梁治平：野生動物保護法修訂有多「民主」？ ︱ 寫在《野生動物保護法修訂草案》二審之際

梁治平

中國藝術研究院中國文化研究所研究員

前幾日參加一個報告會，拿到一冊《中國法治評估報告》（2015）。這份報告包含了三份問卷，分別針對普通公眾、法學專家和法律執業者，其中，公眾問卷採取抽樣方式完成，回收約4000份，涵蓋內地28個省、市、自治區，受訪者性別、年齡、戶籍等在全國均有廣泛分布。

問卷內容分四級，問題430個，令人感興趣的不在少數，其中有關立法公眾參與的兩項引起我的注意。一項涉及「提出立法建議」，另一項涉及「立法建議反饋」。公眾對這兩項的打分，一個是61，一個是60。

這是什麼概念呢？問卷的答案分五等：好（90）、較好（80）、中間（70）、較差（60）、差（50）。前兩等合起來算是「好評」，中間是「中評」，後兩等合起來就是「差評」了。那麼，關於「提出立法建議」和「立法建議反饋」這兩項，有多少人給了「差評」呢？前一項是73.4%，後一項是75.5%。公眾看到和感受到的情況就是這樣。

比較起來，專家和執業者對這兩項的評價稍好，但差別也不是很大，尤其是關於「立法建議反饋」這一項，把三份問卷的答案綜合起來，平均分也不過60.9，給出「差評」的人還是高達69.7%。

報告人在列出相關數據之後總結說：

「

「從上述調查結果看，各方主體對立法公眾參與的總體評價較低，其中對於立法建議得到反饋的評價要低於提出立法建議，且其得分已經逼近合格線邊緣。……對於立法建議反饋的評價，各方主體的評價相對一致，均認為得到反饋的難度相當大，但是社會公眾所給出的評價仍然是最低的。」

報告人的發現和結論同我在《野生動物保護法》修訂問題上的經驗是一致的。

自去年12月底至今，《野生動物保護法》修訂草案已經兩度上網公布，徵詢公眾意見，我因此也有兩次體驗「公眾參與」的機會。對於普通網民來說，如果事先知道法律草案上網公示，並且在規定期限內（通常是一個月）登錄全國人大網站，要參與提出立法建議不算難事。

不過，在逐條提交立法建議之後，你恐怕還不能確定這些意見是不是真的被「提交」了。因為所有的「建議」都可以重新編輯、修改甚至取消，所以很自然，你期待著最後有一個總的「提交」或者「確定」之類的提示，點擊一下來作結束。然而沒有這類提示。這時，你可能想到同網站工作人員聯繫，確定意見已經提交，同時也向她們「反映」這一問題。

不幸的是，你恐怕找不到有效的聯繫渠道。網頁下方列有4個選項：關於我們；網站地圖；聯繫我們；投稿信箱。後兩項均無法點擊進入，錄入附在後面的電子信箱，前一個跳回到「關於我們」的頁面，後一個乾脆什麼反應都沒有。有了這樣的經驗，你還想上網「提出立法建議」嗎？

好，假定你的意見成功提交了，那又如何？人大網站上顯示，年初那一次草案公示，有1640人提交了立法建議，意見總數有6205條之多。或許你的意見也在其中。只是你並不（也不可能）知道這6千多條意見都是什麼樣的意見，也無從知曉後續的修訂如何考慮和回應這些意見。

當然，從草案起草者所作的修法說明裡，或者，從媒體關於人大常委會審議草案的簡略報道中，你或者可以察知一點來自立法機構的「反饋」。最後，你只能透過實際提交審議的法律草案和最終獲得通過的法律本身來評估實質意義上的「反饋」。

對具體建議而言，實質意義上的「反饋」總是有的，區別在於這「反饋」是正的還是負的，是積極的回應，還是輕忽、漠視、不予理會。《野生動物保護法》之所以亟需修訂，無非因為兩條，一是它在保護野生動物方面做得不夠，二是它在經營利用野生動物方面又做得過度。

其實，1989年的《野生動物保護法》非不欲「保護」野生動物，只不過這種「保護」意在更好利用「野生動物資源」，是故，該法實施26年來，國人經營利用野生動物諸行業或從無到有，或從小到大，蓬勃發展，野生動物消費市場也大為繁榮，這對於中國的野生動物保護事業不啻是釜底抽薪。

