鄧聿文：農民已犧牲太多 城市既得利益者仍只想剝削他們

一項制度實施日久，固然會形成強大的既得利益，但並非堅不可催

　　中國成都市最近發布了《關於全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》，試圖突破長期以來束縛城鄉居民自由遷徙的一些制度障礙，全面建立戶籍、居住一元化管理的體制機制，徹底破除附著在戶籍上的城鄉不平等權利，還公民以遷徙自由。如果《意見》的規定得以落實而不僅僅停留在文本上，那麼，這將是迄今為止，中國單一地方政府所實行的最徹底、最乾淨的城鄉戶籍改革，將開啟中國戶籍改革的新局面，而此前，包括成都在內，無論是借統籌城鄉發展名義推行的系列農村改革，還是單純的戶籍制度改革，都留有一些尾巴，基本是為了取得農民的土地。

　　自由地在自己的國家流動、遷徙、居住和發展，是每個公民應該享有的、與生俱來的基本人權，這種權利不應也不能被身份、財產、法律、國家等任何外在的東西予以剝奪，除非人們自己放棄或者犯罪。這已成為人類文明發展的一種普識，並在世界上絕大多數國家得到體現。中國1954年憲法也規定了「中華人民共和國公民有居住和遷徙自由」。可惜的是，在上世紀50年代末實行城鄉兩種戶籍制度後，遷徙自由就被憲法所取消，此後即使進入改革開放，雖然憲法多次修改，但遷徙自由還是未恢復。

　　今天看來，中國在50年代末取消遷徙自由或許有其不得已的理由，那時國家為保障重工業優先發展的趕超型工業化戰略的實現，不得不把農民固定在土地上，惟有如此，才能抽取農業剩餘為工業化積累所需的資本，因此，伴隨城鄉戶籍的，還有統購統銷制度和人民公社制度的實施。然而，這樣一來，也就人為在城市和鄉村之間掘出一條「鴻溝」，將城鄉居民分割成兩個發展機會和社會地位嚴重不平等的社會集團，堵死了農村人口向城市自由遷徙之路。

　　如果說，對於歷史形成的戶籍制度，基於當時歷史條件的局限性而表示某種程度的理解的話，時至文明昌盛的今日，中國改革都已走過30個年頭，還保留著半個世紀前極不合理的制度，就顯得毫無道理。儘管在這之中，為適應市場經濟的發展、城市化的推進以及社會開放的需要，很多地方對現行戶籍制度作了或大或小的改革與調整，一些中小城市還鼓勵農民去落戶，但是，所有這些改革，都或多或少設置了某些限定條件：要不有一定的資產；要不在一個城市居住了幾年，有正當的工作；要不拿土地換戶口，等等。之所以有此限制，根本原因在於，法律對這種社會流動的趨勢和人們徹底要求放開戶籍、遷徙自由的呼聲，「巋然不動」。

　　自由遷徙權的缺席，給社會、給人們的心靈造成的後果與傷害早已顯露無遺。看看改革早期所謂的「盲流」以及隨後衍生的至今還在中國社會通行的暫住證，就清楚。自由流動與居住的受限，一個直接後果，表現在現實中，就是直接加劇和惡化了農村和農民的整體貧困。現代化本是一個鄉村逐漸衰敗，農民被剝奪的過程，如果農民沒有流動自由，特別是遷徙和居住自由，他也就不能享受政府提供給城市居民的各種福利，不能捕獲各種發展機會，因而在和城市居民的生存競爭中，天生就處於弱勢地位，這是中國城鄉差距不斷擴大的根源。若這種權利貧困被長期延續，還會使得城鄉二元結構的社會形態被固化，阻礙城市化進程。近年來，中國的城市化推進速度雖然很快，但由於城市需要的是農村的勞動力，而不是農民家庭，不但引起了農民對歧視的反抗，也使得很多農民現在乾脆拒絕成為城市市民。假如把一億多沒有城市戶口的農民工刨去的話，中國現有的城市人口大大低於目前的統計數字，城市化率至少要在現有的基礎上下降十個點左右，遠遠落後於世界多數國家的水平。

　　改革以來，對公民自由遷徙權的缺席及其危害，不斷有人呼籲。全國人大代表周洪宇就曾建議，參照54憲法，對現行憲法進行修改，增加關於公民享有遷徙自由權的內容；同時，制定如《公民遷徙法》或《戶口管理法》等單行法規，明確公民遷徙的性質、地位、法定條件、權利義務和法律責任等。但這些建議和呼籲，多半如泥牛入海，不見迴音。之所以如此，既有觀念和認識上的因素，更主要的還是利益的阻隔，維繫現行戶籍制度的最大受益者是誰？城市原有的居民及其管理者。他們對附著於戶口本的種種優惠政策的自覺或不自覺的維護以及對外來者的本能排斥，使戶籍制度改革難以深入；另外，鑒於戶籍制度載體上附加的各種利益關係非常複雜，改革有很大的成本代價，多數城市主政者從方便管理的角度出發，也不希望戶籍制度一下子放開。他們擔心放開城市戶口限制，允許農民自由落戶，隨著人口的大量湧進，很可能會出現貧民窟、犯罪增多、城市環境髒亂差等所謂的「城市病」，從而有可能損及自己的政績。這兩股力量相互作用，前者為後者管制城市戶籍提供了所謂民意的壓力，後者出台的一些限制措施也往往得到前者的支持。農民工群體就是這種改革不徹底的產物，它是城市既得利益者只想享受或者剝削農民的剩餘卻又不想給予他們平等待遇和地位的結果。

　　在中國百年現代化中，農民對中國社會及其現代化作出了巨大貢獻和犧牲，革命和建國後的前30年不說，改革後，正是數以億計的農民工，拋家舍業，用最低廉的勞動力價格，支撐了中國產品的競爭力，成就了中國的「世界工廠」地位。目前，中國有流動人口近2億，其中主體為農民，他們已從城市體系中占較少比例的群體成為具有舉足輕重意義的重要組成部分，與城市的經濟聯繫、社會聯繫日益密切。可以說，憲法中沒有規定公民遷徙自由的理論基礎和歷史條件都已不復存在。也因此，無論從哪個角度看，都必須打破目前嚴重失衡的城鄉關係，結束過時的城鄉二元戶籍制度，建立城鄉平等的經濟和社會制度，還農民以遷徙自由，不能讓這種附著於戶口本超過半個世紀的利益格局再繼續存活半個世紀乃至更長時間，使我們的子孫把它當作天經地義的「大理」繼承下去。

　　從成都此番的改革來看，一項制度實施日久，固然會形成強大的既得利益，但並非堅不可催，只要主政者真正從這個社會大多數人的利益出發，從國家的長遠和根本利益出發，就沒有破除不了的不合理體制。事實上，同為保障趕超工業化戰略的統購統銷制度和人民公社體制不是在改革初期就被徹底打破了？關鍵是要有勇氣和決心。現在成都打開了一條門縫，為後來者樹立了標杆。當然，要在全國破除城鄉二元社會結構，廢除目前的戶籍管理體制，保障全體國民擁有平等的基本權利，則必須儘快在憲法中規定公民有自由遷徙的權利。因為憲法是國家的根本大法，在一個以法治為目標的社會，涉及到公民基本人權一類的事情，最好還是有法可行。作者為中央黨校《學習時報》副編審
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