從政策文本看我國房市調控史

07-17

2014年3月底，國務院法制辦發布《城鎮住房保障條例（徵求意見稿）》，進行公開徵求意見，這是本屆政府自2013年7月份聚焦住房保障的「國發〔2013〕25號」後，發布的又一份房地產方面的文件，但只針對住房保障，對「房地產調控」則避而不談。與之相似的是李克強總理在2014年兩會上的政府工作報告中，「房地產調控」的表述壓根就沒有出現過，而代之以強調「完善住房保障機制」。這與之前十多年的房地產治理思路形成了鮮明對照，近年來，住房問題成為社會關注的焦點。國務院幾乎每年都會下發專門的房地產調控文件。本文就簡要回顧國務院下發的主要房市調控文件，從這些文件中，我們可以管窺中國房市調控的滄桑史，也能間接理解新一屆政府房地產治理思路的轉變。國務院下發的文件，一般分為兩種，一種是以國務院本部名義下發的文件，即「國發X年X號」，這種文件規格最高（以中共中央、國務院名義聯合下發的文件規格更高，如最近的《國家新型城鎮化規劃2014-2020》。但筆者所查，歷史上似乎並沒有專門關於房地產業的如此高規格的文件）。另一種是國務院辦公廳下發或者轉發其他部委的文件，最近幾年這種調控文件幾乎每年都有。「房改」啟動房地產高增長我們首先關注國務院本部名義下發的文件。雖然1949年後，在城鎮並沒有對普通私人住房執行過沒收或贖買的政策，但是到1978年中國開啟改革開放宏偉旅程時，我國城鎮內幾乎所有的住宅都是「公有」的。我們知道，在「一大二公」的計劃經濟時代，一個最顯著的標誌就是各類商品的短缺，住房自然也不例外。讓問題更嚴重的是，自1970年代末開始，我國第一代嬰兒潮就在理論上已經進入首次購房年齡段，這更加劇了住房的短缺。因此在1980年代，人們要憑「住房券」排隊分房。但是這種福利分房，極易產生「住房分配上的不公正，從而成為一個嚴重的社會問題」（國發〔1988〕11號）。因此，自1980年中期開始，直到1990年代末之前，政府一直在推動「住房的商品化、社會化」（國發〔1988〕11號、國發〔1991〕30號、國發〔1994〕43號、國發〔1998〕23號），寄希望「國家、單位、個人共同出力」來解決住房問題。但是，直到1990年代末，商品房仍不是普通民眾解決住房問題的首選。國家當時執行的政策導向是「建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系」（國發〔1994〕43號）。即便是在1998年具有里程碑意義的「房改」中，政策導向依然是「最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房」（國發〔1998〕23號）。但1998年的「房改」，依然標誌著我國房地產業角色的重大轉換。房地產業被正式定位為「新的經濟增長點」（國發〔1998〕23號）。當時之所以推出這項重大改革的一個重要背景是為了應對東亞金融危機。這次改革，既釋放了中國被壓抑多年的商品住宅需求，也啟動了房地產投資的高速增長。1998年之後的十幾年裡，我國住宅投資平均年增速維持在25%以上，房地產成為經濟增長的重要引擎。但是，這次房改宣示的「中低收入家庭購買經濟適用住房」，卻並未成為有效執行的政策。經濟適用房除了增加體制內群體尋租的機會外，實際上並沒有解決普通居民的住房問題。「經濟適用房」作為保障性住房的角色，之後逐漸淡化，直至被後來的「廉租房」、「公租房」所取代。房地產調控逐漸「失控」進入21世紀之後，商品房的地位變得更高，成為居民滿足住房需求的首要選擇（含被逼的成分）。上一屆政府正式組閣不久的2003年8月份，國務院正式下發文件，明確宣示「調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房」，並表態要「努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應」（國發〔2003〕18號）。但實際情況是之後的近十年時間內，商品房價格快速上漲，遠超出大多數家庭的購買力。此外，在「國發〔2003〕18號」文件中，房地產業被首次定位為國民經濟支柱產業：「房地產業關聯度高，帶動力強，已經成為國民經濟支柱產業」。這種定位實質上是對1998年所確立的「新的經濟增長點」的升級，房地產不僅僅是一個經濟增長「點」，而且成為帶動多個行業發展的支柱產業。由於只注重住房的經濟功能，而忽略了住房的民生功能，因此雖然在2003年之後，國務院辦公廳屢次出台房地產調控文件，但是房價還是出現了令人尷尬的「越調越漲」的局面。這段時間，國務院辦公廳下發的房市調控文件中比較著名的有「國辦發〔2005〕8號」、「國辦發〔2005〕26號」、「國辦發〔2006〕37號」、「國辦發〔2008〕131號」、「國辦發〔2010〕4號」、「國辦發〔2011〕1號」、「國辦發〔2013〕17號」，等等。在這些文件中，比較特殊的一份是全球金融危機正酣的2008年12月，國務院辦公廳下發的扶持房地產發展的「國辦發〔2008〕131號」文件。筆者認為，不管當時其有多大的合理性，這個文件仍造成了很惡劣的後果，它使得人民相信政府對房價的打壓並不滿足「動態一致性」。即便政府今天真心實意打壓房價，但形勢一變就可能變為扶持房市。政府相機抉擇的調控風格讓政府真心調控房價的「信譽」受到嚴重損害。正是在這種「虛心假意」的調控之下，房價屢調屢漲，令政府非常尷尬。特別是在2010年1月份，國務院辦公廳下發「國辦發〔2010〕4號」文件，要求「促進房地產市場平穩健康發展」，從標題看，其和2008年年末的「促進房地產市場健康發展」，語氣變化並不大。但這一文件未能有效遏制房價的快速飆升，社會上甚至流傳「房價總經理說了算，總理說了不算」的說法。史上最嚴房地產調控拉開帷幕在如此嚴峻背景下，僅僅三個月後，國務院就以本部名義下發文件，要求「堅決遏制部分城市房價過快上漲」（國發〔2010〕10號）。自此，史上最嚴厲的房地產調控拉開帷幕，直至今日。

