試論國家標準的法律性質

07-17

　　試論國家標準的法律性質

　　一、引言

　　國家標準是指國務院標準化行政主管部門制定的對國家經濟、技術和管理髮展具有重大意義而且必須在全國範圍內統一的標準。國家標準作為裁量基準, 在具體行政行為中起著相當重要的作用。但關於國家標準的法律性質, 法律並無明文規定, 學術界也沒有定論。

　　根據立法法!的規定, 作為國務院部門的國務院標準化行政主管部門有權制定的行政規範包括部門規章和行政規範性文件。因此, 判定國家標準的性質, 主要是判斷其屬於部門規章還是行政規範性文件, 而部門規章屬於法律規範, 行政規範性文件屬於非法律規範, 所以, 判斷國家標準的性質, 也就是判斷其屬於法律規範還是非法律規範。本文擬從實質性判斷標準和形式性判斷標準兩個方面來進行比較。

　　二、形式性判斷標準

　　形式性判斷是指根據部門規章與行政規範性文件的外在形式,來判斷國家標準屬於何種規範。因此, 形式性判斷標準主要以外在表現形式為標準。

　　1. 具體名稱

　　根據《立法法》和《規章制定程序條例》, 規章的名稱一般稱規定、辦法、實施細則、規則、決定、通知等, 但不得稱條例; 國家行政機關公文處理辦法! 則規定, 行政規範性文件的名稱或形式主要有命令、決定、指示、公告( 通告) 、通知、通報、報告、請示、批複、函、會議紀要等, 並且一般會在標題中指出所規範的事項。

　　國家標準的名稱一般表現為標準、產品技術要求、規範、技術條件#等, 既不符合規章名稱的一般表現形式, 也不符合行政規範性文件名稱的一般表現形式。但國家標準的名稱中往往直接體現出所針對調整的對象, 如中華人民共和國國家標準花生高級烹調油、中華人民共和國國家標準普通脫脂紗布口罩等等。在這一點上, 國家標準更類似於行政規範性文件。

　　2. 制定程序

　　部門規章和行政規範性文件都要依據一定的程序來制定, 才能保證其嚴肅性、權威性和穩定性, 但它們的具體程序卻有所差別。根據《立法法》和《規章制定程序條例》, 部門規章的制定一共要經歷立項、起草、審查、決定、公布幾個環節。而行政規範性文件的制定程序由國家行政機關公文處理辦法!等加以規定, 相對於立法程序的正式和嚴格, 其制定程序較為簡單、靈活, 更注重效率。《中華人民共和國標準化法》!第十二條規定: 制定標準應當發揮行業協會、科學研究機構和學術團體的作用。制定標準的部門應當組織由專家組成的標準化技術委員會, 負責標準的草擬,參加標準草案的審查工作。#因此, 標準化技術委員會的審查程序, 是標準制定所必須遵守的法定程序, 國家標準的制定自然也不例外。而且, 根據

　　《國家標準管理辦法》規定,國家標準的制定程序大致可以分為計劃、準備、起草、審查和報批幾個環節,在各個環節中的程序設置, 都和規章制定程序不盡相同。如國家標準送審稿的審查, 無須經過部委會議或委員會會議決定, 不符合規章制定的法定要求。[1] 因此, 從制定程序上看, 國家標準屬於行政規範性文件而不是部門規章。

　　3. 發布、公告的程序與內容

　　部門規章通過後, 應當遵循嚴格的公布程序，由行政首長簽署命令予以公布, 並且必須在部門公報或國務院公報和全國範圍內發行的有關報紙上及時予以刊登, 以便於大家共同遵守。公布的內容為部門規章的正文。

　　《中華人民共和國標準化法》!中沒有對標準的公布以及出版發行加以明確規定。由國家標準管理辦法! 第二十三條% 可知, 國家標準的發布, 並非法律上的義務, 而是行政機關通過規章的形式對自身進行的自我拘束。儘管國務院標準化行政主管部門也發布國家標準批准的公告, 但只是列出批准的國家標準的標準編號、標準名稱、被代替標準號、采標情況及實施日期, 其內容全文往往只能見於國家標準出版社以著作形式出版的國家標準。[2] 因此, 從國家標準的發布、公告程序及內容上, 國家標準不屬於部門規章。

　　4. 體系結構

　　行政法規和規章一般採用章、節、條款、項、目等外在構成, 內容比較簡單的規章, 可不分章、節, 但條是基本表現形式, 用中文數字依次表述,款不冠數字, 項的序號用中文數字加括弧依次加以表述, 目的序號用阿拉伯數字依次表述。而行政規範性文件通常分為開頭( 往往交代制定目的和依據) 、中間( 主要是所屬行政主體及其公務員行為規則和相對人行為規則的具體規定) 和? 結尾( 一般是根據發文機關的意見和要求寫一個簡短結語) 三部分進行組合。[3]國家標準不設條、多以阿拉伯數字標明序號, 用阿拉伯數字後加點附阿拉伯數字(如1. 1, 1. 2, 1. 1. 1, 1. 1.2) 來表示層次,有的全文僅出現阿拉伯數字標序的條文, ( 如電動自行車通用技術條件!), 有的分前言、引言、正文並加附件等(如機動車運行安全技術條件!), 但基本沒有出現以如規章般以中文數字標序的條文, 即缺乏規章最基本的表現形式。從這一點看,國家標準不具有部門規章的體系結構。

