造城不是城鎮化

核心提示

新城建設數量過多、規模過大、標準過高

地方政府熱衷造新城為的是財政收入

城鎮化更應是保障民生的社會建設過程

回歸人的城鎮化呼籲綜合配套改革

甘肅蘭州半年內推掉700餘座荒山；陝西延安削山、填溝、造地、建城；湖北十堰削平100多個山頭，造城100平方公里……

表面上風風光光的造城運動，背後卻潛藏著產業空心化等不少問題，走「舊型」城鎮化的路子，這樣的「城市泡沫」讓人憂心。

1、我們需要那麼多新城嗎？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中東北一城市要建設13個新城新區，中部一個中心城市也規划了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，佔92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在調查的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，佔41.6%。

對於這個調查結果，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長陶然認為比較符合實際情況：「這裡談到的主要是絕大部分地級市要建設新城，其實中國的很多縣城和縣級市，也已經實施或正在計劃建設新城區和大規模的工業開發區。中國大概有2000多個縣級單位，估計有上千個縣城也在建設或籌劃建設新城區和開發區。」

「數量過多、規模過大、標準過高」，這在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來是比較大的問題：「在我們調查的城市中，有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。而且，不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。」

一些地方新城區動輒佔地幾十、上百平方公里，但缺乏有效的產業支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區最終變成了荒地；一些地方大興土木，用鋼筋水泥在短時間內人為造出一個新城，但由於沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為「鬼城」。

除此之外，盲目造城還會帶來更多風險。陶然說，很多造城運動都是地方政府利用土地作為槓桿，向國有銀行體系借債進行的。「由於商住用地近年來價格較高，所以地方政府可以從銀行獲得大規模的貸款。但是房地產嚴重的泡沫化也使得中央政府不得不出手進行房地產調控，這顯然會抑制土地價格和房地產價格的進一步上漲。一旦房地產市場出了問題，地方政府還債就會存在較大的問題，銀行也可能出現較大規模的壞賬。」

目前，一些城市的債務問題已經開始顯現。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結果顯示，兩年來上述地方政府債務餘額增長了12.94%，債務率最高的城市債務餘額是當地綜合財力的兩倍多。國土資源部統計數據顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。

陶然表示，從社會層面來看，大規模的造城運動，無論是建設工業開發區還是新城區，都需要大規模徵用農村的土地。由於我們國家現在的征地制度很容易導致政府和農民之間的對抗，因征地引發的上訪和群體性事件也日益增多，所以大規模造城也會惡化政府和百姓之間的關係。

「很多地方政府，尤其是經濟基礎較差地區的地方政府，為了獲得投資，不得不引進一些高污染、高能耗的製造業，這樣就導致這些地區環境質量嚴重惡化。中國的空氣污染、水資源污染、土壤污染有向全國擴張的趨勢。」陶然說，實際上，最近這些年，引發農村甚至是城市的上訪和群體性事件的兩個主要驅動因素，就是地方政府大規模征地和招商引資所帶來的環境污染，這些都與目前地方政府大規模推動的造城運動和工業開發區建設有關。

2、誰是造城運動的推手？

國家審計署關於36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數據表明：2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴土地收益。

在高負債的壓力之下，地方政府仍然熱衷於造城，原因何在？在陶然看來，地方政府大規模地推動工業開發區和新城區建設，如此熱衷造新城，是為了地方政府的財政收入。

「在經營土地的過程中，地方政府採取的策略往往是大規模的放量低價供應工業用地來招商引資，同時限量高價供應商住用地來獲取土地經營的利潤，而後者就帶來房地產嚴重的泡沫化。」陶然說，地方政府之所以可以這樣大規模造城，根源在於我們國家的財政制度和土地管理體制。從財政體制上來看，地方政府可以獲得商業住宅土地出讓的所有出讓金。從土地管理體制上來看，地方政府握有徵地權，而城市郊區的農民和村集體沒有非農用土地的開發權利。

