論檢察權能及其轉型

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內容摘要：在關於檢察制度改革的若干爭論中，檢察權的性質、檢察機關的歸屬、檢察機關的職能是焦點問題。這些問題不僅關係到檢察機關自身的定位和歸屬，而且關係著司法體制改革的未來走向以及國家憲政架構。就檢察權能而言，檢察機關屬於憲法確立的憲政機關，行使一種無法歸於其他權力門類的、相對獨立的國家權力，主要擔當法律監督職能，兼承檢察執法職能。檢察制度改革應當立足於恢複檢察機關的憲政屬性，實現檢察機關由刑事機關向憲政機關的轉變，複位檢察監督行政，在國家職能意義上推進檢察轉型。

關鍵詞：檢察權、檢察職能、檢察轉型

檢察制度改革涉及很多話題，比如檢察權的職能定位，檢察權的性質，檢察機關的歸屬，司法改革語境中的檢察改革走向，等等。討論這些問題應當明確和強調這樣一些前提：人民代表大會制度是國家的根本政治制度，政治改革和司法改革應當立足於歷史與現實；權力制約或者說權力制衡是人類社會的經驗，但三權分立未必就是適宜於每個國家構建政權體系的原則；檢察權應當擔負起公共利益代表的角色，承擔刑事檢控、公益訴訟、監督執法等職能，但不一定就必須像多數西方國家那樣將檢察權劃歸政府部門。在這樣一些前提下，檢察制度改革應當立足於檢察職能體系及相關職權配置，整編和重構檢察權，將檢察權確定為一種獨立的國家權力，恢複檢察機關的憲政屬性，在國家職能意義上實現由刑事機關到憲政機關的檢察轉型。

一、關於檢察權的性質

檢察機關承擔特定的國家職能，按照職能——權力的邏輯，應當配置相應的檢察權。檢察職能需要具體化和體系化，檢察職能體系決定了檢察權不是單一性的權力，而是一個與其職能相適應的權力體系。

一般的觀點認為，檢察機關承擔著國家公訴、職務犯罪偵查、法律監督等檢察職能，所以檢察權是集公訴權、職務犯罪偵查權、法律監督權於一體的混合性國家權力。其中的法律監督權主要行使在審查批准和決定逮捕、立案監督、偵查活動監督、審判監督和執行監督等領域。公訴權、職務犯罪偵查權、法律監督權這三項權能相輔相成，互相作用，缺一不可。同時三者之間既不能此消彼長，也不可相互包容或互相取代，它們共同組成檢察權的完整體系。[1]檢察權的成分到底有哪些？公訴權是否應該包括民事與行政公訴權？法律監督權是指訴訟監督權還是指對行政執法的監督權加上對法院審判的監督權？檢察權的成分並沒有一個準確的定數，關鍵取決於檢察機關承擔什麼樣的職能。長期以來，基於檢察機關的實際職能，檢察機關在不同的語境中存在多種替代性表述，像「法律監督機關」、「職務犯罪偵查機關」、「國家公訴機關」等。這些表述由於沒有將法律監督權、偵查權、公訴權、抗訴權等邏輯地聯繫在一起，使得備受關注的檢察權在性質問題上更加模糊。

儘管為檢察權定性是一件很難的事情，但近幾年來法學界和法律界還是從法理學、憲法學、訴訟法學的理論角度，以及法律實證、司法改革實踐的視角，做出了嘗試和努力，形成了很多觀點，並使關於檢察權性質的爭論持續不休。有近於主流的觀點認為檢察權屬於行政權，相對的觀點則主張檢察權與審判權同屬於司法權，也有觀點認為檢察權就是法律監督權，另有觀點提出檢察權是司法行政權的看法，甚至還有觀點認為檢察權屬於立法權範疇。還有些觀點具有綜合性，比如，有學者認為「法律監督是檢察權的本質屬性，司法性、行政性是檢察權兼有的屬性。如果不確定、不確認檢察機關的法律監督性，檢察機關的發展可能就會偏失，這是方向性的錯誤；如果不承認檢察機關具有行政性質，就無法確認當代世界所共有的檢察一體化的體制；如果不承認檢察機關具有一定司法性質，就不能引入檢察官相對獨立原則及有關的一系列制度。」[2]也有學者認為「檢察權的性質，可以從國家制度結構即憲政結構上分析，也可以從其權力特點和行使方式作出定位，這種多元角度的定性，有助於我們全面地認識檢察權的特性及檢察建設的規律，為我國檢察制度建設提供濃厚而合理的理論基礎。中國檢察權在基本性質上是法律監督權，在國家體制上仍屬於司法權，在行使方式上具有司法、行政雙重屬性。」[3]

