能，明確城市戰略定位，並第一次將科技創新中心列入首都四大核心功能之一。這一定位對北京的長遠發展有重要意義。二是要調整疏解非首都核心功能，優化三次產業結構，優化產業特別是工業項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規模，增強區域人口均衡分布，促進區域均衡發展。三是要提升城市建設特別是基礎設施建設質量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系，遏制城市「攤大餅」式發展，以創造歷史、追求藝術的高度負責精神，打造首都建設的精品力作。今天，我圍繞習近平總書記提出的第三點要求，給大家作一個解讀。今天講的題目是《遏制「攤大餅」，轉變城市發展模式》，主要從四個方面作出分析。

一、「攤大餅」與北京城市的發展演變

（一）如何理解城市「攤大餅」式發展

1.城市「攤大餅」式發展的含義

城市「攤大餅」式發展是指城市的建設發展採用圍繞一個核心，以同心圓的方式不斷向外擴張。實際上是在批判城市的發展處於一種盲目的、無序的擴張狀態。

2.城市「攤大餅」式發展的優勢

「攤大餅」是很多城市發展的必經之路，對推進城市化有一定優勢。

第一，「攤大餅」式發展方式產生了非常明顯的集聚力。在城市快速外延擴張的過程中，其基礎設施、城市功能將會不斷完善，且能夠非常明顯地超越普通的中小城市。原有的產業擴張，新進的產業加盟，城市產業結構不斷調整升級，經濟實力在較短時間內會明顯增強。

第二，「攤大餅」式發展模式能夠快速提升城市規模。城市變大了，相應的功能、配套、規模建築也都得到了進一步發展，並快速吸引了大批人才到城市中尋找發展機會，推動城市的進一步擴張。

3.城市「攤大餅」式發展的弊端

隨著城市的迅猛發展，「攤大餅」式發展模式的弊端就愈加顯著。

第一，城市「攤大餅」式發展引發交通弊端。土地利用與道路、交通脫節，突出表現在城市整體用地結構與布局形式未充分考慮整體交通的組織，造成部分交通資源的無端浪費。很多人在中心城區工作，在邊緣地區居住，每天往返於兩個區域之間，一方面，導致一些區域成為「睡城」，另一方面，大量的人員流動使城市的交通更加擁堵不堪，就比如北京的通州。

第二，城市「攤大餅」式發展，短時間內造成人口的大規模湧入，導致人口過度擁擠。

第三，城市「攤大餅」式發展有違生態城市建設理念。大量的人口湧入會帶來很多生態問題，比如垃圾處理、水資源供應等等。

第四，城市「攤大餅」式發展導致城市結構與布局不合理。一方面，在城市發展初期，一些工廠佔據了市區的重要地段，土地級差得不到體現，造成了土地資源的嚴重浪費。同時，這些企業造成的環境污染，嚴重影響了城市的環境質量。另一方面，會導致一些區域的人口密度過高與環境持續惡化。

因此，對於城市「攤大餅」式發展不能一概否認。在城市發展初期，「攤大餅」式發展還是具有一定優越性的。其最大的優越性、最大的吸引力就是集聚的效益和城市的迅速擴張。但是，隨著城市的迅猛發展，「攤大餅」式發展的弊端也日益顯著，這種弊端就體現在城市生活質量、宜居程度的急劇下降。（二）建國以來的北京城市建設思路

建國以來，我國先後制定了五部北京城市總體規劃方案，其中一些發展思路還是不錯的，但遺憾的是並沒有在實踐中得到很好的體現。

1.1953年《改建與擴建北京市規劃草案要點》

1953年編製出台的《改建與擴建北京市規劃草案要點》，第一次將北京城市性質確定為國家「政治、經濟和文化中心」，「強大的工業基地和科學技術的中心」。在城市建設中，強調利用現有基礎，合理保留大膽改造。這一規劃草案的出台使北京城市發展進入一個急劇轉型期。當時的國家領導人高瞻遠矚，迫切希望在短時期內改變國家貧窮落後的面貌。所以，用了近十年的時間，將北京城市從1949年的消費型城市發展成為1959年的重化工業比重高，工業產值在北方地區排名第二的工業化城市，也就是生產型城市。

2.1957年、1958年《北京城市建設總體規劃初步方案》

20世紀50年代中後期，特別是1957年、1958年，我國先後編製出台了《北京城市建設總體規劃初步方案》和《北京市總體規劃說明》，強調堅持走工業化道路，加快舊城改建，並提出子母城的城市布局理念，也就是說在老北京城周邊再建一座新城。之後經修改，稱為「分散集團式」的布局形式，就是把市區建設用地劃分成幾十個分散集團，集團內部設置產業、居住區及各類生活服務設施，集團間保留成片的菜地，農田和果林。現在看來，這部規劃方案中有其科學性、價值性的一面，但在北京城市的發展、古老北京城的保護上，也存在一定的問題和值得商討的地方。