　　5. 規範結構

　　一般認為,法律規範應由適用條件、行為模式和法律後果三部分組成,缺少其中任何一個部分就不成其為法律規範。在立法實踐中, 有些條文並不具備全部法人構成部分, 但不管怎樣, 行為模式是法律規範必須具備的。部門規章的條文理當如此。行政規範性文件一般不具備這種規範結構,而且整個文件往往是法律、法規或規章的條件假定部分、行為模式部分或制裁、獎勵部分。[4]國家標準的條文基本上全都僅規定了一定的技術條件或技術參數,即使勉強將其視為為生產者規定的? 行為模式#,但, 整個文件都只有行為模式而沒有適用條件尤其是法律後果,是不符合法律規範的結構形式。所以,從這一點看,國家標準不屬於部門規章的規範結構。綜上,通過求諸於形式意義上的各種判斷標準, 可以得出國家標準不具有部門規章外觀的結論, 其更接近於行政規範性文件。

　　三、實質性判斷標準

　　實質性判斷標準是指不拘泥於法律的外在形式, 而是著眼於法律的實際作用和功能的標準。依目前法理學界的通說, 法律是指由國家制定或認可的、規定人們權利義務並以國家強制力保障實施的社會規範。因此,為個人設定權利義務、具有普遍約束力是法律的基本特徵。

　　這自然也是部門規章的特徵。因此, 要判斷國家標準是部門規章還是行政規範性文件,可以從以下兩個標準判斷。

　　1. 個人權利義務標準

　　法是規定權利和義務的社會規範, 法律的內容主要是為個人設定的權利義務,其調整對象也是權利義務。而行政規範性文件僅僅適用於行政機關的內部而不能作用於私人的權利義務, 即行政規範性文件不具有外部性。[5]

　　國家標準主要是通過設定量化的數值、指標、技術規範, 來直接規定技術目標與工藝流程, 它並沒有為個人直接設定設定權利義務。但國家標準的類屬不同, 其產生的影響和實質後果也不盡相同。標準化法!規定強制性國家標準必須執行, 所以儘管強制性國家標準本身並沒有直接規定相對人的權利義務, 但其是行政機關作出具體行政行為的依據, 某一產品不符合強制性國家標準將會給個人帶來一定的否定性法律後果( 這一點將在下文中加以論述), 這就相當於給相對人增設了一些義務; 在某一產品符合強制性國家標準時, 相對人將獲得一些有利的後果,如獲得行政許可, 就也等於為相對人設置了權利。所以,強制性國家標準對相對人的影響與設定權利義務無異。而推薦性國家標準僅僅是國家的一種倡導性標準, 其本身沒有規定相對人的權利義務,法律也沒有課與行政相對人必須遵守的義務,因此, 其對相對人的權利義務不產生影響。因此, 從這一點看, 強制性國家標準與部門規章並無實質性差別, 而推薦性國家標準則更接近於行政規範性文件。

　　2. 效力標準

　　法律是國家規定個人行為的規範, 是規定個人作為與不作為的準則,會對個人產生約束和強制作用。而行政規範性文件更多的是約束行政機關自己,對行政相對人並無法律上的普遍約束力和強制力。所以,要認定國家標準屬於法律規範還是非法律規範, 必須判斷其是否對行政主體和行政相對人均具有普遍約束力和強制力。

　　(1)對行政機關的拘束力和強制力方面:強制性國家標準是行政機關判斷事實認定構成要件的基準, 行政機關通過對強制性國家標準的正確適用,來認定案件事實的存在與否以及程度的輕重。之後, 行政機關必須依據其認定的事實作出相應的行政決定,如行政許可、行政處罰等。即行政機關必須依照相應的強制性國家標準來作出具體行政行為,其違反、不適用相關的強制性國家標準或適用錯誤, 都可能導致行政行為的違法與不當。所以其對行政機關具有約束力和強制力。推薦性國家標準對行政機關也具有約束力和強制力,主要原因在於:首先,行政職權體系是由金字塔等級體系構成的,對應的行政規範的淵源在性質和效力上也同樣相應地表現為金字塔形結構。在這種結構內部,行政職權和行政職權之間因關係性質不同而導致行政規範淵源關係行政的不同。當行政職權之間表現為上下隸屬關係指揮支配關係時,行政淵源的性質和地位也因此產生上下不同的等級。[6] 推薦性國家標準作為由國務院部門制定的行政規範, 其地位也與國務院部門的地位相對應, 對國務院標準化行政主管部門自身及國務院部委以下的行政機關產生拘束力和強制力。其次,在推薦性國家標準制定並通過後, 國務院標準化行政主管部門將其對外公告並交國家標準出版社出版, 使與該國家標準有關的行政相對人了解相關內容。行政相對人可能會以此作為準則來安排自己的生產,指導自己的行為。如果行政機關不以公告的國家標準作為其行政的依據,將會損害行政相對人的信賴利益。再次,行政機關將推薦性國家標準作為認定事實的標準並反覆適用,保證了? 相同情況相同處理#,確保了法律的平等適用和行政裁量權的自我拘束。有利於防止濫用裁量權和差別對待的現象,也有利於行政相對人利益的保護。