中國城市發展研究院副院長袁崇法表示，很多地方官員認為，只要有了土地指標，允許興建工業園區、開發房地產，就一定會帶來經濟發展。加之城鎮建設視覺業績對官員成就感的滿足，發展邏輯演變成了本末倒置的、簡單化了的「城鎮建設→經濟發展」。而事實卻是，各地缺乏人氣的「空城」在增加，開發區荒置土地多處可見。

「現在很多地方都把促進經濟增長押到了新城建設上，大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模，寄希望於未來通過新城開發的土地出讓金償還。」李鐵說。

日本、韓國、台灣等東亞經濟體在上個世紀後半期，比較順利地實現了工業化和城鎮化，但並沒有像中國的地方政府這樣大規模造城。當這些經濟體的產業發展需要用地時，用地者必須跟作為土地所有者的農民進行談判，這樣一方面工業用地的價格較高，可以促進工業用地者集約用地；另一方面，如果住房供應緊張，價格過高，就會有更多的開發商直接從農民那裡購買土地，建造住房，供應給市場，也就避免了城市化過程中房價過高、農村遷移人口無法在城市定居的問題。

在李鐵看來，新城建設看得見、摸得著，政績很容易顯現出來。即便後來發現決策有誤，新城成了爛攤子，已經升遷的官員也不用為這一失誤承擔責任，所以大多地方官員在新城建設上都充滿熱情。

為此，他提出兩個改革的關鍵問題：「第一個問題是政府的整個決策行為能不能得到允許，重大的新城區建設中的大興土木、大搞形象工程現象，能不能得到有效遏制，通過什麼方法來遏制？第二個問題是我們能不能通過土地行政改革對這些現象產生一個約束力？地方政府之所以大興土木就是因為他們拿地太容易了，是不是能把更多的土地發展權益交給農民來處理？」

3、城鎮化為了什麼？

「中國2012年名義城鎮化率雖然達到52.6%，但其中只有36.3%的戶籍人口，16.3%的農民工主要消費仍然是在其家鄉，對拉動內需貢獻不夠明顯。另一方面，各地的造城運動正在建成一座座空城，資源浪費嚴重。從這個角度講，城鎮化將是一個長期的過程，其中涉及到融資的改革、社會保障制度改革和養老體制改革，我們無法期望城市一下就改善得比較理想，但只要政府在推進改革，未來就有希望。」李鐵說。

最早被稱為「鬼城」的鄂爾多斯，如今城鎮化率已達到72%，超過全國平均水平23個百分點。從2006年開始，市政府和51個市直機關陸續遷入康巴什新區後，數以萬計的公務員也陸續搬到新區，但這些人卻陷入了每天從東勝老城區到康巴什新區往返兩個小時的鐘擺般生活。

現在，這座城市卻在想方設法往城裡「填」人。鄂爾多斯興建了上萬套公務員房，成為政府動員搬遷的槓桿。此外，鄂爾多斯還在艱難地尋找奇瑞、吉利、富士康等這些大型企業落地，為康巴什新區帶來產業工人。

發展城市究竟為了什麼？當然是為了市民。而現在，造城運動卻把城鎮化拖入了本末倒置的怪圈。事實上，一個沒有產業和就業、沒有公共服務、沒有社會保障——一句話，沒有人只有樓的新城，又有什麼意義呢？

現在來看，地方政府在熱衷造城的同時，對於需要承擔的義務卻表現得非常消極。李鐵表示，地方現在所炒的城鎮化概念，就是大量的投資和建設，但城鎮化的核心是人口城鎮化。中央政府對推進人的城鎮化態度非常積極，早在10年前就放開了縣級城市戶籍限制，2011年則放開了地級市戶籍限制。「但放開意味著需要提供相應的社會保障、教育資源，意味著更大的財政投入，所以地方政府對農民工進城一直是消極態度。」李鐵說，這種趨勢越是強化，就越不利於人的城鎮化，「因為城市越繁榮，住房等方面的生活成本就越高，對農民工的排斥力也就越強」。