3.1982年《北京城市建設總體規劃方案》

改革開放以後，1982年我國又編製出台了第三部《北京城市建設總體規劃方案》，提出「多中心」城市布局的規劃理念。

4.1992年《北京城市總體規劃(1991年-2010年)》

1992年，我國編製出台了《北京城市總體規劃(1991年-2010年)》，強調堅持「分散集團式」城市布局原則，提出市區是全國政治中心、文化中心功能集中體現的地方，由市區中心地區和環繞其周圍的10個邊緣集團所組成。現在看來，「分散集團式」城市布局原則符合城市發展的理念。

5.2005年《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》

2005年，我國又編製出台了《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》，提出了「兩軸—兩帶—多中心」的城市空間新格局。自發布以來，有關部門對這部總體規劃的實施情況進行了評估，並指出按照「兩軸—兩帶—多中心」的市域空間布局，中心城調整優化、新城發展、小城鎮和新農村建設協調推進，初步形成了內外聯動、南北均衡、城鄉一體發展的新格局，城市空間戰略性調整有序展開。也就是說，該總體規劃在貫徹實施中取得了一定的進展。

但是，在北京城市快速發展的過程中，城市「攤大餅」式的蔓延，並沒有得到有效遏制，人口和城市功能單中心過度聚集的狀況沒有得到根本改變。也就是說，北京城市發展有著巨大慣性，雖然也曾試圖做些調整，也提出很好的發展思路，並得到一定的貫徹落實，但城市在快速擴張中原有的發展慣性依然固化。因此，2005年《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》中提出的「兩軸—兩帶—多中心」城市空間新格局，雖然取得了一定的實施成效，但並未得到完整的實現。（三）北京城市的發展演變

建國初期，北京城區的範圍主要圈定在舊城牆以內，即今二環路以內，城區的街巷格局呈方方正正的棋盤狀。隨著城市建設的大規模推進，城區的迅速擴延，北京的街巷格局和面貌也不可避免地發生了變化。自20世紀50年代開始，在舊城以外，陸續建設了西直門外大街、東直門外大街、德勝門外大街、安定門外大街、朝陽門外大街、建國門外大街、永定門外大街、廣安門外大街、阜成門外大街、復興路等一批如今仍屬重要幹道的放射性道路。原先方方正正的棋盤狀路網結構也變得不太規則了。而引起北京路網結構發生重大改變的就是後來修建的二、三、四、五、六環路和放射狀城市道路的出現。

1.二環路建設

二環路是北京市第一條環城快速公路，是圍繞北京舊城的一條環路，位於北京舊時城牆、城門的基址上。自二十世紀六、七十年代動工修建，歷時20餘年，直到1992年9月建成通車，是我國第一條全封閉、全立交、沒有紅綠燈的城市快速環路。二環路全長33公里，建有30座立交橋，由15條環繞內城的道路和9條環繞外城的道路構成。其中15條環繞內城的道路因都是在內城城牆、城門被拆除的基礎上興建的，為秉承歷史文化，這些道路的命名中一般以古城門來對稱命名，如復興門北大街，復興門南大街，德勝門西大街，德勝門東大街等。而環繞外城的道路均是在護城河外側修建的，與城牆、護城河拆填無關，但又因瀕臨護城河，故在其命名中，除像內城環路一樣以古城門來對稱命名外，還以「濱河」為稱，如廣安門北濱河路、廣安門南濱河路等等。

2.三環路建設

最早從20世紀50年代開始就可以在地圖上找到北京三環路的雛形。所以，從一定意義上說，北京三環路的建設比二環路還要早，但建成通車的時間要比二環路晚兩年。比如東三環北路和中路始建於50年代初期，當時稱為建設路。1994年三環路全線建成通車，全長48公里，共建有41座立交橋。另外，三環路基本呈正方形走向，環繞當時的大部分城區。與二環路不同，它基本是在農田與村舍的基礎上拓建的，故而沒有太多的歷史重負，反映在名稱上，也簡單明了，按方向總體上可以分為東、西、南、北四大段，每段又各分為北、中、南路或東、中、西路三段。

