淺析環保部門監管與執法面臨的困難及對策建議

江西省環境保護局 石晶 杜林 江劍平（二00六年十二月二十日）中國共產黨第十六屆六中全會審議通過了《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，環境保護作為構建和諧社會的重要內容，已擺上越來越重要的戰略地位。胡錦濤總書記在參加今年義務植樹活動時強調：「要從全面落實科學發展觀的高度，持之以恆地抓好生態環境保護和建設工作，著力解決生態環境保護和建設方面存在的突出問題，切實為人民群眾創造良好的生產生活環境。要通過全社會長期不懈的努力，使我們的祖國天更藍、地更綠、水更清、空氣更潔凈，人與自然的關係更和諧」。溫家寶總理在第六次全國環保大會上作重要講話，深刻闡述了加強環境保護的重大意義，強調做好新形勢下的環保工作，關鍵是要加快實現「三個轉變」。環保工作在社會經濟發展中發揮著越來越重要的作用。在環境保護面臨大好的發展機遇，取得一定成績的同時，環保部門在依法履行環保監管職責時還面臨很多不適應新形勢新要求的困難，嚴重製約著環保事業的發展，成為迫切需要解決的問題。一、環保監管與執法過程中面臨的實際困難（一）環境保護監管體制與環境保護監管責任不對稱1、地方環保部門難以抵制地方政府的行政干擾發展經濟是一個地區的首要任務，是相關行政領導應盡的職責。從機構設置上看，環境保護行政主管部門是同級人民政府的一個工作部門。從執法內容上看，環境保護僅是政府法制工作的一方面內容。因此，在對與經濟活動等密切相關的環境保護工作進行管理時，環境保護部門面臨著本地經濟發展與環境利益衝突的難題。一些政府領導為了GDP的增長往往不注意增長方式的轉變，對企業的環境違法違規行為，往往睜一隻眼閉一隻眼，甚至掛牌保護，不讓環保等執法部門進行執法檢查，使基層環保部門難以履行職責。而一旦出現環境重大問題，首先被追究責任的就是環保局長。一些受處分的基層環保部門領導往往是平時流汗，出事流淚，有苦難言。2、環保部門難以有效履行對其它部門的環境保護監督管理職責《中華人民共和國環境保護法》賦予了環保部門對環境保護工作實施「統一監督管理」的職責，但環境保護的責任依法分布在海洋、港務、漁政、軍隊、交通、公安、鐵道、民航、土地、礦產、林業、農業、水利等部門，另外，經濟綜合主管部門、海關、工商、衛生行政部門等，也具有一定的環境管理職權。環境保護行政主管部門的「統一管理與監督」職權與其它行政主管部門的「監督管理」職權無法區分，存在職能不明晰的問題。類似的衝突還表現在環境監測的組織與管理，環境公報的編製與發布等方面。從機構設置確定的地位來看，環保部門只是同級人民政府的直屬單位，而其它具有環境保護管理職能或經濟管理職能的部門是政府的組成部門，環保部門的地位比組成部門更低，根本不具備對其它部門實施環境保護監督管理的權威性。目前我國在環境保護領域實行的多部門多層次的管理模式，使得環境保護監管職能交叉、重疊，多頭管理，職責不明的狀況嚴重，監管的時候幾家爭，出了問題其它部門可以躲、可以退，往往是環保部門承擔責任。環保部門監管責任與職能、地位很不對稱。（二）環境保護法律法規與環境保護要求不對稱1、《環境保護法》不具有環境基本法的地位從立法機構來看，《中華人民共和國環境保護法》的立法機構是全國人民代表大會常務委員會，雖然其也是我國行使國家立法權的專門機關，但法律效力和地位要低於全國人民代表大會制定和修改的法律。根據《中華人民共和國立法法》的規定，全國人民代表大會有權改變或者撤消它的常務委員會制定的不適當的法律。相較於環境法，其它部門的基本法如刑法、民法、訴訟法等都是全國人民代表大會制定並修改的，這種情況與《中華人民共和國環境保護法》在環境法體系中應有的地位不相符。因此要環境法具有基本法的地位，其立法機關必須是全國人民代表大會。從《環境保護法》與其它單行環境法律的效力來看，按照《環境保護法》是「環境基本法」的解釋，應當確定環境基本法和其它單行環境法律的關係，其它單行環境法律應當圍繞環境基本法作出規定，不能逾越環境基本法的原則性規定，其它單行環境法律在適用上與基本法有衝突的地方，應當按照環境基本法的規定。而目前，《環境保護法》無法和其它環境保護方面的單行立法的效力、地位相區別。