「城鎮化在改變我們的生活方式。」袁崇法說，近幾年，城鎮居民對住房保障、教育、醫療、交通、社區物業管理等公共服務領域意見日增，意味著城鎮化過程不只是物質建設過程，還是更重要的保障民生權益的社會建設過程，偏重一端必有嚴重隱患。

陶然指出：「消除造城運動給我國經濟社會發展帶來的危害，是一個必須馬上要做，但也不可能短期就實現的工作，必須要通過多種措施，尤其是以土地制度改革為核心的綜合配套改革，才能夠真正實現新型城鎮化，實現農民工的市民化，實現中國經濟增長模式和城鎮化模式的全面轉型。」（本報記者陳恆）

專家觀點

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍：在現有體制改革（特別是政府制度改革、土地制度改革、財稅制度改革等）沒有得到應有推進的情況下，新一輪城鎮化有可能陷入誤區。如果大搞「造城運動」，結果可能新城湧現了，但農村卻衰落了；如果將城鎮化作為發展房地產的手段，結果可能房價起來了，但內需下去了。

中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍：地方政府增加可用資金的最好辦法莫過於賣地，地方政府從中能收穫良多。一旦嘗到甜頭，地方政府就會樂此不疲，但後果往往是土地價格越來越高，房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城鎮化所帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

北京大學中國經濟研究中心主任姚洋：由於缺乏有效的產業支撐，沒有足夠的人口，人為造出的這些新城到了夜晚一片漆黑，成為「鬼城」。中國不應試圖使各個地區實現同等的發展水平，而是應當在人口密度已然較大的地區推動城市建設。只有防止城市無限制擴張，才能給中小型城鎮留出生存空間。

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明：城市的發展，應通過產業帶動城鎮化。必須先有「市」，再有「城」，而不是反之。新城建設過熱，根子在於各地對中央的城鎮化政策理解有偏差。目前一些地方城鎮化更偏重於城市空間擴張和土地開發。這種人為「造城」的模式必須調整。（楊亮整理）

核心提示

新城建設數量過多、規模過大、標準過高

地方政府熱衷造新城為的是財政收入

城鎮化更應是保障民生的社會建設過程

回歸人的城鎮化呼籲綜合配套改革

甘肅蘭州半年內推掉700餘座荒山；陝西延安削山、填溝、造地、建城；湖北十堰削平100多個山頭，造城100平方公里……

表面上風風光光的造城運動，背後卻潛藏著產業空心化等不少問題，走「舊型」城鎮化的路子，這樣的「城市泡沫」讓人憂心。

1、我們需要那麼多新城嗎？

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中東北一城市要建設13個新城新區，中部一個中心城市也規划了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，佔92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。在調查的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，佔41.6%。

對於這個調查結果，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長陶然認為比較符合實際情況：「這裡談到的主要是絕大部分地級市要建設新城，其實中國的很多縣城和縣級市，也已經實施或正在計劃建設新城區和大規模的工業開發區。中國大概有2000多個縣級單位，估計有上千個縣城也在建設或籌劃建設新城區和開發區。」

「數量過多、規模過大、標準過高」，這在國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來是比較大的問題：「在我們調查的城市中，有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃的新城新區人口基本相當於現有城市人口。而且，不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。」

一些地方新城區動輒佔地幾十、上百平方公里，但缺乏有效的產業支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區最終變成了荒地；一些地方大興土木，用鋼筋水泥在短時間內人為造出一個新城，但由於沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為「鬼城」。

除此之外，盲目造城還會帶來更多風險。陶然說，很多造城運動都是地方政府利用土地作為槓桿，向國有銀行體系借債進行的。「由於商住用地近年來價格較高，所以地方政府可以從銀行獲得大規模的貸款。但是房地產嚴重的泡沫化也使得中央政府不得不出手進行房地產調控，這顯然會抑制土地價格和房地產價格的進一步上漲。一旦房地產市場出了問題，地方政府還債就會存在較大的問題，銀行也可能出現較大規模的壞賬。」