因此，三年前人大代表提出修法議案，其初衷亦甚明了，無非是要求法律與時俱進，完善保護機制，嚴格限制利用。可惜，修訂草案進一步，退兩步。一面增加了些許保護措施，一面卻不改野生動物資源經營利用之舊觀念舊體制，不但不限制相關行業之發展，反而在原來基礎上謀更大發展。無怪乎草案甫出，關注這一議題的公眾、學者、民間組織大失所望，批評、質疑之聲四起。

又數月，草案二審稿公示，人們發現，舊法及草案最受詬病的「利用」原則絲毫未改，反倒是草案初稿第一條新增的「一大亮點」——[野生動物]棲息地保護原則——悄無聲息地被刪除了：二審報告對這一改動乾脆提都沒提。當然，還有一些並非不重要的改動也沒有被提到，比如關於立法宗旨的第一條，除了刪去「棲息地保護」，「規範野生動物資源利用」被提前，放在了「維護生物多樣性和生態平衡」前面。

又比如草案第6條規定：「國家鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈資金、建立基金等方式參與野生動物保護活動，支持野生動物保護公益事業」，而在二審稿中，公民、法人和其他組織參與野生動物保護活動的方式只剩下「捐贈、資助等方式」，「建立基金」沒有了。把這一改動放到剛剛生效的《中華人民共和國慈善法》背景下看，它的「退步」就更加明顯。

還有比如第8條，一審草案的規定是：「鼓勵和支持基層群眾性自治組織、社會組織、企事業單位、志願者開展野生動物保護法律法規和知識的宣傳活動，對違法行為進行監督。」但在二審稿中，最要緊的「對違法行為進行監督」不見了。這兩條都涉及社會參與，正是具有公益性質的野生動物保護事業中最重要的機制，草案初稿對這一機制的規定猶嫌不足，二審稿卻將之進一步限制和削弱。

相反，一審稿第十條規定：「國家保護野生動物及其棲息地，禁止任何單位和個人違法獵捕、利用或者破壞」，不小心帶入「利用」一詞，二審稿立即糾正，這條就變成了：「禁止任何單位和個人違法獵捕野生動物、破壞野生動物棲息地。」文字上通順了些，但尺度也更寬了：法律禁止「破壞」、但不禁止「利用」野生動物棲息地。這一收一放，再一次把立法者的立場和傾向顯露無遺。

草案公示後，面對種種批評，國家林業部官員表示，這部法並不是為野生動物保護組織立的。那它是為誰立的呢？野生動物生產、經營和利用行業？作為這些行業的引導者、鼓勵者和管理者的國家林業部門？那日在報告會上，就有人問報告人，你們設計的問卷，在公眾參與之外，有沒有問到立法過程中[政府]部門和行業的作用。

要知道，在中國，立法中起主導作用的首先是相關政府部門，相關行業的作用也不容小覷。自然，立法反映部門與行業利益也無可厚非，前提是這些利益具有正當性，而且在與其它利益和訴求有衝突時，要根據更高原則（如維護生物多樣性，促進人與自然的和諧，實現綠色經濟和綠色消費）來協調平衡。

野生動物保護組織的立法建議固然不必照單全收，但它們基於社會公益提出的基本主張卻不容忽視，比如在立法宗旨中取消「利用」原則，對現有野生動物利用行業加以限制，幫助其轉型，加強野生動物棲息地保護，鼓勵和擴大野生動物保護的社會參與，等等。

令人遺憾的是，在行業的商業利益、部門的管理利益（也包括就業和稅收）和野生動物保護組織代言的社會公益之間，修訂草案明顯偏向於前二者。一審稿如此，二審稿尤甚。在此過程中，台前幕後，各種利益交涉必定密集進行，只不過，真正決定性的過程和要素不會浮出水面。

分散的公眾可以上網提出立法建議，學者可以撰文發表一己之見，野生動物保護組織雖然勢單力薄，資源貧乏，也可以投書、開會，發出微弱的呼聲，甚至，這些意見和呼聲還可能被立法班子「聽見」。但是最終，她們的根本關切沒有在立法中得到回應，也不會有人告訴她們為什麼。

你說你話，我行我事。這裡沒有「反饋」，只有高高在上的漠視。有這種經驗的公眾，還會積极參与立法事務嗎？