【業務探討】環境監察和環境執法職能如何區分？

2016年9月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》提出環境監察和環境執法職能分置，上收環境監察，下移環境執法。這既有利於更加聚焦地搞好「督政」工作，也有利於明確環境執法機構性質，聚焦「查企」。

環境監察和環境執法的內涵與特徵

「執法」指以國家的名義對社會生產生活進行全面管理的過程中，國家行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動。執法對象可以是企業，也可以是公民個人。「環境執法」則主要是指環境執法機構依法對企事業單位環境行為進行監管執法的活動，也就是環保系統內部常用的「查企」。

「監察」指對國家行政機關或工作人員的監督（督促）考察及檢舉。《行政監察法》總則第二條規定：「監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察」。一般認為，在我國監察特指設立在各級政府內的專司監察職能的機構，依法對國家行政機關及其工作人員執行法律、法規、規章、政策、履行職責的情況進行檢查、監督，對行政違法、違紀行為實行糾舉、懲戒的活動。

本次改革中的「環境監察」可以理解為：省級環保部門代表省級黨委政府，依據國家法律法規和黨中央、國務院有關要求，通過省級環境監察機構或派駐屬地的環境監察機構，採取列席駐在市（地）縣政府相關會議、開展日常駐點監察、參與督察巡視等方式，對市（地）縣黨委政府及其部門落實環境保護「黨政同責」「一崗雙責」落實情況進行監督檢查，也就是環保系統內部常用的「督政」。

目前，涉及環境監察方面的法律法規和文件表述主要有：一是《環境保護法》第六十七條規定「上級人民政府及其環境保護主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議」。二是《國務院辦公廳關於加強環境監管執法的通知》（國辦發2014[56]號）明確提出，「完善國家環境監察制度，加強對地方政府及其有關部門落實環境保護法律法規、標準、政策、規劃情況的監督檢查，協調解決跨省域重大環境問題。研究在環境保護部設立環境監察專員制度」。三是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《環境保護督察方案（試行）》將「地方黨委和政府及其有關部門落實環境保護黨政同責和一崗雙責情況」列入環境保護督察內容。四是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施的《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第十一條規定「各級政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查」。五是《水污染防治行動計劃》第六條提出「加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督，研究建立國家環境監察專員制度」。

環境監察和環境執法分置的必要性

落實十八屆五中全會關於環保體制改革要求的具體部署

習近平總書記在黨的十八屆五中全會上提出，「省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要是指省級環保部門直接管理市（地）縣的環境監測監察機構，承擔其人員和工作經費」。此處表述中先講監察執法，後講上收監察，對環境執法的要求是增強權威性、統一性、有效性，說明中央對環境監察和環境執法是區別考慮的，所安排的改革路徑也是不同的。因此，要清晰界定兩者的改革邊界，在環境監察上收中，不能擴展到環境執法。

環境監察與環境執法分置，有利於「督政」和「查企」職能的各自歸位

由於過去沒有賦予環保部門完整的行政執法主體資格，因此，地方將主要負責環境監管執法的機構稱之為「監察總隊」「監察支隊」「監察大隊」，從而導致環保系統習慣性將環境監察與環境執法兩者混淆，形成認識上的誤區。由於機構名稱和職能不匹配，地方環境監察機構並未承擔對政府及其部門履行環保責任的「督政」工作；也因執法資格、執法身份的制約，在「查企」時權威性不足，執法上存在進門難、處罰難等問題。

如果將實際承擔執法職責的地方監察執法系統全部上收，將帶來一系列影響

首先，將目前實際承擔執法職責的地方監察執法系統全部上收，會造成地方缺少執法隊伍對企業進行監管執法，在實際中會出現地方上交環保責任的情形。第二，若監測監察執法全部上收，地方環保系統將缺失了「眼睛」和「腿」，沒有人手和力量，將使環保局處於「空轉」的狀態，與三中、四中全會等一直倡導的加強基層執法力量精神相違背。第三，如果將這些承擔執法任務的人員全部上收，改革難度和阻力較大。目前地方監察執法人員超過7萬人，其中河南、河北、山西三省約佔50%，僅河南省就超過1萬人。第四，改革後執法責任難以落實，省級環保部門也難以應對集中上交的行政處罰、行政複議等工作。

國外和其他機構的經驗借鑒

從國外行政監察制度來看，監察均指向對政府及其公務人員的履職監督、效能考核與獎懲

據統計，全世界有120多個國家在國家層面或省、州層面建立了行政監察專員制度。美、英等國家的監察部門，負責監督政府部門和公務人員的履職情況和效能高低，並有詳細的績效考核辦法。瑞典《政府組織法》規定，行政監察專員「負責根據議會的指示對公務員執行法律與其他法規的情況實施監督」，確保行政機關及其工作人員必須嚴格地遵守法律、法規。在英國，幾乎所有的中央政府行政機關都是行政監察專員的監督對象。行政監察專員主要對政府機構及其官員行政行為的合法性和合理性進行監督，不僅可以開展獨立調查將調查報告提交給相關行政部門，建議其改正「不良行政」行為並進行賠償，還可以通過每年向議會提交年度報告、季度報告和特別報告的方式，由議會向有關行政部門施壓，以消除「不良行政」。

