全國政協常委李崴：應當建立人口數據問責制

　　文|李崴全國政協常委

　　文|黃文政 中國與全球化智庫高級特邀高級研究員

　　全面兩孩政策進入第二年，出生人口不升反降。按國家統計局公布的數據，2017年全年出生人口為1723萬人，比2016年減少了63萬。這一數據比國家衛計委的最低預測為2023.2萬要少整整300萬，甚至比衛計委對不放開兩孩政策下的預測值1770萬，還要少47萬。

　　對於涉及到國家最基礎的人口數據，出現這麼大的差距已經不是統計誤差和預測失誤能夠解釋了。這種誤判繼續下去，更將嚴重誤導人口政策的決策，威脅國家的長治久安。為此，我們在此重申本文第一作者在2017年「兩會」遞交的全國政協提案，希望引起社會關注，以助於建立人口數據問責制，避免再次發生如此嚴重的誤判事件。

一、人口數據影響長治久安

　　虛假的人口數據會影響政府決策而威脅國家的長治久安。蘇聯解體就與人口數據虛報有關。俄羅斯科學院人口和生態中心主任曾言，俄羅斯生育率在1966年就低於更替水平，但被複雜的數字遊戲遮蓋。長期低生育率惡化了社會經濟問題。等到20世紀90年代危機全面爆發後，勢頭已無法扭轉。

　　我國的朝代更迭也與人口統計造假不無關係。元朝的崩潰就與朝廷不能掌握真實的人口和耕地數、賦役無據、財政困難有關。明朝初年為了避免「蹈胡元之弊」，嚴厲打擊人口和耕地統計腐敗，罪在官者處斬，罪在民者充軍。但到明後期，人口和耕地卻「無一實數」。清朝雍正年間實行「攤丁入畝」政策，將賦役與人口脫鉤、與耕地掛鉤，才獲得了較準確的人口數。

二、人口預測的高估傾向

　　人口預測直接影響到我國現代基本政策。從1971年到1979年，我國生育率從5.81直線下降到接近更替水平的2.75，但1980年《中國人口百年預測報告》稱，如果生育趨勢不變，我國人口到2050年將達到40億。之後，空前嚴厲的一胎化政策得以實施。到20世紀90年代中期，生育率已低於更替水平，但卻未被採信。2000年人口普查顯示當年生育率僅有1.22，但以漏報為由大幅調高後的1.8卻成為決策依據達10年之久，嚴重貽誤了應對低生育率的時機。

　　我國人口預測長期高估。2007年《國家人口發展戰略研究報告》預測，到2010年的人口增量5400萬，比實際高出61.7%。衛計委曾預測，單獨兩孩政策每年新增出生人口約200萬，但實際卻不到此1/3。《中國發展報告2011/2012：人口形勢的變化和人口政策的調整》曾預估全面放開兩孩後，生育率可能超過4.4，意味每年將出生4000多萬，但目前來看，高峰出生數據也不到其一半。

三、國家統計局人口數據之間的矛盾

　　每年出生人口是重要指標。國家統計局與該指標相關的有三個數據源。一是每年公布的出生人口，二是由當年抽樣調查生育率推算的出生人口，三是由人口普查回測的當年出生人口。第三種數據最權威，但只有到人口普查時才能獲得。

　　每年公布的出生人口廣受關注，但卻有高估的傾向。比如，2001到2009年每年公布的出生人數比2010年人口普查回測高出46萬到280萬不等。但這個差距到21世紀頭十年末期已經大幅縮小。此外，每年公布的出生人口與當年生育率推算出的出生人口在2010年之前相差僅幾百萬，但在2010年之後卻急劇擴大。比如，2015年1%小普查的生育率僅1.05，由此推算出生人口僅1150萬，比公布的1655萬的出生人口要少500多萬。要等到2020年人口普查後才能判斷，這種差距到底是因為抽樣調查不準，還是公布的出生人口被上調過高。

四、其他領域人口數據也存在的問題

　　除國家統計局外，教育、公安和衛生部門的入學、戶籍、分娩等數據有參考價值，甚至被用於修正人口普查數據的依據。但由於虛報人口在教育經費、醫療經費、扶貧撥款、轉移支付款等，及爭取基礎建設項目上有利可圖，這些數據未必準確。