目前，一些城市的債務問題已經開始顯現。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結果顯示，兩年來上述地方政府債務餘額增長了12.94%，債務率最高的城市債務餘額是當地綜合財力的兩倍多。國土資源部統計數據顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處於抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。

陶然表示，從社會層面來看，大規模的造城運動，無論是建設工業開發區還是新城區，都需要大規模徵用農村的土地。由於我們國家現在的征地制度很容易導致政府和農民之間的對抗，因征地引發的上訪和群體性事件也日益增多，所以大規模造城也會惡化政府和百姓之間的關係。

「很多地方政府，尤其是經濟基礎較差地區的地方政府，為了獲得投資，不得不引進一些高污染、高能耗的製造業，這樣就導致這些地區環境質量嚴重惡化。中國的空氣污染、水資源污染、土壤污染有向全國擴張的趨勢。」陶然說，實際上，最近這些年，引發農村甚至是城市的上訪和群體性事件的兩個主要驅動因素，就是地方政府大規模征地和招商引資所帶來的環境污染，這些都與目前地方政府大規模推動的造城運動和工業開發區建設有關。

2、誰是造城運動的推手？

國家審計署關於36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數據表明：2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴土地收益。

在高負債的壓力之下，地方政府仍然熱衷於造城，原因何在？在陶然看來，地方政府大規模地推動工業開發區和新城區建設，如此熱衷造新城，是為了地方政府的財政收入。

「在經營土地的過程中，地方政府採取的策略往往是大規模的放量低價供應工業用地來招商引資，同時限量高價供應商住用地來獲取土地經營的利潤，而後者就帶來房地產嚴重的泡沫化。」陶然說，地方政府之所以可以這樣大規模造城，根源在於我們國家的財政制度和土地管理體制。從財政體制上來看，地方政府可以獲得商業住宅土地出讓的所有出讓金。從土地管理體制上來看，地方政府握有徵地權，而城市郊區的農民和村集體沒有非農用土地的開發權利。

中國城市發展研究院副院長袁崇法表示，很多地方官員認為，只要有了土地指標，允許興建工業園區、開發房地產，就一定會帶來經濟發展。加之城鎮建設視覺業績對官員成就感的滿足，發展邏輯演變成了本末倒置的、簡單化了的「城鎮建設→經濟發展」。而事實卻是，各地缺乏人氣的「空城」在增加，開發區荒置土地多處可見。

「現在很多地方都把促進經濟增長押到了新城建設上，大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模，寄希望於未來通過新城開發的土地出讓金償還。」李鐵說。

日本、韓國、台灣等東亞經濟體在上個世紀後半期，比較順利地實現了工業化和城鎮化，但並沒有像中國的地方政府這樣大規模造城。當這些經濟體的產業發展需要用地時，用地者必須跟作為土地所有者的農民進行談判，這樣一方面工業用地的價格較高，可以促進工業用地者集約用地；另一方面，如果住房供應緊張，價格過高，就會有更多的開發商直接從農民那裡購買土地，建造住房，供應給市場，也就避免了城市化過程中房價過高、農村遷移人口無法在城市定居的問題。

在李鐵看來，新城建設看得見、摸得著，政績很容易顯現出來。即便後來發現決策有誤，新城成了爛攤子，已經升遷的官員也不用為這一失誤承擔責任，所以大多地方官員在新城建設上都充滿熱情。

為此，他提出兩個改革的關鍵問題：「第一個問題是政府的整個決策行為能不能得到允許，重大的新城區建設中的大興土木、大搞形象工程現象，能不能得到有效遏制，通過什麼方法來遏制？第二個問題是我們能不能通過土地行政改革對這些現象產生一個約束力？地方政府之所以大興土木就是因為他們拿地太容易了，是不是能把更多的土地發展權益交給農民來處理？」

3、城鎮化為了什麼？

「中國2012年名義城鎮化率雖然達到52.6%，但其中只有36.3%的戶籍人口，16.3%的農民工主要消費仍然是在其家鄉，對拉動內需貢獻不夠明顯。另一方面，各地的造城運動正在建成一座座空城，資源浪費嚴重。從這個角度講，城鎮化將是一個長期的過程，其中涉及到融資的改革、社會保障制度改革和養老體制改革，我們無法期望城市一下就改善得比較理想，但只要政府在推進改革，未來就有希望。」李鐵說。

