為環境「打官司」有多難|環境公益|環境訴訟

07-16

原標題：為環境「打官司」有多難

記者/王麗閆起磊胡星李放

今年7月，最高人民法院宣布成立環境資源審判庭，我國環境司法邁出標誌性一步。在此之前，一些地方已主動拿起法律武器「向污染宣戰」。

然而，《瞭望》新聞周刊記者調查發現，環境司法打開大門後，為環境打官司仍面臨多重「玻璃門」。

「無案可審」的尷尬　　

近年來，多地因垃圾焚燒、PX項目、水污染等環保問題發生群體事件，一方面是公眾維護環境權益意識快速提升，另一方面卻是生態環境司法渠道的狹窄與梗阻。

武漢大學法學院副院長、環境法研究所教授、中國環境資源法學會秘書長秦天寶說，當前我國傳統污染依然存在，同時出現了更多的以風險為標誌的環境影響，這對環境司法提出了更多要求。環境問題頻發、司法渠道不暢，造成大量環境糾紛無法通過司法程序解決，權益受損者容易選擇「散步」、聚集等極端方式維權。

專家認為，當前社會公眾對環境權益的訴求不只限於針對已經發生的污染，對環境風險預期本身也成為引發涉環境糾紛乃至群體性事件的「火藥桶」。

比如PX現象，秦天寶介紹說，自從2007年在廈門第一次出現民眾上街抵制PX項目以後，但凡有地方要建設PX工廠，就會遭到公眾反對，而且只要一反對，馬上就停工。PX項目一定有影響嗎？公眾擔心的是其中的風險。

再如，因建設垃圾焚燒廠而引發的「鄰避運動」，就是針對環境風險的利益博弈。

面對環境糾紛日益增多的態勢，多地法院在環境資源司法專門化方面進行了積極探索。

2007年，貴州省清鎮市人民法院成立了我國第一家生態保護法庭，迄今全國已有16個省（區、市）設立了134個環境保護法庭、合議庭或巡迴法庭。今年7月3日，最高人民法院宣布成立了專門的環境資源審判庭。

但《瞭望》新聞周刊記者調查發現，在環保法庭相繼成立的同時，由於相關司法制度改革不配套，大量試點法庭面臨無案可審的窘境。

有統計顯示，自1996年以來，我國環境群體性事件一直保持年均29%的增速。「十一五」期間，我國環境信訪30多萬件，行政複議2614件；而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。

在今年7月舉行的生態文明貴陽論壇上，最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林說，2011年到2013年，全國各級法院受理的環境資源案件一年也就3萬件左右，包括刑事、民事、行政各類案件，但與全國法院每年1000多萬件案件相比，這個量實在太少，而且很多案件進入不到訴訟程序，比如環境公益訴訟，很多法院根本不受理，面臨法律制度不健全、不完善的問題。

公益訴訟舉步維艱　　

「環境官司」未能更多地走進法庭。以2013年貴州各級法院審理的環境案件為例，全省共審結涉生態環境保護民事、刑事、行政案件1547件，同比上升4.25%。

環境案件以刑事、行政案件為主，民事案件僅佔4%，而且環境案件僅占同期全省案件總數的0.4%，個別地區甚至無一起環境民事案件或環境行政案件，環境糾紛進入訴訟程序的案件更為稀少。據統計，環境行政執法機關受理的環境矛盾糾紛是同期進入訴訟程序的15倍。

受訪專家指出，我國現行民事、行政、刑事三種訴訟規則設計都是針對傳統人身糾紛和財產糾紛的，而環境糾紛帶有很大的社會性，通過現有三種訴訟模式來解決環境問題實際效果不佳。同時，現行法律沒有明文確認公民的環境權利，導致環境行政訴訟案件受案範圍過於狹窄。

貴州省高級人民法院副院長唐林認為，民眾通過司法解決環境問題出現梗阻的主要原因在於民事公益訴訟的起訴條件要求過嚴、證明責任存在的難度較大、司法鑒定費用過高、訴訟風險較大等。

今年4月蘭州自來水污染事件發生後，有5位蘭州市民到當地法院起訴自來水公司，當地法院以其不符合民事訴訟法規定的公益訴訟原告資格為由，駁回其訴訟請求。

中華環保聯合會副秘書長呂克勤認為，環境公益訴訟是生態文明制度建設的重要內容，在我國的環境公益訴訟事件中，環保社會組織通過直接提起環境公益訴訟，為維護社會環境公共利益發揮了重要作用。

但是，由於提起環境公益訴訟並不能帶來物質利益的增加，甚至還要犧牲一定的物質利益、加大各方面人力和財力的投入，因此並不是所有的有原告資格的主體都會行使這種權利。

呂克勤說，從環境公益訴訟的整體實踐來看，在已受理的環境公益訴訟案件中，由環保社會組織提起的訴訟僅佔13%，這主要是因為立案難、取證難、鑒定難、訴訟成本高。

據介紹，從2000年到2013年，全國環境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看，絕大多數是行政機關和地方檢察院等公權力機關，環保組織起訴的案件很少，個人訴訟更是難上加難。一些地方法院認為，涉環保糾紛應由政府部門解決，由法院審理非常困難，因此不願受理立案。