3.四環路建設

到本世紀初，北京奧運會的申辦成功推動北京城市建設進入一個快速發展階段，城市面貌發生極大的改變。後來，人們對這段歷史做了一個評價，認為北京奧運會的成功舉辦是北京三千多年建城史上一個里程碑式的事件。隨著申奧成功，北京四環路的建設被迅速提上議事日程。在1990年北京舉辦亞運會之前，四環路的大部分路段就已建成通車。1999年國慶50周年之際，東四環路建成。2001年申奧前夕，整個四環路全線貫通。四環路全長65公里，全線共建設大小橋樑147座。它的建成使得地圖上原有的中關村路、海淀路、昆明湖南路、五棵松路等路名被永遠地載入史冊。

4.五環路建設

北京五環路在當初規劃時曾被命名為公路一環，可見當初城市規劃時更多地考慮到它是一條環繞主城區、連接各邊緣城區的高速公路，並且也是按高速公路標準設計。但通車後不久即取消收費改為城市快速路，說明城市的快速發展已迫使它的功能進行必要的轉換，由設計為郊區的環城高速變為實際的城區主幹道。申奧成功後，曾有專家建議，在五環路建設中增加「奧運五環」設計，就是將歷屆奧運會的主辦城市的標誌——共25個——設立在五環路的結點上。雖然這一設計最終未被採納，但體現了大家迫切希望五環路快速建成的心態。因此，五環路在四環路全線貫通兩年後也建成通車。五環路建成於2003年，全長99公里，共架設大小立交橋70餘座。這也是北京城市發展史上一個很重要的階段，從四環到五環就用兩年時間。

5.六環路建設

六環路是位於北京市的一條環形高速公路，連接了北京各主要放射形高速公路，是北京市幹線公路網的重要組成部分。六環路又稱G4501北京繞城高速公路，以前曾命名為「公路二環」，後為了統一名稱改為「北京六環路」。六環路全長187.6公里，2009年9月12日實現全線貫通。從地圖上看，六環路酷似人體的心臟外形，連通了北京遠近郊區的多個邊緣集團和衛星城鎮。

自1992年到2009年，北京二環路到六環路的建成通車，前後花費了17年的時間，在這一過程中實際上體現的是北京城市的快速擴張。有關專家做過統計，如今的北京城區面積相當於建國初期的9倍，這僅僅是指五環內外中心城區的面積，並不包括外圍衛星城的面積。由此看出，現在的北京城區面積絕大部分都是在20世紀80年代至21世紀初的30年間建設發展起來的。二、北京城市人口的變遷

北京城市的快速擴張，一定會涉及人口問題。城市和人口的快速擴張，與城市「攤大餅」式發展有著密切的聯繫，也是其最重要的發展要素。

（一）建國以來北京人口的增長變化

1949年北平和平解放，更名為北京，按當時行政區劃常住人口只有203萬（按照現今行政區劃範圍統計，常住人口420萬）。新中國成立後，北京作為首都，各項經濟社會建設事業蓬勃發展，人口結構都發生較大變化。1952年，北京常住人口達到248萬（按照現今行政區劃範圍統計，常住人口489萬），1957年北京出現建國以來第一次人口生育高峰，到當年年底，北京常住人口達到401萬（按照現今的行政區劃範圍統計，常住人口633萬）。此後北京人口迅猛增長，主要原因：一是1958年3月至10月，北京進行建國以來最大規模的行政區域調整，轄區面積由1948年的707平方公里增加到1958年的16807.8平方公里，擴大近23倍，同時劃入北京的人口有281萬。在此期間，很多地區劃入北京，如延慶，過去屬於河北張家口，現在屬於北京，同時當地人口也劃入進來。二是「大躍進」導致全國大招工，產生對勞動力的虛假需求，使北京人口凈遷入71萬，形成建國以來第一次規模宏大的人口遷移流，並且主要是「離鄉奔城」，到北京來發展。1960年北京常住人口達到739萬，比1957年增加338萬。在這一時期，導致北京人口增長的主要因素是行政區劃調整和大量勞動力湧入。

20世紀60年代至90年代，北京人口增長迅猛。1961年北京城鎮化率為60%，1965年城鎮化率58%。在文化大革命時期，「上山下鄉」運動進一步強化，大量城裡人被遷出，北京城鎮化率進一步下降，從1966年的56%下降到1976年的54%，當時中國普遍出現「逆城市化」現象。到1978年改革開放初期，我國的城市化水平只有17.9%。由此可見，從20世紀60年代至70年代中後期，中國整體的城市化水平不升反降。改革開放以後，北京經濟社會發展進入快車道。1977年北京常住人口860萬，1994年達到1125萬。這一階段中，北京人口增長主要來自戶籍人口增量。1995年北京常住人口1251萬，2000年是1363萬。從1977年至2000年的這二十年間，北京常住人口增加了400多萬，發展非常迅猛。