通常認為，檢察機關在組織體制和總體運作模式上近似於行政系統，檢察活動類似於行政活動，它不具有中立性，也不具有被動性。1996年刑事訴訟法修改取消了檢察機關享有的「免予起訴」的權力，解除了檢察機關有限的最終決定權，使得它僅有的一點終極性特徵消失。在主流觀點看來，檢察權在特徵上與審判權相去甚遠。[4]所以，人們就由此主觀地推斷和歸位，法院行使的審判權屬於司法權，檢察院行使的檢察權屬於行政權。這樣的推論顯然是建立在將檢察制度和檢察現實簡單化甚至片面化的認識上。

現實中的檢察機關行使檢察權，履行的主要功能與法院審判密切關聯，無論刑事檢控，還是現行的民事行政抗訴，或者處於萌芽中的公益訴訟，檢察權的職能都關聯著司法（法院審判），並且相當一部分職能實現的過程越來越呈現出准司法化的特徵，甚至檢察官與法官共享法律人的聲譽，並逐步形成了相對獨立於政治和行政的法律職業共同體。就現行檢察權狀態而言，它在體制特徵和運作方式上或許有些近似於行政權，但在職能以及運作變革的趨勢上，檢察活動更接近於司法活動。因此，將檢察權簡單地歸於行政權或者司法權都有些勉強，不如使其在性質上保持獨立。也就是說，檢察權應當獨立於行政權和司法權（審判權），在國家權力格局中自成一權。檢察權是獨立於立法權、行政權、審判權的另外一種權力，或者可以稱為第四種國家權力。

在討論檢察權的性質時，人們常常局限於「三權」的觀念，認為國家權力就包括立法權、行政權和司法權，所以容易使檢察權的定性處於一個多難的境地：檢察權是行政權、司法權甚或立法權？孫中山五權體制中的監察權和考試權，是基於五權憲法思想的政治設計，監察權和考試權是立法、行政和司法三權之外的國家權力，儘管監察權可以劃歸立法院，考試權可以劃歸行政院，五權憲法確立的國家權力體制也可以變革，但監察權不是立法權，考試權也不是行政權，它們的權力性質是相對獨立的，這些權力的運作規律也不同於「三權」。軍事權是一種重要的國家權力，是一項特殊的公共權力，它不是立法權，也不是司法權，恐怕也不能因為多數國家的最高軍事權由總統掌握就將軍事權定性為行政權。

國內學界和法律實務界關於檢察權性質的爭論，基本上是以國家權力的三權劃分為前提的。「以三權作為一種不言而喻的前提預設，在這個意義上爭論檢察權到底是一種什麼樣的權力，完全脫離了我國人民代表大會制度的政治架構。我們不能無視我們自己的現實，如何在人代會的政治架構中定位檢察權，這是一個需要好好思考的問題。」[5]人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國政治和法律制度的基石，是構建國家政權體系的前提和基礎。在以人民代表大會制度為基礎的憲政架構中，檢察權是不同於立法權、行政權和審判權的獨立的國家權力形態，承擔著相對獨立的國家職能，由獨立於政府和法院的專門機關行使。檢察獨立與審判獨立一樣，是非常重要的國家權力關係準則，它的根基主要不在於「司法獨立」的理論，而是基於憲法賦予的獨立國家職能。儘管將檢察權與審判權統稱為司法權並不影響國家根本政治制度，但卻容易混亂司法改革的話語背景。即使在政治體制改革中將檢察權劃歸行政部門行使，也不見得就必須將其定性為行政權以區別於司法權；即使再強調檢察機關獨立行使職權，也不見得就必定要將檢察權定性為司法權以求「司法獨立」。在檢察理論研究中，檢察權或許可以被認為兼具行政和司法的雙重特徵，但在檢察改革、司法改革和政治體制改革中，不宜過於糾纏檢察權的性質，它應當作為憲法確立的相對獨立的國家權力，由具有憲政性質的檢察機關獨立行使。

