拯救官德

沈念祖

如何拯救官德？杜麗燕們並不試圖開出藥方。

近日，首部以「官德」為主題的《中國古今官德研究》叢書面世，官德教育被系統化地體現出來。與此同時，也將捉刀起筆完成叢書的北京市社會科學院「中國古今官德研究」項目課題組的杜麗燕和她的同事們推到了網路輿論的中心。

一場如何拯救官德的討論的背後，是民眾對於當下官員失德的考量。

儘管杜麗燕們再三強調叢書「提出關於官德的理想模式，並不認為它是唯一解決官德問題的渠道」，對於拯救官德不可能有立竿見影的「療效」，然而，不久前公布的《國務院關於2011年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中一系列貪腐數據，以及中紀委查出的原山東副省長黃勝的斑斑劣跡都刺痛著公眾的神經，他們渴望一劑「拯救官德」的良方。

從中央到地方的「藥方」

倚靠提陞官德，從源頭遏制腐敗，逐漸成為近來從中央到地方的一致選擇。

據悉，上述由北京市紀委、市委宣傳部委託編寫的官德叢書將作為北京市黨員幹部的反腐倡廉教材和教育讀本。北京相關部門還將舉辦中國古今官德研究展覽和古今官德大講堂，對官員進行德訓。

地方對於「官德」的教育可謂豐富多彩。在「官德」教育中，浙江推崇組織幹部赴井岡山、延安幹部學院，追憶紅色歷史。而江蘇的公務員們除了全員培訓職業道德外，還將開展演講和徵文、宣誓、讀書和評選等七大主題活動。

事實上，對官員「德」的要求早已有之。2008年中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤首次提出「德才兼備、以德為先」的選人用人標準，此後，他又再次強調「要堅持把幹部的德放在首要位置」，「形成以德修身、以德服眾、以德領才、以德潤才、德才兼備的用人導向」。

去年公布的「十二五」行政機關公務員培訓綱要中，新增的「重點任務」即是「圍繞增強政府公信力，大力開展公務員職業道德培訓」。

為落實綱要，去年年底國家公務員局印發《公務員職業道德培訓大綱》（下稱《大綱》），「將職業道德作為公務員選拔任用的重要標準、考核獎勵的重要依據、監督約束的重要手段」，並將公務員職業道德培訓列入公務員初任、任職和在職培訓的「必修內容」，並建立培訓的「長效機制」。

至此，一場最大規模的「官德輪訓」在中國拉開帷幕，數以千萬計的公務員將全體接受一輪「職業道德培訓」，時間不少於6學時。不久，中組部又印發一份《關於加強對幹部德的考核意見》，提出：要把「德」的考核結果，體現到幹部的選拔任用、培養教育、管理監督等各個方面。

按照國家公務員局統計，截至2011年底已有16個省區市將公務員職業道德培訓納入「十二五」公務員培訓規劃；有10個省區市專門下發文件進行了部署。

浙江、江蘇等沿海省份規範化、系統化的官德評價體系操作，走在全國的前列。浙江省寧波市江北區在國內首創領導幹部道德評價體系已經進行了4年多，將官員德行量化和細化，甚至要早於2011年才頒布的《大綱》。考評人涉及單位領導、同事以及服務對象。

清華大學公共管理學院廉政研究中心主任程文浩教授表示，「考核官德應同時從自評、他評（上下級和同事評議）、群眾評議三個方面入手，才能夠真正形成全面客觀的評價。群眾評議應是重中之重。」

對於「官德」的內涵闡述中，中央各部門不盡相同。國家公務員局稱：「所謂的官德，就是居官從政者的職業道德，用我們今天的話說就是公務員的職業道德。」而中組部在《關於加強對幹部德的考核意見》中表示：「考核幹部的道德品行，主要考核幹部的社會公德、職業道德、個人品德、家庭美德。」

記者發現，在地方的落實上，往往公務員職業道德和「家德」被混為一談。2010年江蘇沭陽將忠於配偶等品德納入幹部考核，同年江西萍鄉市出台領導幹部選拔辦法，將生活方式不健康、不孝敬父母等列為一票否決事項。湖南邵陽縣要求家屬出具「家庭道德鑒定書」，四川彭山縣提拔官員先問家人意見，其中一名幹部因不愛做家務被扣兩分。

綜觀媒體報道，今年以來已有不少地方官員因道德考核未過關被暫緩提拔。根據浙江省市縣鄉換屆工作新聞通報會報道，截至今年4月底，該省全面完成換屆工作，其中，44名幹部因德考核不過關被取消提名資格。79名幹部因道德評價不高，被誡勉談話、調離原崗位或免職。重慶市榮昌縣組織部門近日也透露，本次鄉鎮換屆中，有4名幹部因為道德考核未過關而在醞釀環節被否決。

從地方到中央接連出政策提陞官德水平，顯示出中央政府對官員道德危機的警惕。

人力資源和社會保障部副部長、國家公務員局副局長楊士秋解釋大綱時強調，無數事實證明，公務員出問題往往不是出在能力上，而是出在道德上，無論玩忽職守還是以權謀私，都與職業道德的缺失相關。