最早被稱為「鬼城」的鄂爾多斯，如今城鎮化率已達到72%，超過全國平均水平23個百分點。從2006年開始，市政府和51個市直機關陸續遷入康巴什新區後，數以萬計的公務員也陸續搬到新區，但這些人卻陷入了每天從東勝老城區到康巴什新區往返兩個小時的鐘擺般生活。

現在，這座城市卻在想方設法往城裡「填」人。鄂爾多斯興建了上萬套公務員房，成為政府動員搬遷的槓桿。此外，鄂爾多斯還在艱難地尋找奇瑞、吉利、富士康等這些大型企業落地，為康巴什新區帶來產業工人。

發展城市究竟為了什麼？當然是為了市民。而現在，造城運動卻把城鎮化拖入了本末倒置的怪圈。事實上，一個沒有產業和就業、沒有公共服務、沒有社會保障——一句話，沒有人只有樓的新城，又有什麼意義呢？

現在來看，地方政府在熱衷造城的同時，對於需要承擔的義務卻表現得非常消極。李鐵表示，地方現在所炒的城鎮化概念，就是大量的投資和建設，但城鎮化的核心是人口城鎮化。中央政府對推進人的城鎮化態度非常積極，早在10年前就放開了縣級城市戶籍限制，2011年則放開了地級市戶籍限制。「但放開意味著需要提供相應的社會保障、教育資源，意味著更大的財政投入，所以地方政府對農民工進城一直是消極態度。」李鐵說，這種趨勢越是強化，就越不利於人的城鎮化，「因為城市越繁榮，住房等方面的生活成本就越高，對農民工的排斥力也就越強」。

「城鎮化在改變我們的生活方式。」袁崇法說，近幾年，城鎮居民對住房保障、教育、醫療、交通、社區物業管理等公共服務領域意見日增，意味著城鎮化過程不只是物質建設過程，還是更重要的保障民生權益的社會建設過程，偏重一端必有嚴重隱患。

陶然指出：「消除造城運動給我國經濟社會發展帶來的危害，是一個必須馬上要做，但也不可能短期就實現的工作，必須要通過多種措施，尤其是以土地制度改革為核心的綜合配套改革，才能夠真正實現新型城鎮化，實現農民工的市民化，實現中國經濟增長模式和城鎮化模式的全面轉型。」（本報記者陳恆）

專家觀點

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍：在現有體制改革（特別是政府制度改革、土地制度改革、財稅制度改革等）沒有得到應有推進的情況下，新一輪城鎮化有可能陷入誤區。如果大搞「造城運動」，結果可能新城湧現了，但農村卻衰落了；如果將城鎮化作為發展房地產的手段，結果可能房價起來了，但內需下去了。

中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍：地方政府增加可用資金的最好辦法莫過於賣地，地方政府從中能收穫良多。一旦嘗到甜頭，地方政府就會樂此不疲，但後果往往是土地價格越來越高，房價越來越貴，普通百姓非但難以享受到城鎮化所帶來的好處，相反還要為水漲船高的房價付出更多代價。

北京大學中國經濟研究中心主任姚洋：由於缺乏有效的產業支撐，沒有足夠的人口，人為造出的這些新城到了夜晚一片漆黑，成為「鬼城」。中國不應試圖使各個地區實現同等的發展水平，而是應當在人口密度已然較大的地區推動城市建設。只有防止城市無限制擴張，才能給中小型城鎮留出生存空間。

中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明：城市的發展，應通過產業帶動城鎮化。必須先有「市」，再有「城」，而不是反之。新城建設過熱，根子在於各地對中央的城鎮化政策理解有偏差。目前一些地方城鎮化更偏重於城市空間擴張和土地開發。這種人為「造城」的模式必須調整。（楊亮整理）

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