二、關於檢察機關的歸屬

長期以來，檢察機關擔當的職能主要是基於刑事訴訟制度的刑事職能，檢察機關也由此成為一個履行反貪污賄賂、反瀆職偵查、刑事檢控等職能的刑事機關。檢察機關為刑事訴訟法納入公檢法司鏈條中，成為刑事司法的一個環節，基本失去了憲法確立的「一府兩院」體制中的憲政機關的狀態。如果將檢察機關作為一個刑事機關，它可以歸屬於行政系統或者安排在法院體制內。但如果將檢察機關視為一個憲政機關，就應當在完善人民代表大會制度、健全國家政權體系的基礎上，使其成為一個與政府、法院等並行的國家機關。[6]

檢察機關應當是獨立的機關？或者應當像有些學者講得那樣，將這個機關併入行政系統？其實這並不重要。關鍵要看什麼狀態有利於檢察機關更好地履行檢察職能，以及改變現行體制的意義何在？不能在沒有對檢察機關的權力進行客觀分析的情況下將其權力定性為行政權，然後將檢察機關劃歸行政系統；有一種觀點認為，將檢察機關劃歸行政機關序列或者將其與司法行政機關合二為一，決定了檢察機關權力的行政性。這種觀點值得商榷。法國行政法院置於行政系統內以與普通法院分離，但沒有人懷疑法國的行政法院行使的權力屬於司法權範疇，行政法院的權力並不屬於行政權，而是司法權的重要組成部分；當然，即使檢察機關歸入行政機關，也不意味著行政權可以隨意干預檢察權，檢察機構及其檢察權就會被削弱或失去獨立性。法國的行政法院系統行使的特殊審判權，是一種特殊的司法權力，沒有人因為法國行政法院屬於行政系統就低估了它的獨立地位，或者誤認了它的權力性質。所以說，檢察機關是獨立為一個國家機關還是劃歸到行政機關係統中，這不是問題的關鍵。問題的關鍵在於，一是要尊重歷史和文化。法國行政法院不僅是一種制度，更是一種文化，是歷史形成的文化和制度。改變現存的檢察體制，實際上是在改變一種政治制度的歷史與文化，這種改變的意義在哪裡？二是要認同憲法確立的國家權力體制。任何改革無疑都必須也必然在現行憲法確立的框架內進行，檢察機關的定位同樣如此。三是要有利於更好地履行檢察職能，這是檢察機關歸屬問題爭論時必須強調的問題意識。關於檢察機關歸屬的爭論，根本目的是為了檢察職能得到更好的發揮，而不是純粹的理論性爭論。

在英國，檢察機關是獨立設立的機構，在中央層面稱為總檢察署，又稱法律事務部，在地方設有地方檢察署。在國家機構劃分中，中央和地方檢察署均屬於行政機關。美國沒有層級分明、結構嚴密的檢察體系，檢察系統歸於政府系統，屬於司法行政部門的重要組成部分。聯邦政府司法部長實際上就是聯邦總檢察長。法國檢察機關不具有自己獨立的系統，而是由派駐各級法院內的檢察官組成，檢察機關歸屬於司法部領導。由司法部長提名、總統任命的檢察官具有類似法官的身份。[7]德國實行審檢合一體制，檢察系統被安排在法院系統內，設在法院內的檢察機關由若干名檢察長和檢察官組成，受聯邦和州政府司法部長領導，並實行「檢察一體」制，上級檢察機關領導下級檢察機關。日本檢察機關曾經稱為檢事局並設在法院內，隨著二戰後日本法律制度改革，檢事局從法院中分離出來，形成與法院對應且獨立的檢察廳和自上而下的檢察系統，歸法務省領導，成為行政組織中的「特別機關」。[8]俄羅斯檢察機關自成體系，根據《俄羅斯聯邦檢察院法》的規定，俄羅斯聯邦檢察院是聯邦統一集中的機關體系，是一個獨立的國家機關係統，包括俄羅斯聯邦總檢察院、各聯邦主體一級的檢察院、區一級的檢察院。按照俄羅斯憲法的規定，聯邦檢察機關既非立法機關，又非執行機關，也非司法機關。在實行三權分立的俄羅斯政治體制中，檢察機關的職權與司法權比較貼近，所以被規定在司法權一章中。[9]

