國外廉政建設的主要做法與啟示

權力腐敗是權力運作的越軌現象，往往因權力失控而產生。因此，防止和控制腐敗現象的發生，首先是權力體制的設計和建設問題。經過多年的實踐，西方國家在政權體制內已經形成一整套以權力制約權力的體制框架。儘管這種體制框架並沒有完全消除腐敗現象，而且在某一階段和某些國家腐敗現象仍然此起彼伏，但它確實在一定程度上起到了控制權力的作用，並成為政治秩序和政治穩定的重要支柱。西方國家尋求體制內的權力平衡，從權力監督主體和職能的角度上看，可分為相對區分的三大部分，即三權之間的監控、政黨之間的監控和各權力系統內部的監控。

（一）三權之間的監控

在西方三權分立的政權結構中，立法、行政和司法三種國家權力分別設立，各自成立獨立的權力機構，相互制約和監督。通過三種權力之間在職能上的互相牽制，使得任一權力免於被某個人或某個利益集團所濫用。經過多年的發展，三種權力之間如何實現互相監督控制，各國已經在法律制度和實踐中形成了較為穩定的模式。

立法權一般處於較為主動的地位。一方面，立法機構通過立法權、財政權、人事權以及其他監督性的權力，對行政權和司法權形成制約關係。例如，只有立法機構通過的法律，行政機構和司法機構才能作為其權力行為的依據，除此之外，任何行為不具有合法性，不產生合法的效力。只有議會通過的預算案，才是政府開支的合法依據，否則任何政府支出都是違法的。另一方面，立法機構也受到其他權力職能的制約。議會的任何決策形式，都要通過政府或法院實現，自身不能直接去執行。對於行政和司法機構的重要人事事項，議會只能依據特定主體的提名來決定是否同意，而不能自己直接任命。例如美國聯邦政府各部部長以及駐外大使的人選，由總統獨享提名權，國會無權提名，政府開支的預算案也只能由行政首長提出。

行政權也是如此。一方面，政府享有對議會某些特定議案的提案權，在議會國家的政府首腦還有提前解散議會的權力，行政首長擁有法官的提名權。另一方面受到議會、法院的制約，如議會對行政機構享有質詢權、彈劾權、不信任提案等，法院常以行政訴訟裁定的形式對行政行為進行制約。行使審判權的法院享有司法獨立的地位，一方面獨立行使裁判權，一些國家的最高法院還有針對議會和行政的違憲審查權，因而形成對立法和行政職能的制約。另一方面，法院也受立法機關和行政機關的制約，法官的提名權掌握在行政首長手中，而適用的法律則是議會通過的法案。

為了防止和減少腐敗現象的發生，一些國家在三權分立的框架中，特意利用權力制約的制度渠道，實行針對權力濫用和保障廉潔的專門監控制度。在西方多數國家的憲政體制中，議會的地位高於行政和司法。為了加強議會對政府活動的監督，除了議會成員在通常的議會活動程序中對政府的監督外，許多國家還在議會中實行了監察專員制度。由專職的監察員對政府的行為進行監督，從而拓寬了立法權對行政權以及司法權的監控渠道。

瑞典是實行議會監察專員制度最早的國家之一。瑞典的議會監察專員制度在遏制公職官員的違法活動方面起到了非常重要的作用。它依託議會的至高權，並由於其主動的職能活動而極大地擴展了議會對政府等機構的制約範圍。除了首相、大臣、大法官、議員等選舉產生的官員外，其他所有公職人員都在議會監察專員監督的範圍之內。其主要的工作方式是受理申訴、主動進行專項調查和特別視察。監察專員可向一切被調查的機構索要有關案件的一切文件，這些機構有義務予以配合。瑞典的任何人，包括本國公民和在瑞典的外國人，都可以向議會監察專員提起申訴。經過調查，若屬於無理申訴，即向申訴人告知撤回申訴；若申訴屬實，則向有關機構提出建議、批評、責令改正或給受害人以賠償。只有在極少數情況下，才對行政機關提起司法控訴。由於監察專員握有較大的權力，議會設立了憲法特別委員會對其進行監督。對監察專員公署的決定不滿的申訴人，可向憲法特別委員會申訴。瑞典議會的監察專員制度於「二戰」後被很多西方國家所學習。這些國家根據本國的實際，在議會中設立監察專員的機構和職位，主要對行政部門的工作進行監督，從而加強了議會對行政權的制約。多數國家把監察專員的職能定位在監視者和告誡者上，主要任務是監視行政當局依法公正地使用權力，不得營私舞弊。他們有權指出行政法令和措施的失誤，並提出改正的方法和建議，但不能直接地予以撤銷或修改。由於監察專員的權威地位，所以其建議一般都能起到糾正不當行政行為的作用。