我國紀檢監察、審計機構不斷從體制機制方面加強派駐機構的直接管理力度，提高其獨立性

在管理體制上，紀檢監察派駐機構從與駐在部門黨組(黨委)的雙重領導改為紀檢監察機構直接管理，審計部門提出政府「一把手」要領導審計工作，同時上級審計部門加強對下級審計部門的直接管理。在工作模式上，紀檢監察、審計派駐機構負責人不分管具體業務工作，主要通過列席所轄部門單位黨政領導班子有關會議，評析部門單位日常工作報告、開展專項督查審計、駐部門單位督查審計等方式實施監督檢查。在派駐模式上，從探索「點派駐」模式到「片派駐」以及「點面結合派駐」模式。在經費保障上，紀檢監察和審計派駐機構的工作經費和人員工資福利由派駐部門負責，以減少所駐部門的影響。

環境監察和環境執法的工作重點

上收環境監察，確保「督政」工作的權威性

《意見》作為中央文件，首次明確提出各地要建立健全環境監察機構體系、機制和隊伍建設等，權威有效地開展環保督政工作，這是省級職能的重大變化和有效加強，在我國的環保史上具有標誌性和里程碑意義，也是我國環境行政監察的開創之舉。初期可以依託現有機構進行組建，層級上僅為省督市（地）縣，可不要求全國區縣建立環境監察機構。省級環保廳（局）可設立環境監察辦公室（可加掛省委省政府環保督察工作領導小組辦公室），也可依託現有的環境監察局或者環境監察執法局完善組織機構，原則上應為行政機構，承擔完全的行政職能。派駐方式可以採取逐市（地）派駐、區域性整合派駐，有條件的地方可以派駐到區縣，其人員可以從現有環保行政機關和執法人員中擇優錄用。

明確環境監察機構的工作職責和工作方式。環境監察機構是專業性的行政監察機構，環境監察主要職責是對行政機構進行事前、事中的常態化、制度化日常監督檢查，可採取類似紀檢組、審計組或財政監察專員等工作方式。另外，定期性的督察巡視也是監察機構工作方式之一。強調定期開展事前、事中、事後的監督檢查工作，使「督政」工作實現制度化、常態化、長效化。環境監察工作針對性靶向是市（地）縣黨委政府及其部門落實環境保護「黨政同責」「一崗雙責」和環境保護規劃情況，目的是實現發展和保護的有機統一。環境監察人員原則上不承擔查企工作，但監管執法信息應及時共享，為監察督政工作提供線索。同時，推動督察巡視工作從國家層面向省級層面延伸，在上級督察巡視期間，與環保督察巡視組一同開展督察巡視工作。

環境執法力量整合下移，賦予完整的執法權，強化查企

在垂直管理改革中，將市域範圍內市（地）縣全部環境執法隊伍隨縣級環保局一起納入市級管理，有利於合理配置環境執法資源，可以分片派出、定期輪換、統一行動、交叉執法，實現執法重心和力量的同步下移。本次改革首次將環境執法機構納入政府執法部門序列，賦予環境執法機構完整的執法權，實現統一著裝執法，保障一線執法用車，環境執法的統一性、權威性、有效性將得到大幅度提高。

效果分析

通過分析，此項改革措施能夠達到以下效果：

能夠切實加強「督政」力度

通過上收調整設置環境監察機構，輔以黨委政府及其相關部門環境保護責任清單，讓「督政」有隊伍、有依據，將法律法規確定的省委省政府對市（地）縣環保履責情況的監督檢查落地做實，從制度層面上扭轉目前發展強、保護弱的不利局面，意義重大。

能夠切實提高環境執法效率

市（地）級環保部門統一指揮調配各縣（區）執法力量，能夠減少執法層級，增強能力，整合提升，交叉執法，大大提升執法效率，也有利於環境執法機構在屬地與城市綜合執法等方面的橫向配合。另外，市環保局班子成員由省廳任免，實施市以下統一管理，不存在地方干預問題。

分置改革的效費比高，能夠以最小的改革成本實現「督政」和監管執法的雙加強

將現有承擔環境監察職能的人員單列上收，成立省廳直接管理的市縣兩級環境監察機構，上收10%～20%的人員即可滿足「督政」要求，容易操作。將原有主要承擔執法任務的7萬多主力隊伍留給地方，保障地方基層環境執法工作有機構和隊伍，確保監管執法貼近現場、快速機動。

作者秦昌波系環境保護部環境規劃院戰略規劃部副主任 ；敖平富，重慶市委黨校研究生。作者均參與《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作。

來源：《環境保護》雜誌2016年第22期，原題為：環境監察和環境執法職能分置探究。