每個國家安排國家權力都需要根據實際貫徹分權原則，形成民主的政權體系。但每個國家的分權實踐會有所不同，所以國家政權體系也各有特色。在西方憲政體系中，國家權力由立法權、行政權和司法權構成，分別由不同的機構行使，並實行大同小異的分權原則。基於西方政治思想和制度發展史的立法權、行政權、司法權劃分理論並不能解釋非西方國家的權力現象。檢察機關的歸屬之所以成為一個問題，緣起於以西方理論和制度為參照而形成的檢察權性質的論爭。長期以來，司法權的概念並沒有進入中國正式的制度體系，憲法沒有規定司法權，官方話語中也少有司法權的說法，人們曾經習慣地將檢察權、審判權統稱為司法權。隨著司法體制改革的不斷深入，不少人認為只有法院行使的權力尤其是審判權才算是司法權，檢察權不屬於司法權。因此引發了關於檢察權是行政權還是司法權的論爭，並關涉到檢察機關的歸屬問題。中國國家政權體系的構建同樣貫徹了分權原則，但分權原則與西方的三權分立理論存在明顯差別，國家政權體系沒有分成立法權、行政權、司法權三個部分，而是由立法權、行政權、審判權、檢察權等多種權力構成，並由相對獨立的立法機關、行政機關、審判機關、檢察機關等行使相應權力，審判機關、檢察機關一併構成國家司法體制。在檢察機關的歸屬問題上，可以認為，檢察機關屬於憲法機關和政治體制的範疇，是政法體制的重要組成部分，也被視為國家司法體制的構成部分，具有憲法上的獨立建制並自成體系。由於審判、檢察的高度關聯性，可以將它們統一視為司法活動並探索共同的權力運行規律，但既然憲法規定了審判權、檢察權概念，就可以不再籠統地使用司法權概念，以避免無謂的性質論爭和由此帶來的檢察機關歸屬的紛擾。

三、關於檢察機關的職能

關於檢察機關職能定位的根據，法學理論界和法律實務界曾經存在不同意見，檢察機關的職能到底應該依據《人民檢察院組織法》還是《刑事訴訟法》來確定存有爭議。有人認為，檢察機關的職能不應該依據《人民檢察院組織法》而應該依據《刑事訴訟法》的規定，理由是《刑事訴訟法》作為新法是優於舊法的。也有人認為，儘管《刑事訴訟法》規定了檢察機關的職能，但相對於《刑事訴訟法》，《人民檢察院組織法》是一種特殊法，根據特別法優於一般法的原則，應依據《人民檢察院組織法》而不是依據《刑事訴訟法》確定檢察職能。在這個問題上，新法優於舊法、特別法優於一般法的說法都缺乏足夠的說服力。實際上，《刑事訴訟法》只是一個部門法，而《人民檢察院組織法》則是屬於憲法相關法的範疇。像組織法、選舉法、港澳特別行政區基本法都是憲法相關法，屬於憲法的有機組成部分，在由憲法主導形成的法律譜系中，它們是最靠近憲法的。人們通常認為，部門法既不能違反憲法典，也不能違背憲法相關法，理所當然地可以認為最靠近憲法的憲法相關法在法律效力上要高於部門法。從這樣的意義上講，檢察職能的確定應當以憲法和人民檢察院組織法（不限於1979年的《人民檢察院組織法》）為根據，檢察職能並不局限於《刑事訴訟法》規定的刑事司法職能，根據刑事訴訟法，還有民事訴訟法、行政訴訟法、監獄法、人民警察法等，可以將一部分檢察職能具體化、明確化。