英國於1967年工黨執政時制定了議會監察專員條例，以此為依據建立了議會監察專員制度。議會監察專員設一人，由國王任命，只有議會兩院提出建議，國王才能免去其職務。監察專員不得是議員，向議會負責。職責是監督政府機構及其工作人員，督促他們依法行使權力，防止其不當活動侵害公民的合法權益，保證受到政府侵害的公民得到政府的賠償。議會行政監察專員擁有調查權。其調查權力所及近100個政府部門和公共事業部門，其中包括內政部、財政部、環境事務部、外交部、國防部、國家稅務局等幾乎所有的政府機構。除中央外，英國還在英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭設置了地方一級的監察專員。這些地方監察專員同樣是獨立於政府之外，向地方議會負責。主要任務是受理、調查對地方政府、稅務局和警察局等部門的控告和申訴。英國議會監察專員受理任何個人和社會團體對行政機關及其工作人員的控告。根據條例規定，只有受害人本人才有申訴權，但可以指定他人做代理人。申訴控告不需付費。提起申訴的法定內容為「由於弊政而受到不公正的待遇」。弊政是指行政活動中的主要缺陷。實踐中掌握的範圍很寬，如對公民服務的拖延、超越法定界限、未能依法給予公共救濟等。行政監察專員就申訴進行的調查，沒有固定方式，他可以採用他認為適當的方式進行。他有權查閱被控部門的文件、檔案、賬簿及其他文字資料，有權要求官員作出口頭或書面證明。監察專員調查完畢後，必須向有關部門的首長及其他有關人員遞交調查報告。他必須每年向議會提交年度報告，有代表性的案例也向議會報告。監察專員在調查活動中，不得影響有關部門的正常活動。如果有人為調查設置障礙或對監察專員抱有敵意，可向高等法院報告。如果情況屬實，會被認定犯了「藐視法庭罪」，經過調查，若申訴屬實，監察專員向被控部門提出建議，督促其改正或向受害人給付補償。若不奏效，則向議會提出報告，由議會向有關部門施加壓力，以消防弊端。

西方國家在司法權和行政權之間，司法權對行政權進行監控的一個制度途徑是行政訴訟。法院通過對行政訴訟的受理，對行政活動是否合法作出評價，以執行判決的形式起到監控行政權力的作用。很多國家的行政訴訟由普通法院受理。而在法國，專門成立了審理行政訴訟的行政法院。行政法院是獨立的司法機構，與受理刑事、民事案件的普通法院分立。雖然行政法院的院長由政府首長擔任，但按照慣例，院長並無實權，行政審判權實際上仍由職業官員行使。從而保證了其司法獨立的地位。法國行政法院的職能主要有：一是對政府及其領導人進行監督，並負責起草最重要的行政法令。二是審理行政訴訟案件，處理公民與政府之間的法律糾紛。例如公民要求取消錯誤的行政命令，要求政府賠償等。行政法院自上而下自成體系，在各地設有27個行政法庭。地方行政法庭受理本地區的行政訴訟案件，為地方政府首長提供法律諮詢。法國行政法院內設5個部門，包括4個諮詢組和1個司法組。諮詢組主要就政府的法律法令以及其他行政章程提出意見和建議。行政法院的諮詢意見很有權威，已形成行政機構理應執行的慣例。司法組主要負責審理行政訴訟案件。司法組人員最多，力量也最強，行政法院受理的案件範圍主要包括：一是限於涉及執行性政府行為的訴訟，以及因營業性活動而要求國家或地方政府賠償損失的索賠訴訟，如上級未按規定的條件或程序將部屬撤職。二是要求制止濫用職權的行為。三是要求賠償公務行為給公民造成的損失。行政法院的判決具有強制性，行政部門敗訴，必須履行對己不利的判決。所以，行政部門及其公務員在執行公務中，必須慎重考慮可能引發的訴訟後果。