　　入學數據。1988-1996年小學招生20542萬，與2000年人口普查對應的10-18歲的20930萬一致。但自1997年，義務教育經費從地方承擔，改為中央和地方分擔後，小學招生數開始大幅超過人口普查數；1997-2006年小學招生19514萬，比2000年人口普查對應的0-9歲的15913萬多出23%。2013年實行電子學籍後，初中1-3年級每年級平均人數從2011年的1673萬，陡然跌到2013年的1466萬。

　　戶籍數據。雖然存在「黑戶」問題，但也有「一人多戶」現象。2010年戶籍3-9歲每歲1327萬，大致等於由抽樣調查生育率推出的出生數，也與2001-2007年分娩數據吻合。但2010年後，戶籍人口顯著多於分娩數；2010-2013年平均每年活產1482萬人，但2015年戶籍對應的2-5歲平均每歲卻有1712萬人。由於住院分娩率接近100%，分娩漏報情況應該不多。

　　分娩數據。由抽樣調查生育率推出的年出生數據在2006年後幾無增長，但活產數從2006-2008年的年均1253萬增至2012-2014年的年均1524萬，可能反映了分娩數據虛高。農村新型醫療合作制度在2008年建立後，有可能產生了虛報分娩數報銷醫藥費的動機。而流動人口子女出生於居住地的比例由2010年的28%升至2014年的57%，不排除有人在居住地和原籍都登記分娩以獲取福利。

五、建立人口數據問責制

　　虛假的統計和離譜的預測導致政策失誤的危害勝於貪腐。2016年10月中央深改小組第28次會議指出，防範和懲治統計造假、弄虛作假，根本出路在深化統計管理體制改革。要健全政績考核機制，健全統計數據質量責任制，強化監督問責，依紀依法懲處弄虛作假，確保統計機構和統計人員獨立調查、獨立報告、獨立監督職權不受侵犯，確保各類重大統計數據造假案件得到及時有效查處，確保統計資料真實準確、完整及時。而《國家人口發展規劃（2016-2030年）》也提出，在人口普查和抽樣調查的基礎上，加強人口中長期預測；健全人口動態監測和評估體系，科學監測和評估人口變動情況及趨勢影響。鑒於此，建議如下：

　　（一）成立向高層負責的獨立於統計和計劃生育部門的調查委員會，檢討有關人口統計和預測的重大失誤，以及為何幾乎所有的統計和預測都一而再高估人口增長，針對瀆職、誤導甚至造假行為追究責任。委員會可以包括國家安全委員會、中紀委和國家監察委員會及專業學者。

　　（二）人口普查和抽樣調查是有關人口的專門性調查。經驗表明，其原始數據比修正後的數據更可靠。不同於單一的出生人口數據，這些數據是多指標的系統性數據，可以相互驗證。建議確定人口普查和抽樣調查數據的權威性，禁止任何部門對其進行修改。

　　（三）每年公布出生人口數是衡量政策短期效果的重要參考。該數據與抽樣調查數據越來越嚴重的偏離給人口政策的決策基礎造成重大風險。建議作為專題研討。此外，教育、公安、衛生部門數據有輔助性價值，但其收集和處理方法不透明。建議規範各部門數據格式，公布包括按地區、年齡等分列的詳細數據以及數據收集、處理方法，以便外界監督、核實。

　　（四）成立獨立的專門機構，整合與監測人口統計和預測；定期發布不同數據源的、在格式規範的可對比的數據報告。不同的民間學術單位和專業人士可向其遞交在不同時段的人口預測，並定期更新。該機構可就各方預測的準確定期發布評估報告。

　　（五）《國家人口發展規劃（2016-2030年）》提出，全國人口在2020年達到14.2億，到2030年達到14.5億。該規劃能否成功關係到我國經濟社會的可持續發展和執政黨的執政信譽。建議對該計劃的實施效果設定明確的預警標識和問責機制。

　　作者李崴為全國政協常委，黃文政為中國與全球化智庫高級特邀高級研究員。本文經授權發表