世界各國檢察機關的職能不盡相同。美國的檢察系統屬於行政系統，歸於美國司法行政部門，但獨立行使職能，這些職能包括調查、起訴違反聯邦法律的行為，並在聯邦作為當事人的民事案件中代表聯邦政府參與訴訟。德國的檢察機關設置在聯邦或州法院內部，主要行使刑事偵查起訴、法律監督、公益訴訟三大職能。德國檢察機關不僅可以通過抗告、上訴、再審申請等方式對刑事審判實施監督，並對刑事判決的執行進行監督，還可以作為國家利益和社會公共利益的代表，以公益代表人的身份對涉及國家和社會公共利益的重大案件提起訴訟。俄羅斯的檢察系統是集中統一、上下隸屬的護法機關，擁有非常廣泛的職能，負責監督全社會執法和守法情況，特別是對聯邦各部和各主管部門、聯邦主體的立法機關和執行機關、地方自治機關、軍事管理機關、監察機關等執法情況實施監督，負責公訴和抗訴並擁有一定的偵查權能，還有權就修改、補充、廢止或通過法律和其他法律文件提出檢察建議，履行完善法律的職能。

用改革和發展的眼光看待檢察職能，可以將檢察職能概括為兩個層面，一是法律監督或稱檢察監督，二是執行法律或稱檢察執法。反貪污賄賂、反瀆職犯罪、刑事公訴、公益訴訟等，都可以歸於檢察執法的範疇；檢察監督的範圍非常廣泛，甚至對公民、社會守法情況也要進行實施監督，但法律監督側重於對執法和司法的監督，特別是行政機關的執法活動應當成為法律監督的主要面向。

在檢察職能體系中，檢察執法是一個需要澄清的概念，並且應當將檢察執法產生的監督效應與檢察監督區分開來。除對特定犯罪的偵查外，檢察機關的角色長期被定位為刑事訴訟鏈條中的監督者，檢察執法被混同為檢察監督，因此帶來了系列性的模糊認識甚至誤解。關於檢察執法，需要作如下特別說明：

一是將批捕、偵查、公訴等作為刑事訴訟法確定的刑事執法職能，其中肯定包含著與其它機關相互制約的因素，但就其性質來講，它們均屬於檢察執法的範疇。即使是刑事公訴，檢察人員在法庭上的角色是代表國家對犯罪嫌疑人提起訴訟，行使國家求刑權，主要不是對法官審判進行監督。刑事公訴實際上是刑事執法的一個基本環節，將刑事公訴確定為檢察執法，就不會惹來「檢察官是法官之上的法官」的無謂爭議；

二是刑事偵查職能的去留問題。有人主張將經濟犯罪和職務犯罪的刑偵職能從檢察職能中剝離出去，劃歸公安機關，以實現偵控分離，並同偵查權與羈押權、審判權與執行權分離等權力的重新安排，一併作為政法體制改革的方案。毫無疑問，這樣的方案並不涉及政法問題的實質，相關權力的重新組合也難以從根本上解決諸如判決執行難、羈押場所刑訊逼供、檢察機關反貪污賄賂偵查權不受監督等問題。因此，刑事偵查職能去留以及與此相類似的改革方案需要做更加細緻的論證；[10]

三是將刑事公訴以外的公益訴訟列為檢察執法的重要形式，包括檢察機關代表國家為維護公共利益通過民事和行政訴訟的方式實施法律。世界若干國家的檢察機關都將民事公訴、行政公訴作為執行法律、維護國家和社會公共利益的有效形式。[11]確立公益起訴制度，健全檢察執法的形式和手段，是完善檢察執法職能的需要。檢察機關依法可以公共利益代表的身份，通過提起民事訴訟或行政訴訟，在保護國有資產、保護國土資源、維護生態環境、反對壟斷以及保護公共設施和文物古迹等方面發揮重要作用。

在檢察職能體系中，檢察監督遠比檢察執法要複雜，同樣有廓清檢察監督內涵和外延的必要。檢察監督的範圍、檢察監督的面向、民行檢察制度的存廢等問題，法學界和立法、法律實務界存在廣泛的爭議。關於檢察監督，需要特別說明如下幾點：

一是適度地擴展檢察監督的範圍。新中國在建立檢察制度之初，就將檢察機關的職能定位為一般監督，不僅對國家機關及其工作人員執行法律的活動負有監督的責任，還對公民遵守法律的情況進行監督。[12]但從1979年《人民檢察院組織法》和刑事訴訟法開始，檢察機關的職能就被限定在刑事領域，後來有限擴大到民事行政檢察領域。如前所述，檢察機關不是一個基於刑事訴訟法的刑事機關，而是立基於憲法和組織法的憲政機關，其職能範圍應當根據政權體系的分工確定，它應當負有全面監督國家機關實施法律的職責。