（二）政黨之間的監控

西方發達國家政權體制內以權力制約權力的安排還包括政黨之間的相互約束。政黨本來並非政權機構，但是由於其作為政權機器操作者的地位，使得在體制內活動的政黨組織具有了准權力機構的地位。實際上，國家機構只是供人進行政權實踐的設施和舞台，其中真正的主角是政黨。因而在一定意義上說，國家政壇上主要政黨的地位不次於任何一個政權機構。政黨之間的競爭對抗關係構成了整個國家權力制約機制的重要組成部分。而且，經多年的發展，政黨之間的制約關係已經和政權機構之牽制監控關係相吻合和統一，在一定程度上對其起了補充的作用。西方國家政黨之間的權力制約主要導因於黨派競爭制。圍繞爭奪執政的地位、議席和其他公職，各個主要政黨之間展開激烈的競爭，力圖使自己在權力機構中居於優勢的地位。特別是在幾個大黨之間力量對比並不懸殊的情況下，有時權力之爭很激烈。其中，在野黨和執政黨之間的關係構成了政黨監控的主線。通常，在野黨對於執政黨的牽制形成了政黨監控的主要內容。

1．在野黨監視和批評執政黨。

在野黨指不掌握行政組閣權的政黨。在議會制國家的議會中，在野黨也稱反對黨。在野黨的監視和批評的作用和政權機構中的權力制約程序相吻合。例如反對黨通常在議會對執政黨發動監督活動，這就和立法權對行政權的制約相一致，甚至在大多數情況下成為立法權對行政權監督的實現形式。反對黨的真正目的是在下次大選中奪取執政權，因此其主要手段就是利用議會的陣地挑政府的毛病，批評執政黨的政策，揭露政府中濫用職權、貪污腐敗的行為，在議會內利用質詢、辯論等程序施加壓力，在議會外發動黨的組織和宣傳力量開展監督。

瑞典社會民主黨歷來以廉潔執政著稱，該黨掌握大權，但黨的議員和內閣成員不謀求特權。之所以有這種風氣，反對黨對執政黨的積極監控是一個重要的原因。瑞典進人議會的政黨有六個，社會民主黨長期為執政黨，其餘五黨為反對黨。如果執政黨出現什麼問題，反對黨就揪住不放，大做文章。1988年9月，社會民主黨執委兼總工會主席馬爾姆的女兒剛從英國留學回國，本應按先後順序分配住房，但分房部門卻優先分給她一套兩居室住房。這種不經排隊就分房的做法無疑剝奪了其他排隊等待的申請者的權益。反對黨便以此對社民黨大加抨擊，指責執政黨的高官為子女謀求特權，從而引起選民對社會民主黨的不滿。事實上，馬爾姆本人事先並不知情，最後由政府建築署署長出面承擔了責任，不滿才逐漸平息。在這種壓力之下，社會民主黨養成了謹慎用權、廉潔奉公的從政習慣。