《環境保護法》是「環境基本法」只是理論上的，不具有實踐的意義。2、現有環保法規對區域環境的綜合性問題重視不夠現行的《環境保護法》及一些的單行環保法規，側重於污染防治，在自然資源和生態環境的保護方面缺乏基本的規定，對環境改善的立法重視不夠。尤其是作為環境基本法的《環境保護法》制定於經濟、科技和環保事業均不發達的計劃經濟時代，因此預測能力有限，對於市場經濟條件下出現的環境安全、總量控制、環境產權、環保產業、環保市場、清潔生產、循環經濟等問題，對於民主改革而產生的綜合決策、環境信息權保障、公眾參與等問題，以及由環境污染、生態破壞和濫用動植物導致的流行病和環境災難等問題，難以提供準確的法律解決機制。3、環保法律法規存在可操作性不強的缺陷現有的法律法規原則性規定多，往往禁則中有規定，而罰款中沒有相應的法律責任，使得法律的實施缺乏可操作性。環境保護法規的不明確、不具體、法律責任不清晰以及程序不完善等問題，給環境保護行政機關正常行使行政執法活動帶來了很多困難。如現有法律法規對既未辦理環保審批手續也未執行環保「三同時」制度就投入生產的環境違法企業無任何具體處罰規定。這類企業按照《建設項目環境保護管理條例》第二十四條規定，只能責令補辦環保審批手續，不能責令停止生產，違法企業非法生產、直接排污嚴重污染環境的行為難以得到有效制止。這很容易造成環境監管的缺位，給環保部門帶來很大的壓力。4、環保法律法規對環境違法行為缺少應有的震懾作用第一，是處罰力度與一些環境違法行為的嚴重性不相適應。現有的環保法律法規對環境違法行為的刑事追究和行政處罰力度太弱。目前，尚沒有對環境污染或破壞罪追究刑事責任的具體法律條款。對於環境違法行為的處罰額度，除《固廢法》最高可達到100萬元外，一般都在20萬元、 10萬元，甚至是5萬元、1萬元以下。相對於企業因環境違法所得到的利益而言，微乎其微，難以發揮應有的震懾作用，難以改變目前違法成本低、守法成本高的不正常現象。而且，一事不能二罰，這無形是在鼓勵和助長環境違法行為；第二，是執行時間與控制污染的緊迫性不相適應。環保部門發現環境違法行為後，從取證、到告知、到聽證、到送達處罰通知書、到執行，要走的程序太過煩瑣，時間太過冗長，等到執行生效時，企業已經污染了很長的時間，如果是一個嚴重污染的項目，給環境造成的破壞是相當可怕的；第三，是執行力與法律法規的嚴肅性不相適應。現有的環保法律法規不僅執行時間長，還存在執行到位難的尷尬。環保法規不像工商、商檢等部門的法規賦予了執法單位現場強制執行權，我們的處罰執行通知書送達後若被處罰單位不予理睬，環保部門只能申請法院強制執行，如果法院不配合，我們的處罰意見就變成了一紙空文，環保法律法規的嚴肅性和權威性大打折扣。（三）環保隊伍的狀況環境保護任務不對稱。1、環境保護機構與人員素質跟不上形勢需要近幾年環境投訴越來越多（2002年我省環境信訪量為7213件，到2005年全省環境信訪數量上升到15891件，翻了一番多），發現的環境違法案件也越來越多，這就要求有健全的環保機構和高素質的環保人員做保障。但當前，我國中西部地區的一些基層環保機構尚不夠健全，尤其是縣級環保機構的問題尤為突出，有的縣級環保機構為事業單位，不具備獨立的執法資格；有的縣局只有幾個行政編製，大部分是班子成員；大部分縣級環保局缺少懂業務、懂法規的專業人員。現有的機構和人員素質現狀難以完成日益繁重的監管任務。2、環境保護部門的手段跟不上形勢需要環保部門行使環境監督管理的手段主要是環境監測和監察，而我省大部分設區市環保部門的環境監測設備老化，三分之二的縣基本沒有環境監測能力，有的縣連一台最基本的環境監測、執法取證的設備都沒有，環保監督執法在技術手段和裝備上離現實任務和國家要求有很大差距。導致環保部門一是講不清環境狀況，二是取證不及時，三是監督不到位。（四）環境執法成本與執法經費保障不對稱當前環保工作中主要呈現「執法成本高、守法成本高、違法成本低」兩高一低的現象。要保護好良好的生態環境，就必須有足夠的執法經費保障，但當前全省絕大多數市、縣環保部門工作經費緊張，有的經濟基礎比較差的縣能保證吃飯財政就不錯，縣級環保部門辦公條件差、執法經費得不到保障、甚至連基本工資財政都難以保障，更不要說配備必需執法設備。