從21世紀初到2010年，北京人口進入快速膨脹期。在此期間，由於北京奧運會的成功舉辦，極大提升了北京城市的整體形象，使大量人口湧入北京。2000年我國進行了第五次人口普查，2010年進行了第六次人口普查，這十年間，北京城市人口進入膨脹增長期。2010年北京常住人口1961萬，比2000年增長604萬，年均增長3.8%。同時，外來人口在常住人口中的比重也急劇上升，由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%。在這一時期里，北京人口增長過快，因此，在2011年至2015年間我國加大人口調控力度，嚴控人口規模。雖然人口規模仍處在增長狀態，但人口增量、增速呈現「雙下降」態勢。特別是2015年，可以說是常住人口增量最低的一年。過去十年間，北京常住人口年均增長60萬，而2015年比2014年增長18.9萬，增量減少17.9萬。同時，2014年北京常住人口增長1.7%，2015年增長0.9%，增速也有了大幅度下降。2015年北京常住人口2170萬，其中戶籍人口1345萬，外來常住人口佔到1/3以上。由此可見，北京常住人口中一部分為具有北京戶口的居民，另外一部分為戶籍不在北京，且在京居住半年以上的務工經商人員，他們在常住人口中佔有很大比重。

綜上，1949年北京常住人口420萬，到1953年突破500萬，到1986年突破1000萬。從1953年到1986年，用了33年時間，北京常住人口總量進入第二個五百萬。2005年，北京常住人口達到1538萬。從1986年到2005年，用了19年時間，北京常住人口總量突破了1500萬。到2011年，北京常住人口達到2018萬。從2005年到2011年，僅用6年時間，北京常住人口總量突破2000萬大關。可見，北京人口在這一時期增長之迅猛。

從20世紀80年代以來，黨中央、國務院提出要求，嚴控北京人口規模。1980年，面對緊迫的人口形勢，中共中央書記處要求「今後北京人口任何時候都不要超過一千萬」，但未能拽住北京人口增長的腳步。2005年1月12日，國務院原則通過《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》（以下簡稱《規劃》）。這部《規劃》寫的非常好，絕大部分內容都可圈可點，很有長遠的戰略眼光，但在嚴控北京人口規模方面還需進一步探討。《規劃》中提出「2020年，北京市總人口規模規劃控制在1800萬人左右」。但是，到2009年北京人口規模就突破了這一目標。

（二）北京常住人口分布情況

從各功能區分布看

2015年北京常住人口密度為1323人/平方公里。2014年人口分布數據分析顯示，在北京四大功能區，即首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區的人口分布中，常住人口密度從首都功能核心區開始向外圍逐漸降低。首都功能核心區包括東城區和西城區，城市功能拓展區包括朝陽區、海淀區、丰台區和石景山區，這兩個功能區都稱為中心城區，也是人口密度較大的城區。特別是西城區，常住人口密度最高，為25767人/平方公里，而延慶區屬於生態涵養發展區，其人口密度最低，只有158人/平方公里。首都功能核心區人口密度為23953人/平方公里，是生態涵養發展區的109.9倍，可見，北京人口多集中在首都功能核心區，即西城區和東城區，生態涵養發展區人口較少，人口分布不均勻。

從各環線分布看

2014年人口抽樣調查結果顯示，2014年北京市常住人口2151萬，常住外來人口818萬。其中，二環內常住人口148萬，佔全市人口總量的6.9%，常住外來人口40萬；二環至三環常住人口257萬，佔全市人口總量的11.9%，常住外來人口77萬；三環至四環常住人口287.5萬，佔全市人口總量的13.4%，常住外來人口105萬；四環到五環常住人口360萬，佔全市人口總量的16.8%，常住外來人口173萬；五環至六環常住人口580萬，佔全市人口總量26.9%，常住外來人口358萬，占外來人口的43.8%；六環外常住人口517萬，佔全市人口總量的24.1%，常住外來人口63萬，占外來人口的7.8%。超過半數的常住人口集中在五環以外，而五環至六環之間是常住外來人口分布最多的區域，有近一半的外來人口聚集於此。另外，從各區縣人口分布來看，朝陽區和海淀區的常住人口最多，同時也是外來人口分布最多的城區。