韓國針對總統盧武鉉的彈劾動議案，是在野黨對執政黨施加影響的典型案例。2003年2月25日，盧武鉉就任韓國第16屆總統後，其3名親信在2002年總統選舉中收取非法政治資金被媒體曝光後，大國家黨等3個在野黨向韓國國會提出了一項特檢法案，要求任命特別檢察官調查盧武鉉親信的非法行為。在大國家黨的推動下，韓國國會11月10日首次通過了特別檢察法，決定對盧武鉉3名親信收取政治資金問題進行特別調查。25日，盧武鉉動用總統否決權否決了這項特檢法，要求國會重新審議。但是，控制國會大多數議席的大國家黨議員拒絕出席國會會議，該黨代表崔秉烈宣布進行無限期絕食等方式，向盧武鉉施加壓力。12月4日，韓國國會以2/3的絕對多數票再次通過了由大國家黨等3個在野黨提交的特別檢察法。對於特別檢察法的通過，盧武鉉表示，如果他的選舉陣營在總統選舉中使用的非法資金規模超過大國家黨的1/10，他將辭去總統職務並退出政壇。2004年3月，韓國檢察機關公布對非法政治資金的中期調查結果，盧武鉉陣營收受了113億韓元，超過了大國家黨收受823億韓元的10%。大國家黨等利用盧武鉉的承諾，以總統違反選舉法等三項指控，向國會提交了彈劾總統的動議案。3月12日，國會以超過2/3的絕對多數票通過了彈劾總統盧武鉉動議案。儘管盧武鉉通過選民投票最終保住了總統的寶座，但在野黨的這種監督作用卻發揮了十分重要的作用。

2．在野黨扮演候任執政黨。

西方的主要在野黨或黨派聯盟不僅監視和批評執政黨，而且還可以替代者的身份，充當候任下一屆執政黨的角色。每次大選，都可能是在野黨上台執政的機會。為此，在野黨千方百計利用執政黨的任何政策失誤和不當的權力行為，貶低執政黨，削弱其影響，以此來擴大自己的影響，獲得有利的競爭地位。如美國每次總統換屆大選中，在野的一方總是抓住執政黨的政策失誤或其他不當行為，進行攻擊，以便取而代之。英國已形成非常穩定的替換規則。兩大黨任何一方充當反對黨時，為了能夠順利交接，都組織自己的「影子內閣」，其前座議員主要為影子內閣成員。影子內閣就是隨時準備接替執政的候任內閣班子；誰為首相，誰為各部大臣，都已確定。影子內閣定期開會，研究政策問題，決定該黨的議會活動中的策略手段。若大選獲勝，則影子內閣進人政府，變為真正的內閣。

由在野黨替換執政黨的體制是西方資產階級民主政治中的重要的政治穩定機制。由於執政黨濫用權力或嚴重政策失誤而導致的政治危機，往往在執政黨的更替中得以克服或逐步平息。西方國家之所以保持幾百年總體上的政治穩定，一個原因就是執政黨替換機制的作用。統治者把主要政黨作為自己實行國家管理的幾隻手，根據需要適時地變換，即緩衝了政治動蕩，又維持了權力秩序的基本穩定。1990年代初，日本自民黨因連續出現黨內政治家極其惡劣的貪污賄賂現象，加之政策實踐的失敗，喪失了國民對它的信任。一時間日本政壇出現嚴重的政治危機。在1993年的大選中，自民黨競選失敗，由在野各黨組成的聯盟上台執政。執政黨的改變，緩解了政府的形象危機。自民黨曾在日本長期一黨執政達38年的歷史由此結束。儘管該黨對日本戰後的發展立下汗馬功勞，但由於自身腐敗的嚴重性，已喪失執政的資格，也不得不交出執政權而淪為在野黨。

3．在野黨與執政黨分享權力。

西方國家在野黨對執政黨的制約，還表現在它與執政黨對某些權力的分享上。在野黨的稱呼僅僅是指它沒有組閣權，不能派出本黨人士組織政府，而不是說這些政黨與國家權力的行使無關。事實上，西方國家主要的在野黨仍然是國家機器運轉的支柱力量。它與執政黨的區別主要是對國家政治事務承擔不同責任而已。像美國、英國的兩大黨，任何一黨在任執政黨的時候，都無法做到一手遮天；同樣任何一黨做在野黨的時候，仍然以種種形式對國家政治權力的運作發生強有力的影響。這種作用尤其在議會中更為明顯。由於美國的總統選舉和議會選舉分別進行，因而不掌握聯邦行政大權的黨，卻經常為國會中的多數黨，擁有對立法權行使的較大優勢，從而也產生對執政黨較大的制約作用。2006年美國國會中期選舉，美國民主黨就在參眾兩院同時獲得多數議席，對執政的共和黨形成了強有力的政治壓力。