所以，工作中存在「取證難、處罰難、執行難」三難問題。二、對策與建議（一） 進一步加大環境保護宣傳教育力度環保工作，宣傳是先導。地方政府應對轄區內環境質量負責，企業應承擔環境保護的社會責任，社會公眾對生存環境高度關注。因此，加強環境保護宣傳教育，增強領導幹部、企業負責人、社會公民等各個層面的環境保護意識很有必要。今年十月，國家環保總局檢查組帶新聞媒體一同下基層了解和感受環保工作，使他們更深的了解環境保護工作的責任和義務，也感受到了基層環保工作的艱辛和困難，有一位記者說，沒有想到環保部門的工作這麼難做，也沒有想到基層環保部門的辦公和執法條件這麼簡陋。環保部門目前的處境是責任重大、地位尷尬、壓力沉重。環保部門不是不作為，而是受體制、法律、手段等條件的限制，難以作為。因此，要堅持正確的輿論導向，充分發揮新聞媒體的宣傳作用，讓社會公眾了解實情，了解環保部門的職能，了解環境保護法律法規，了解環境保護基礎知識，營造全社會共同愛護環境、關心環境、監督環境違法行為的輿論氛圍。（二）進一步理順管理體制根據目前環境監管的現狀，儘快理順環境管理體制已非常必要。一是儘快改善目前環境保護多頭管理、環保部門難於管理的狀況，確定環保部門實施統一監管的地位，一些幾部門交叉的職能應重新理順，確定和落實各相關部門責任和權利的主次關係，避免出現只爭權不擔責的現象。二是國家環保總局應儘快升格為國家環境保護部，各地的環保部門也成為同級人民政府的組成部門。三是建立省以下或市以下直管的管理體制。（三）進一步完善環保法規體系1、儘快修改《環境保護法》。要儘快確立《環境保護法》和其它單行環境法律的母子或上下位法的關係，協調其與《水法》、《水土保持法》、《海洋環境保護法》、《草原法》、《農業法》等單行法在管理體制方面的矛盾規定，杜絕部門組織立法起草的利益偏向現象，建議該法由國務院法制辦或全國人大環境與資源保護委員會起草並提請全國人大通過。最好將環境保護行政主管部門的"統一監督管理"職權修改為"統一指導、協調和監督"職權，將環境和自然資源狀況公報的編製與發布權集中到國務院環境保護行政主管部門。此外，為了減少國家的環境監測支出，改變目前多頭環境監測的現象，從根本上杜絕監測數據不統一、不協調的問題。2、完善環境法規體系。一是要增強環保法規的可操作性和權威性。儘快給予環保部門強制執行權，彌補現有法規操作性不強和權威性不夠的不足，解決環保部門行政處罰執行難、到位難、問責難的問題；二是要修改現有環保法律法規中互相矛盾的條款。現有的水法、氣法、環評法等，一些條款相互矛盾，應儘快統一，解決執法尺度不統一的問題；三是要加大行政處罰的額度。對嚴重污染環境、造成環境污染事故、違反環保法律法規等行為必須加大行政處罰力度，處罰金額必須起到震懾作用，解決違法成本低、守法成本高的問題；四是要對嚴重危害環境生態安全和嚴重侵害環境權益的環境違法犯罪行為進行責任和刑事追究，解決對環境犯罪行為約束性不強的問題。（二） 進一步加強環境保護隊伍建設1、完善環保機構，提高隊伍素質針對目前經濟欠發達地區基層環保機構不健全、隊伍素質不高的狀況，必須儘快健全機構，賦予基層環保局行政職能，改變目前部分環保局不具備執法主體的窘境，並配備足夠的監管與執法內設機構和人員。同時，把好選人用人的關口，強化對在職工作人員的培訓，提高隊伍素質和監管水平。國家環保總局最好出台對各級環保機構人員結構要求的指導性意見，控制一些地方出現人員膨脹或人力不足、人員進入沒有標準等弊端。2、加大環境保護能力建設投入目前，各級環保部門的監測、監管能力普遍較弱，我省現有的設備和手段，根本說不清環境現狀，無法掌握污染物排放的真實和動態情況，也無法應對突發和複雜的環境污染應急事件。影響了對總體環境質量的正確認識和預判分析，不能對環境違法行為及時發現處理，也影響了對污染排放物總量的統計。對於經濟欠發達地區而言，靠地方財政徹底解決能力建設投入，難乎其難。國家環保總局若將「兩大體系」的建設統一規劃和安排，解決一半以上的資金，尤其是對經濟欠發達地區給予扶持和傾斜，地方再配套一部分資金，將對提高全國環保系統的監管能力起到非常大的作用。
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