「藥方」的劑量，在一定程度上映射著「疾患」的嚴重程度。從官方的表述細節中，也可感受到中央主管部門對官員道德滑坡的憂慮。

官德缺失現狀

記者從最高檢歷年「兩會」上的工作報告整理得知，自2000年底最高檢會同公安部組織開展追逃專項行動以來，至2011年，檢察機關共抓獲在逃職務犯罪嫌疑人18487名。而據最高檢公開發布的2005、2007、2009、2010、2011年五年的數據顯示，中國這五年共繳獲贓款贓物金額達到541.9億元。「對於當前『官德』水平雖然沒有客觀的評判標準，但是總體看水平不高。」湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群坦言。「中國現在腐敗的趨勢就是向最低和最高兩個方向發展。一把手不受監督控制是最大的問題。」透明國際亞太部高級主任廖燃介紹，一個是基層官員腐敗，一個是高級官員腐敗。

全球最大反腐NGO透明國際並不以被起訴和被判決的案例數目為衡量腐敗的度量衡。廖燃解釋：「這只是反映了一國檢察官或法官辦案的質量，以及媒體曝光腐敗案件的數量，並不能真正反映一個國家的腐敗程度。因此，我們只能以那些最有機會跟腐敗官員打交道人員的經驗和觀察來比較。」

參與撰寫《中國古今官德研究》的北京市社會科學院哲學所副研究員梁勁泰表示，「反腐與官德的關係就好比治病與健康的關係。懲治貪官這些都是治病。我們寫書要講的就是一個人要怎麼樣才能健康。至於治病的功能要由組織部門去完成，該開刀的開刀，該吃藥的吃藥。不過，為什麼不在生病之前就保持健康呢？」

價值體系的偏頗是貪腐的溫床。杜麗燕則舉了一個例子，記得當時的慕綏新，儘管他是一個貪官，可是有的人說，他拿了我的錢可是他給我辦事啊。這就是價值體系偏頗了，從利益法則來衡量官員好與壞。

陸群介紹，湖南有提及官德建設，但是沒有看到更多動作。他認為，官德重在日常表現，不要把官德建設搞成一場轟轟烈烈的運動。

廖燃也表示了相同的觀點，不可以搞運動，運動一來就胡抓亂抓，然後沒有過硬證據就又把人給放了。最重要的是看他的結案率。香港廉政公署的結案率是86%，就是說，一旦被抓，你被起訴的幾率是很高的。中國內地以前經常搞嚴打運動。不該抓的也抓，抓錯了也不用道歉。這些問題不是通過運動來解決的。要想長治久安，還是要通過建立制度。

官德立法？

《中國古今官德研究》叢書都可以與《公務員職業道德培訓大綱》的基本要求相照應，比如對於《大綱》基礎知識中的第5條「中國古代如何加強『官德』修養」，分為四冊的叢書就專門拿了三冊《史說官德》、《大道官德》、《為官史鑒》分別從「史、論、例」三個方向來闡述，借古喻今。然而，卻「有意遺漏」第8條「國外公務員職業道德的主要內容、特點和加強公務員職業道德建設的做法」。

「我們的計劃里就是5本書，不過，上報時關於國外官德的給拿掉了。」參與編撰官德叢書的北京市社會科學院科學社會主義所原副所長左憲民說。

西方世界從上個世紀80年代起，逐步出現了執掌公權力的人的道德問題,因此美國率先發起了針對公務員道德的立法，法國、韓國、新加坡、日本等國家隨後跟進。「事實上美國設立《政府道德法》也就30多年，主要是通過國會立法、總統命令的形式出現。」杜麗燕介紹。

在美國，政府道德辦公室（OGE）就是聯邦行政部門廉政道德體系的中樞。有意思的是，這個機構的一項重要職能即是組織「官德培訓」。可見，「官德培訓」並不是哪個國家的特色，對公職人員進行道德教育，是全世界通行的做法。

但是顯然，教育之外的一些工作更為關鍵。透明國際廖燃表示：「我覺得中國最重要的不是官德培訓，而是把制度建設好。最關鍵的是官員財產的申報制度和個人身份證制度一定要建立健全起來。否則銀行的實名戶頭還是形同虛設的，巨額財產轉移主要就是通過銀行。」

比如瑞士的公務員不得兼營副業與工商業，其家屬也不得開辦飯館、咖啡廳等行業，否則公務員必須辭職；如果公務員在營利性公司中兼職時，必須取得聯邦委員會的特別批准。

對於美國高官而言，不提交財產申報，就不能擔任政府公職。如果不及時申報或提供虛假信息，還將面臨政府部門的紀律處罰，並可能招致司法起訴。

「監察部、中紀委都很注重和國際的交流。」透明國際廖燃坦率地說，中國在管治方面經常派人到國外去學習如何加強管控。但另外一方面，一些行為在國外是不存在的。比如說「三公消費」。因為國外官員根本就沒有「三公消費」這麼一說，所以中國現在也在摸索自己的路子。

左憲民認為，將公務員的道德納入法制化，應該是未來發展的趨勢。只要是掌握公權力的人都應該受到法律和制度的制約。

陸群認為：「官德建設對於反腐敗有重要意義。但把反腐敗的希望全部寄托在官德建設上是很不靠譜的。法律和制度的建設才是根本。」

當然也有不同意見，對於呼聲很高的官德立法，程文浩並不看好，他認為「官德建設雖然重要，但目前並無必要專門立法，還是在《公務員法》等已有法律中強化有關官德的要求為宜。」

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