在英國的兩黨體制中，在野黨同樣擁有與執政黨分享權力的制度安排。英國下院於1979年進行了「二戰」後最有意義的改革。議院中設立有14個與政府重要部門相應的議會選擇委員會。反對黨議員在所有這些委員會中都有一席之地，同執政黨的議員一起工作。其中，政府賬目委員會主席由反對黨議員擔任已成為慣例。在立法、財政預算等重要事項上，反對黨同樣負有較為重要的責任。在這個過程中，反對黨同執政黨有一致的一面，也有矛盾的一面。而矛盾常常以制約的行動體現出來，於是就會發生各種各樣的利益交換和討價還價的活動。

（三）權力系統內部的監控

國外體制內權力的互相監控關係，除了不同的權能主體之間的監控之外，各個權能系統內部也建立了對職能權力行為的監督控制制度。這種內部監督制度包括建立專職的監控官員行為的機構和職位，以及一系列結合部門實際的監督規範。內部監控制度的優點是對具體權力行為的制約有直接性和及時性，而且對於實際的權力活動有知情的優勢。專職和兼職的監察官員深人於政權部門中，對其日常工作有較多的了解，因此比較容易發現部門中發生的各種權力越軌行為。

在西方國家的立法機關中，通常設有監督和處理議員道德和紀律問題的組織。如美國國會內設有國會道德委員會，針對議員中的各種違紀、不道德行為，進行調查和處理。日本國會兩院均設有懲罰委員會，為國會內的常設委員會之一。懲罰委員會是國會內的紀律檢查機關，受理對議員違紀行為的申訴並進行調查，對違紀的議員實施處分。眾議院的懲罰委員會由20人組成，參議院的懲罰委員會由10人組成。成員都為國會議員，設委員長一人，理事數人。在司法機關內部，有的國家建立司法機關自己的紀律檢查機構。如美國法院內部就設有司法道德委員會，專門受理並調查法官的行為，對違紀的法官給予警告和處分或勸其主動辭職或退休。

行政系統內部的專職的監控制度，從機構規模和人員隊伍上來說，是最大的專職權力監督系統。行政人員掌握的權力均為具體的社會事務管理權，若出現腐敗讀職行為，則會給公民和企業造成直接損害。因此在行政系統內建立監察制度意義極大。行政監察制度承擔著繁重的監督任務。它所監察的對象人數眾多，範圍較廣，事務也繁雜。因而構成整個權力監控體制不可缺少的一環。在美國，1978年卡特政府在行政改革中設立了聯邦人事管理總局作為文官管理的綜合機構。根據當年制定的聯邦從政道德法，為了執行和落實該法中約束和監督官員的特定任務，因而在人事總局中設立了廉政署，專門從事有關廉政事務的管理、指導和執行工作。廉政署署長由總統任命，但必須徵得參議院的同意。署長向總統和國會負責，不徵得國會同意，總統無權免職。

美國聯邦政府廉政署的職責主要包括，接受和審查聯邦政府高級官員的個人財產申報書，為其建立檔案；與司法部長協商，向人事管理總局建議針對有關行政部門人員利益衝突的規則條例，對於政府部門中發生的重大利益衝突給以必要的諮詢和建議；監視檢查有關行政部門的人員對財產的申報是否合乎法律規定，對政府部門中的財產申報工作進行管理和指導；在必要的情況下，可命令有關行政人員對其不當行為採取改正措施；在特定情況下，要求行政機關提出財產報告書；協助司法部長評估人事管理總局發布的條例、規章、評估其實施後果，並提出修正建議；向有關部門提供資料，進行廉政指導，以提高政府機關的廉政理論標準等。