並且，此文件再次標誌著房地產業政策導向的轉換，房地產的增長功能和民生功能被等量齊觀。該文件第一條就開宗明義地指出「住房問題關係國計民生，既是經濟問題，更是影響社會穩定的重要民生問題」。這是1990年末中國開啟房地產調控以來第一次將房地產作為經濟問題和民生問題而相提並論。更為重要的是，這也是2003年以來中央的調控政策文件第一次對房地產的所謂「支柱地位」避而不談，只是籠統地將它說成一個「經濟問題」。在此之後國務院辦公廳下發的兩次房地產調控文件中（國辦發〔2011〕1號、國辦發〔2013〕17號），「支柱產業」的表述也沒有再出現過。另一個值得一提的文件是國務院本部在2007年下發的專門針對促進保障房建設的文件（國發〔2007〕24號）。自「國發〔1998〕23號」文以來，保障房建設就嚴重不足，特別是在「國發〔2003〕13號」文件將包括中低收入家庭在內的「大多數家庭」都趕入購買商品房範圍之後，政府的保障房建設職責更是嚴重欠缺。「國發〔2007〕24號」作為專門促進保障房建設的政策文件，雖姍姍來遲，但在此之後，施行「商品房」和「保障房」雙軌制思路已經逐漸成為各界的共識。然而，保障房的建設思路仍有可能存在偏差，例如2013年國務院通過關於加快棚戶區改造的通知（國發〔2013〕25號），各地已經將其與舊城改造基本混為一體，借棚戶區改造之名行舊城改造的房地產開發之實。這樣的棚戶區改造究竟是保障房，還是商品房，界限已經模糊，留下了造成新一輪社會不公的隱患。國發〔2013〕25號文件是新一屆政府自2013年3月份正式履職後發布的第一份，也是截止目前唯一一份房地產調控文件。不過，雖然新一屆政府沒有此類短期調控式的文件出台，但卻有更高規格的相關文件：2014年3月底，國務院法制辦發布《城鎮住房保障條例（徵求意見稿）》，進行公開徵求意見。作為政府法規，該條例最終將以「國務院令」的名義發表，規格比「國發XX號」高出一截。這是本屆中央政府房地產調控思路轉變的具體體現。新一屆政府明顯更加希望建立「長效機制」來確保房地產行業的健康發展，並保障居民基本居住需求。雖然近些年來，政府屢次出台專門的房地產調控文件（各部委、地方政府出台的調控文件和實施細則，更是不計其數），但是我國的住房問題依然嚴峻。其中很重要的原因就是這些文件具有臨時色彩，當房地產形勢轉變時，文件可能就不再執行或者變通執行。然而理性的人們完全能夠對此形成正確的預期，從而認為這些調控文件不會有實際的效果，而一旦這樣的預期形成，則調控效果就可能真的無法顯現。因此，作為關係國計民生的住房問題，其解決不能只靠調控文件，而是要有長期的戰略性「基本國策」才行，而近期住房保障條例這一法規的徵求意見，就開了一個好頭。結語近些年政府出台的房地產調控文件多具有臨時色彩，當房地產形勢轉變時，文件很可能不再執行或變通執行。作為關係國計民生的住房問題，其解決不能只靠調控文件，而是要有長期的戰略性「基本國策」。（作者郭峰繫上海新金融研究院研究員、騰訊財經專欄作家）http://finance.qq.com/original/caijingguancha/f1137.html?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052