（三）北京人口與中國城市化發展相呼應

北京人口城市化的迅猛發展與改革開放以來中國城市化整體發展相呼應。2016年2月29日，國家統計局公布了《2015年國民經濟和社會發展統計公報》。數據顯示，到2015年底，中國城市化水平達到56.1%。1978年我國城市化率17.9%，37年間中國城市化水平提升了38.2%。20世紀80年代，中國城市化水平年均增長0.7%。到90年代，隨著社會主義市場經濟的發展，中國進入新一輪的快速發展進程中。從1992年到1996年，中國經濟第一次連續五年實現兩位數增長。整個90年代，中國城市化水平年均增長0.9%。到21世紀，隨著中國加入WTO，成為全球經濟一體化的重要成員，經濟發展進入快車道。從2003年到2007年，中國經濟迎來了第二個連續兩位數增長的五年，到2007年，中國經濟增長速度達到14.2%。同時，隨著經濟飛速發展，人口迅速擴張，人口城市化也得到高歌猛進的發展。在這一時期，中國的城市化水平年均增長1.3%。北京、上海、廣州、深圳等中國最發達城市的人口也在此期間迅猛增長。特別是北京，在2000年到2010年的十年間，常住人口年均增加60萬，年均增長3.8%，為全國最高。這一增長速度與中國城市化整體發展完全契合。三、北京城市基礎設施發展現狀

北京人口的迅猛增長和城市「攤大餅」式的發展與城市基礎設施建設之間存在不適應性。北京城市基礎設施在最初規劃時對應的是幾百萬的人口規模，特別是一些城市管網。但現在，北京城市發展迅猛，自50年代至今，城市面積增加了約9倍，常住人口總量突破了2000萬。這樣一個城市發展現狀對基礎設施建設來說是一個巨大的挑戰。

（一）城市基礎設施的含義

城市基礎設施是一個系統工程，一般包括六大系統：

一是能源供應系統。包括電力生產及輸變電設施；煤氣、天然氣、石油液化氣供應設施；熱力生產及供應設施。

二是水源供水排水系統。包括水源工程、輸水工程和管理設施；自來水生產及供應設施；雨水排放設施；污水排放處理設施及下水管網設施。一個城市要滿足居民生活用水和工業生產用水，需要有自來水供應、污水排放與處理等，就必然涉及城市給水排水管網，這是城市基礎設施中一個重要環節。世界上一些著名城市的管網系統中很重要的一項就是對水的處理。

三是交通運輸系統。包括城市內部交通的道路、橋樑、客貨站、停車場、電車、汽車、出租汽車、貨運汽車、地下鐵道、交通管理等設施；城市對外交通的航空、鐵路、公路、水運等多項設施。比如，2015年，北京首都國際機場旅客吞吐量近九千萬人次，日均進出港航班約兩千架次。鐵路運輸，特別是春運期間，北京地區日均發送旅客突破一百萬人次。

四是郵電通訊系統。包括郵政、市內電話、長途電話、國際電話、電報、傳真、廣播、電視和電腦網路等設施。郵政通訊系統是城市基礎設施一個重要內容。比如，人們撥打市內電話、長途電話，以及過去新年時人們郵寄大量的賀年卡等都需要郵政通訊系統來支撐。在20世紀80年代的偏遠地區，提供長途電話服務的單位比較少，人們需要花費三、四個小時的路程去打長途電話，有時還會排隊。現在就不一樣了，隨著技術的發展，新的通訊手段，如微信，逐漸替代了舊時的郵寄賀年卡、用座機打電話等方式。

五是環保環衛處理系統。包括空氣、水體凈化設施；廢棄物、垃圾處理設施；環境監測設施；環境衛生和市容管理設施；園林綠化設施等。每個人都是個化工廠，每天都需要吃和排泄，雖然個量不大，但將幾千萬人聚集在一起就是一個巨大的工程。因此，環保環衛處理系統對於城市環境非常關鍵，與城市的舒適、宜居程度有著密切的聯繫，包括空氣是不是有污染、空氣中包含哪些成分、地下水適不適合人類飲用、園林綠化佔多大比重等等指標，對城市發展有著巨大意義。

六是防災防衛安全系統。包括防火、防洪、防風、防雪、防地面下沉、防震、防海水入侵，防海岸侵蝕及防流行性疾病等設施。2003年，「非典」入侵，北京在那時成了中國的「瘟都」，預防疫情也屬於防災防衛安全系統的一個內容。

城市基礎設施六大系統如果能與人口增長、城市發展擴張相適應，那麼，城市發展就會向著和諧宜居的目標推進。但是現在，城市基礎設施建設明顯跟不上人口的迅猛增長和城市「攤大餅」式的快速發展。