美國聯邦政府監察長法是1978年卡特政府行政檢查制度改革的重要內容。根據這個法案，相繼在多個重要的聯邦政府部門中建立了監察長辦公室。政府部門中監察長職位的設立，主要是為了加強總統和國會對各個行政部門日常工作的監視和控制。由於聯邦政府管理事務的日益複雜和龐大，為了防止行政職能權力的濫用，節約政府開支，維護市場管理秩序，必須進一步加強對行政過程的直接的部門控制。20世紀70年代時，美國聯邦政府的管理極為混亂，各種腐敗現象大量湧現，政府部門握有很大的支配公共資源的權力，但缺乏有力的內部監控，因而導致假公濟私、揮霍浪費等嚴重事件的發生。據1976年的統計，聯邦政府公共計劃中涉及欺詐案的金額高達250億美元。行政機構種種舞弊行為招致公眾的憤怒，國會和總統也意識到加強內部監控的必要性。1976年，衛生、教育和福利部首先設立監察長辦公室。1978年又在12個部中設立了監察長辦公室。到1988年美國聯邦政府中已有25個獨立部門設立了監察長辦公室。

美國聯邦政府各部的監察長辦公室是政府部門內的防貪治貪機構。各部的監察長由總統任命，經參議院同意，向總統和國會負責。這個部門具有較強的獨立性，雖設立於各個部門內部，但不受部門的節制。監察長在部內獨立行使監督職權，不受任何干擾。監察長負責辦公室的全面工作，向總統、國會及所在的部門首長遞交工作報告。辦公室通常下設調查部和稽核部。調查部負責對違紀違法事件進行立案調查。稽核部主要對部內財務、資產、開支等事項根據審計法規進行詳細審核。通過全面的開支審核工作，防止侵吞、浪費、流失現象的發生。如發現各種違法和不合理的支出要進行及時調查。因稽核任務較重，所以一般稽核部的人數遠多於調查部。

監察長辦公室的主要職責是通過對行政過程的監視和控制，杜絕和減少部門內的貪污、挪用、浪費、欺詐等違紀違法事件，保證公共資產合理合法地使用，促進行政管理效率的提高，實現政府工作的廉潔和高效。監察長的工作內容主要是：制定監察計劃，確定一定時期內監察工作的主要對象和任務要求；跟蹤檢查政府機關的財政支出，對各類項目進行審計；審查政府工程的承包商，防止其與官員同謀作弊；進行案件調查，有權對涉案機構的資料、文書、報告進行查閱和索取，有權發出傳票，傳令有關人士到案提供情況，接受舉報和控訴，設立舉報電話；提出部門工作建議，向所在行政機構領導提供廉政諮詢，對改進工作的建議，部門首長必須於30天內給予答覆；協助司法部門的工作，組織人力對特定刑事案件給以協助調查；懲戒移交，對於證明有過錯或犯罪行為的政府僱員，將案情移交於部門行政首長或檢察機關；向總統和國會提交監察報告，重大案情及時上報等。

美國聯邦政府內的監察長制度，雖然屬於政府內部的監督機制，但它與政府首腦和國會對行政過程的監督統一了起來，從而發揮了對行政權的較大的約束作用。對整個行政部門的工作也形成了直接的壓力，對發生於行政過程中的舞弊活動能夠進行直接的控制。據統計，1982-1986年，各政府部門的監察長為美國政府挽回了840億美元的損失，調查和處理了18601位人士。有6118個承包商或其他交易人被勒令中止與政府進行交易。國防部監察長1988年對部內299件腐敗案進行了查處，追回近3億美元的贓款和罰金。監察長制度對規範政府權力行為，提高行政效率，減少腐敗現象，起到了積極的作用。

來源：《廣州市領導幹部反腐倡廉教育讀本》