(2)對行政相對人拘束力和強制力方面:強制性國家標準,必須執行。《國家標準管理辦法》第二十三條規定: 國家標準由國務院標準化行政主管部門統一審批、編號、發布, 並將批准的國家標準一份退報批部門。其中, 藥品、獸葯國家標準, 分別由國務院衛生主管部門、農業主管部門審批、　編號、發布; 食品衛生、環境保護國家標準, 分別由國務院衛生主管部門、環境保護主管部門審批, 國務院標準化行政主管部門編號、發布; 工程建設國家標準由國務院工程建設主管部門審批, 國務院標準化行政主管部門統一編號, 國務院標準化行政主管部門和工程建設主管部門聯合發布。行。#這一條文表明,強制性國家標準雖然沒有直接規定行政相對人的權利義務,但是標準化法!已成為與行政相對人必須遵守的義務,其對行政相對人具有拘束力和強制力。行政機關可以通過給予處罰、拒絕許可等方式,來確保強制性國家標準的實效性。如產品質量法!規定,對不符合保障人體健康、人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品,責令停止生產,沒收違法生產的產品和違法所得, 並處違法所得一倍以上五倍以下罰款,必要時, 可吊銷許可證和營業執照。同時,行政機關通過以抽查方式為主要方式的行政監督檢查,以及後續的對有質量問題的產品的公布等行政行為來保證強制性國家標準的實效性。這種方式能夠給生產者以心理壓迫, 達到與行政處罰、行政許可相同的法律效果。[7]推薦性國家標準,國家鼓勵企業自願採用。#顯然, 行政相對人並無必須遵守推薦性國家標準的義務, 其對相對人並無法律的約束力和強制力。但是,推薦性國家標準並非對相對人不產生任何影響, 因為:推薦性國家標準表明了國家的鼓勵、認可態度, 產品符合推薦性國家標準有利於取得許可證、營業執照等資質,也有利於獲得消費者的信任與認同;而且, 國家標準的制定往往會反映一定時期的技術發展水平, 而推薦性國家標準體現出一種技術發展趨勢, 在一定條件下可能會轉化為強制性國家標準。因此, 產品符合推薦性國家標準, 有利於相對人在現在乃至將來的生產銷售中獲得優勢。所以,對行政機關而言, 強制性國家標準和推薦性國家標準均具有與法律規範並無實質性區別的約束力和強制力;對行政相對人而言,強制性國家標準具有法律的約束力和強制力,推薦性國家標準雖沒有法律的約束力和強制力, 但也會對其產生引導性的作用。

　　綜上可知,在實質性判斷標準上, 強制性國家標準與法律規範也即本文特指的部門規章並無實質性差異, 而推薦性國家標準則更接近於行政規範性文件的特徵。

　　四、結語

　　本文從形式性判斷標準得出, 國家標準具有行政規範性文件的外觀;而從實質性標準看,推薦性國家標準更接近於行政規範性文件, 但強制性國家標準卻與法律規範並無實質性區別。因此, 不能簡單地得出國家標準屬於行政規範性文件或部門規章的結論。依據關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要規定, 審理行政案件應當參照規章, 但行政規範性文件不是正式的法律淵源, 對人民法院不具有法律規範意義上的約束力。因此, 國家標準的性質不同, 在審判實踐中的地位和作用也不同。確定國家標準的性質, 對於明確國家標準的法律適用、統一司法, 具有重要的意義。鑒於此, 筆者認為, 應當儘早出台權威解釋, 對國家標準的性質進行鑒別。

　　參考文獻:

　　[ 1] [ 2] [ 7]宋華琳. 論技術標準的法律性質? ? ? 從行政法規範體系角度的定位

　　[ J] . 行政法學研究, 2008( 3) .

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　　[ 4]葉必豐, 周佑勇. 行政規範研究[ M] . 北京: 法律出版社, 2002: 50.

　　[ 5] [ 6]朱芒. 論行政規定的性質? ? ? 從行政規範體系角度的定位[ J] . 中國法

　　學, 2003(1) .