（二）北京城市基礎設施發展現狀與問題

近年來，北京在基礎設施建設上投入了巨大的人力和財力，也未雨綢繆地做了很多工作，但仍面臨很多問題。

1.水資源短缺形勢依然嚴峻

北京是一座資源型重度缺水的特大城市。2014年，北京人均水資源量降至100立方米左右，為全國人均水資源量的1/20，世界人均水資源量的1/80。年均水資源量21億立方米，而年均用水需求達36億立方米。到2015年，北京市全年總用水量達38億立方米。因此，水資源供需矛盾日益尖銳，水資源短缺仍是制約北京可持續發展的主要瓶頸。北京城市用水主要來自一些水庫，其中密雲水庫是非常重要的水源地，關乎絕大部分市民的吃水問題。但現在這些水庫的水資源量已無法滿足日益增長的用水需求。2014年12月27日，南水北調中線一期工程正式向北京供水，通水一年來，北京市累計收水9.2億立方米，到2016年，約有11億立方米「南水」進京。

由此可見，北京的水資源總量與用水需求之間有較大差距，水資源嚴重短缺。雖然，我們做了大量工作，如南水北調等，北京周邊的很多城市也為北京發展、為保北京用水，做出了巨大犧牲，像河北的承德、張家口等，但北京的水資源短缺形勢依然嚴峻。

2.提升城市防災減災能力，加強地下綜合管廊建設

提升城市防災減災能力，也是城市基礎設施的一個重要環節。至今仍令我們記憶猶新的是2012年「7·21」北京特大暴雨，這是北京建城史上非常慘重的一天。北京暴雨瘋狂肆虐，降雨量歷史罕見，特別是暴雨引發房山地區山洪暴發，拒馬河上游洪峰下泄。此次暴雨造成全市受災人口達190萬人，其中79人遇難，經濟損失達116億元。因此，需要進一步提升城市防災減災能力。面對氣象災害日益多發，引發災情日益嚴重的形勢，需要我們增強防災減災的意識和能力，建立防災減災系統工程，加強綜合治理，防治結合，真正把防災減災工作當做百年大計來抓。

雖然，近年來北京市委市政府在防災減災方面做了大量的工作，但是，很難說我們就能應對一些十年一遇、甚至百年一遇的特大災害。這裡面涉及很多因素，其中包括地下管網的排水系統。「7·21」北京特大暴雨，在短短几分鐘之內，廣渠門橋下的積水就有三四米深，致使一名司機被困車中溺亡。這說明地下管網排水系統不能應對如此突然的巨大水量的湧入。可見，加強地下綜合管廊建設是非常重要的。

3.進一步加快建設垃圾焚燒設施

當前在國際上垃圾處理的方式主要有衛生填埋、生化處理和垃圾焚燒三種。2009年以前，北京市90%以上生活垃圾通過衛生填埋方式進行處理，每年要消耗掉500畝土地。按照每年8%的生活垃圾產量增長速度，幾年之後全市現有垃圾填埋場將全部填滿。因此，要加快垃圾焚燒設施建設，破解垃圾困局。

近年來，北京城市生活垃圾產生量逐年遞增。光靠垃圾填埋已不能滿足日益增長的垃圾處理需求和城市健康發展需要，因此，垃圾焚燒以其無害化處理充分、資源化利用率高等特點成為處理城市生活垃圾的一個重要選項。垃圾焚燒發電技術的主要優點：一是無害化處理充分，高溫焚燒可使垃圾中有害成分得到有效分解，先進的焚燒技術可以通過控制爐膛溫度、煙氣在爐內的停留時間以及對煙氣進行處理，促進二惡英的完全分解；二是減容減量明顯，焚燒後可使垃圾的體積減小90%左右；三是佔地面積小，節約土地資源；四是資源化利用率高，焚燒1噸生活垃圾可發電400多度。2014年，北京市有生活垃圾處理設施37座，日處理能力達到2.2萬噸。為應對日益增長的城市生活垃圾產量，還需進一步加快建設垃圾焚燒設施。

4.疏解中心城區人口，緩解交通壓力

改革開放以來，北京交通基礎設施建設和運輸運營迅猛發展。

在交通里程方面：1978年，北京城市軌道交通運營里程只有24公里，到2015年達到554公里。公路里程由1978年的6000多公里增加到2015年的21876公里。特別是高速公路里程，由1990年的35公里增加到2015年的982公里。在客運量方面：1978年，北京地面公交日均客運量為400多萬人，城市軌道交通日均客運量為8萬多人次，到2015年北京地面公交日均客運量達到1000多萬人次，城市軌道交通日均客運量達到890萬人次。從1978年到2015年，北京城市軌道交通運送旅客能力提升了110倍。在機動車保有量方面：2015年北京機動車保有量達561.9萬輛，民用汽車535萬輛。雖然，北京現在實行小客車數量調控政策，採取小汽車購車搖號措施，但每年還會增加大量的汽車，同時仍有很多市民買不到車。目前，這500多萬輛小汽車已經嚴重影響了北京交通的整體運行，是造成交通擁堵的一個重要因素。