貴州的探索　　

受訪專家指出，當前環境污染「點源」總體規模仍在不斷擴大，而環境執法地方保護主義盛行；執法能力不足，執法許可權有限；權力尋租嚴重，執法效果打折。司法機關在處理生態環境糾紛方面的作用沒有得到發揮，生態環境司法的公信力嚴重不足，生態司法改革已進入「窗口期」。

貴州在全國率先實施了生態司法改革。貴州省委副書記李軍認為，當前對生態環境保護的重要性已形成共識，但破壞環境的違法犯罪行為仍時有發生。

他說，過去保護生態環境用宣傳、行政手段多，用法律手段少，時間長了就產生「耐葯」性，規矩容易變成「麵條」，違法成本低、守法成本高，從而形成「破窗效應」。由於缺乏專業司法力量，致使環保立案查處數量不多、打擊力度不大、震懾作用不明顯，與環境污染日益嚴峻的態勢不相符。

2007年，貴陽市在全國率先成立了環保「兩庭」，即貴陽市中院環保法庭和清鎮市法院環保法庭。2013年成立了貴陽市檢察院生態保護分局和貴陽市公安局生態保護分局，建立起市級環境司法體系。

今年4月，貴州成立省高級人民法院生態環境保護審判庭、省檢察院生態環境保護處和省公安廳生態環境安全保衛總隊，在全國率先在省級層面建立了生態環境保護司法體系。

唐林說，改革後的環境案件審判實行生態環境案件跨區域、集中管轄。在管轄範圍上，法院機關打破行政區劃限制，按照水資源的流域性等生態環境整體性設置審判機構，實施以流域、生態區域等作為劃分依據的地域管轄，對案件實行跨行政區域受理。

在案件管轄上，實行民事、行政以及刑事「三訴合一」審判模式，同時，為確保案源，將一些涉及環境資源類的糾紛案件也集中交由生態法庭審理。

貴州省人民檢察院副檢察長余敏介紹說，檢察機關將涉及生態領域的、過去分散在檢察院多部門的職能集中起來，將檢察職能向前延伸，啟動環境公益調查，主動調查可能發生危害生態環境的事件，並確定了21種涉及生態保護罪名的公訴案件，統一由生態保護檢察專門機構負責辦理。

為推進改革，今年7月起，貴州政法機關開展嚴厲打擊破壞生態環境違法犯罪專項行動，重點懲處污染破壞水資源、大氣資源、土地森林礦產資源等違法犯罪行為，通過快處、快立、快偵、快捕、快訴、快審、快判、快執，在全社會營造嚴厲打擊破壞生態環境違法犯罪、保護生態環境資源的氛圍。

亟待深化生態司法改革　　

《瞭望》新聞周刊記者採訪的多位司法界人士和專家提出，生態司法改革亟待進一步完善頂層設計。

一是建立和完善環境糾紛多元化解決機制，扭轉生態環境法律「錯位」。強調司法規範和制裁作用，引入調解、中立評估、行政性實質審查、專家意見參考等多種方式解決環境糾紛，推行第三方環境污染治理方式。

重慶市高級人民法院研究室副主任吳比表示，我國的環境立法基本上是「管理法」，立法為環境司法提供的資源有限。與此同時，最高人民法院迄今為止頒布的3400多條司法解釋中，與環境案件審判有關的司法解釋僅有不到20條，約佔總數的千分之五，且主要針對環境刑事案件，有關環境民事案件和環境行政案件的司法解釋數量極少。

他建議出台更多操作性、原則性和靈活性相統一的司法文件和司法解釋，指導我國環境司法實踐並為環境立法提供強有力的支持。

知名環境法專家、湖北經濟學院院長呂忠梅認為，加大環境問題的法治化解決力度，就應增大以司法方式化解環境衝突問題的比重，環境行政力量單打獨鬥解決不了環境問題，要發揮司法化解環境衝突的作用，就需重視引入社會參與，激發社會參與環境保護與治理的活力。

二是建立司法鑒定機構，解決舉證難和鑒定難的環境訴訟瓶頸問題。據了解，我國目前尚無一家經司法部授權的專門的環境污染損害司法鑒定機構。

唐林認為，環境侵權及其危害結果具有潛伏性、長期性、遷移性、突變性等複雜特點，建議儘快開展相關司法鑒定機構的登記註冊，並明確環境污染鑒定評估機構接受委託並提供鑒定報告的法定義務。

三是完善環境公益訴訟，激發公民和環保組織支持環境公益訴訟積極性。當前法律規定的環境公益訴訟主體範圍過窄，提起環境訴訟的風險過大。

貴陽清鎮市法院環保法庭庭長羅光黔認為，新民事訴訟法確立環境民事公益訴訟主體僅為「法律規定的機關和組織」，將絕大部分環境公益組織和個人排除在公益訴訟的大門之外，應最大限度保障環境公益訴訟權。

羅光黔表示，一般公民、環保組織都難以承受高額的訴訟費和鑒定費。國家應建立公益訴訟賠償基金，化解受害人、公益訴訟主體訴訟風險。