前面提到，北京把16個區劃分為四大功能區：一是首都功能核心區，包括東城、西城；二是城市功能拓展區，包括朝陽、海淀、丰台、石景山；三是城市發展新區，包括通州、順義、大興、昌平、房山五個區和亦庄開發區；四是生態涵養發展區，包括門頭溝、平谷、懷柔、密雲、延慶。其中，首都功能核心區和功能拓展區都稱為中心城區，它的人口總和是5個城市發展新區的2倍，但面積卻不及5個城市發展新區的1/5。這就導致中心城區人口密度過大，行政機關、企事業單位密集，給交通帶來極大的壓力。特別是西城區，它是幾個中心城區中交通最為擁堵的地區，交通指數長期保持在嚴重擁堵狀態。另一方面，城市發展新區的基礎設施及生活配套設施遠落後於中心城區，這就導致人口向中心城區聚集，中心城區人口密度增大。因此，北京要將中心城區人口向城市發展新區疏解，但發展新區的教育、醫療等公共服務要跟上，否則，人口疏解的難度會非常大。四、遏制「攤大餅」式發展，轉變城市發展模式

（一）落實《京津冀協同發展規劃綱要》，發展通州副中心

《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）於2015年4月30日由中共中央政治局審議通過，是推動京津冀協同發展重大國家戰略的綱領性文件。在今後幾年，京津冀地區將發生巨大變化，而這巨大變化正是源於這份文件。

首先，介紹一個理念——城市發展模式由單中心向多中心轉變。城市布局或城市發展模式是城市規劃的一個重要課題，從單中心、集中式城市結構過渡到多中心、敞開式城市結構是世界大城市發展的趨勢。從國外案例可以看出，世界各國對於控制城市「攤大餅」式發展的通行做法就是建設新城或副中心。

英國。1946年通過《新城法》，掀起了新城建設運動。到20世紀50年代末，離倫敦市中心50公里的半徑內建成8個被稱為倫敦新城的衛星城。60年代中期，大倫敦發展規劃編製，以期在更大的地域範圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的合理均衡發展的問題。正是從這一時期開始，以大倫敦地區為核心，形成了倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，倫敦都市圈由封閉到放射，既形成了具有世界影響力的都市經濟區，也避免了單中心城市高度集中的城市功能。

日本東京。在分散首都功能上主要體現在內部建設「七大副都心」，在外部建設「三大新都心」以及建設新城和筑波科學城等方面。

《規劃綱要》中一個重要任務是將通州建設成北京市行政副中心。為此，北京將推進297個重大項目建設，包括軌道交通、高速公路、與中心城區聯繫通道、公共交通、能源設施等基礎設施項目，污水、垃圾、河道治理、園林綠化等生態環境項目，環球影視主題公園、國家大劇院舞美基地等教育文化項目，以及新建綜合三甲醫院等醫療衛生項目。提升新城綜合服務功能，吸引高端要素聚集和中心城區人口遷往，並統籌推動新城基礎設施、公共服務、生態環境項目建設，為形成城市功能由中心城和新城共同支撐的格局創造良好條件。

2015年11月召開的北京市委十一屆八次全會上提出，明確在通州建設市行政副中心，2017年市屬行政事業單位整體或部分遷入取得實質性進展。2016年「兩會」期間，北京市副市長李士祥先生也提到，到2017年，市委、市人大、市政府、市政協四套班子將按時序搬到行政副中心辦公，並帶動相關部門搬過去，將實現40萬人向外疏解。

「十三五」期間，為了推進通州行政副中心建設，一是要嚴格控制人口規模，二是要加快治理交通擁堵，三是要加強城鄉基礎設施建設，四是要提升精細化管理水平。同時，全面落實疏解非首都功能任務，統籌利用疏解騰退出來的空間，主要用於優化提升首都核心功能、改善居民生活條件、加強生態環境建設、增加公共服務設施。

首都的核心功能，即北京作為首都所承擔的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心四大功能。其中，科技創新中心是一個非常重要的新定位，需要用一種國際視野來看待。隨著中國在全球舞台上的迅速崛起，黨的十八屆五中全會中提出的「引領型發展」成為我國發展的新理念。在國際舞台上，中國要引領發展，那麼，我們的科技創新就要走在世界的前列。中國經過三十多年的發展，實現了從世界邊緣到核心的轉變。過去，中國處於世界的邊緣，而現在，中國成為世界第二經濟大國。從經濟發展總量來說，中國正在向世界第一大國邁進，但發展質量又如何呢？又有多少創新呢？所以，創新是引領發展的第一動力，也是中國發展的一個重要要求。在黨的十八屆五中全會中提出「五大發展理念」，把創新放在發展全局的核心位置，讓創新貫穿黨和國家一切工作中。北京作為中國教育資源、科技資源最發達的城市，它應當成為中國的科技創新中心，起到引領發展的作用。因此，為了提升首都的核心功能，就要疏解非首都核心功能。北京的很多非首都核心功能可能會淡化或者減弱首都核心功能的實現，疏解非首都核心功能是為了強化、提升、優化首都核心功能，從而使它在國際舞台上發揮更重要的作用。對於這個意義，我們應當有更清醒的認識。

在通州建設市行政副中心，是有序疏解北京非首都功能、落實首都城市戰略定位、融入京津冀協同發展的標誌性工作。按照交通便捷、生態宜居的要求，把基礎設施、水生態廊道、大尺度生態空間擺在優先位置，加快配置教育、醫療、文化、公園綠地等公共服務設施，健全互聯互通的交通系統，努力創造出更加優越的就業生活環境，展示國際一流的和諧宜居之都新形象，發揮出對疏解功能的示範帶動作用，更好地凝聚全社會的共識、調動各方面的積極性。在今後幾年內，北京中心城區將有40萬人疏解到通州，這個任務是非常艱巨的。

另外，在通州建設市行政副中心的過程中，要實施空間管制，嚴格控制建設規模，嚴格限定邊緣地區、城鄉結合部、近郊區、農村地區的開發強度。劃定城市增長邊界，避免粗放擴張式增長，走內涵式集約發展之路。同時，還要避免空間連片發展，市行政副中心外圍要進行空間隔離，加強與城市核心區的綠化隔離帶建設，避免由外向內、由外向外「攤大餅」式發展。在這裡需要注意的是：首先，要明確邊緣地區、城鄉結合部、近郊區、農村地區的界限；其次，加強綠化隔離帶建設。這在一些國家及大城市中都非常關鍵，也稱為「組團式建設」。

（二）優化城市內部功能

北京有16個區，分布的城市功能各不相同。現在，要優化城市內部功能，明確區域主體功能，劃定城市增長邊界和生態保護紅線，明確集中建設區、限制建設區和生態紅線區，形成「兩線三區」全域空間管控機制。制定各區功能定位和規劃實施要點，調整修改《北京市主體功能區規劃》，把城市戰略定位和區域協同發展的目標更加細化，落實到各區功能定位和發展目標中。

（三）城市需要「組團式發展」，也需要產業支撐

北京要避免「攤大餅」式發展，提升城市功能，就要「組團式發展」，同時還需要產業支撐。無論是新城、衛星城、副中心都要靠產業支撐發展，如果沒有產業支撐就會帶來其他問題。另外，還需要有完善的公共服務和生活居住條件，還要有森林綠化隔離帶。倫敦新城的建設目標是「既能生活又能工作，內部平衡和自給自足」。如果生活、工作不在同一區域，會帶來大量的交通問題。所以，城市新城建設要能夠生活、工作統一，內部平衡和自給自足。東京每個副都心的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應俱全，還有完善的交通設施。這就是「組團式發展」，其實就是各自為政。

（四）強化法律意識，出台相關文件

為保證《規劃綱要》的落實，要有強烈的法律意識，制定相關法律，保障《規劃綱要》中工作任務的完成。現在，《京津冀城際鐵路網規劃（2015年-2030年）》已經上報等待批複。這是一個非常宏大的城際鐵路發展規劃。在京津冀協同發展過程中，要交通先行，打造「軌道上的京津冀」，這也是《規劃綱要》中的重要內容。只有形成「軌道上的京津冀」，才能帶動整個京津冀聯動發展。

另外，我們建議出台《北京市行政副中心建設管理條例》，並經北京市人大常委會批准執行，之後，需要各方嚴格遵循。

同時，我們也建議編製新版的《北京城市總體規劃》。雖然2005年發布的《北京城市總體規劃(2004年-2020年)》的時間還沒有到，但很多內容已經不適用，特別是《規劃綱要》的出台，對北京城市的原有規劃又提出了新的要求。所以，根據變化的形勢和任務的要求，我個人認為有必要編製新版的《北京城市總體規劃(2016年-2030年)》。當然，還需制定其他相關法律文件。同時，這些法律文件出台後需要我們嚴格遵循。

黨的十八屆四中全會提出建設法治中國，政府的各項行為都必須建立在法律的軌道上。所以，有法律做強大的支撐，嚴格按照法律辦事，會使整個城市發展建立在一個科學的軌道上，會使整個城市更加充滿活力、更加和諧發展，同時提升城市宜居程度和人們的生活品質。