二是恰當地轉變檢察監督的面向。長期以來，檢察監督被局限在對「司法」進行監督的意義上，除了批捕和監所檢察外，檢察監督主要面向法院，從而降低了檢察機關的地位以及檢察權、法律監督等憲法概念的實際效力。國家檢察制度改革應當通過修改憲法和人民檢察院組織法，將檢察機關恢復成為履行法律監督職能的憲政機關，促使檢察機關行使檢察權，履行法律監督職能，監督行政機關和司法機關執行法律的活動，其中最重要的應當是政府及其部門執行法律的活動。檢察機關面向審判機關的監督，主要不是監督和制約審判，而是監督和制約審判機關的立案、執行等非審判性活動。檢察機關面向行政機關的監督，應當由專門立法規定檢察監督行政的方位與方式。

三是逐步地限定民事行政抗訴的範圍和意義。檢察機關通過民事行政抗訴監督審判活動曾引起廣泛爭議，是人們質疑「檢察官是法官之上的法官」的重要原因。實際上，民事行政案件審判不公的原因主要來自於兩個方面，一方面，法律理解、解釋、適用上的問題，由於檢察官在法律理解、解釋、適用方面並不比法官有知識和經驗優勢，讓檢察官監督民事行政審判的制度設計就存在著邏輯問題；另一方面，由於法官枉法裁判，這顯然不是檢察監督的問題，而是檢察執法的問題，應當通過反貪污賄賂、反瀆職等執法活動消除審判上的違法犯罪行為，以恢複審判的公正性和司法正義。檢察制度改革應當注重理順檢察權與審判權的關係，逐步改革民事行政抗訴制度，限定民事行政抗訴的範圍和意義，是理順檢察權與審判權關係的重要改革措施。

結語、推進檢察轉型

隨著政治文明不斷向縱深發展，國家政權體系將依據民主向度、分權原則和憲政精神發生分化和重組。在政治變革的過程中，檢察機關要隨之變化角色和重新定位功能，依其權能轉變實現檢察轉型。檢察變革關係到檢察權、檢察機關、檢察職能等要素以及檢察與立法、行政、審判的關係。檢察變革應當改變目前檢察機關等同於一個刑事機關的現狀，逐步恢復其憲政機關的性質。儘管從理論上可以說檢察權兼具行政和司法特性，但現實中的檢察權既不是行政權，也不是司法權，它是由憲法創製的一種獨立權力。作為一種獨立的國家權力，檢察權自身也有一個體系化問題，這取決於檢察職能的合理定位與安排。反貪污賄賂、反瀆職的刑事偵查職能要不要保留在檢察機關，刑事公訴屬於檢察執法還是屬於檢察監督，民事行政抗訴職能有無繼續存在的必要，可不可以確立檢察機關的民事行政公訴職能，等等，上述問題及其解決方案直接關係著檢察權的構成。應當根據檢察職能的重新定位，為檢察權體系的每一種權力重新定性，以便實現檢察權能一致，並重建檢察權與立法權、行政權、司法權的關係。無論檢察職能如何變化，檢察機關作為憲政體系的有機組成部分，其職能重在法律監督。

所謂檢察轉型，主要包括兩個方面的含義，首先應當明確檢察權的獨立屬性和地位，確立檢察職能體系，促使檢察機關由一個刑事機關轉變為一個擔負監督職責的憲法機關；其次應當實現檢察監督的轉向，促使檢察監督由主要的訴訟監督轉向主要監督行政，實現由主要與訴訟相關的監督到主要監督行政活動的轉向。或者可以這樣說，檢察監督主要不是監督法院審判活動，而應當主要監督行政機關的執法活動，對行政執法活動中的濫權行為、不作為、行政不當行為等實施監督。檢察轉型是一個非常複雜的命題，它關涉到與人大監督、行政監察等其他監督制度的關係，需要與相關職能、許可權、程序等進行高度整合。顯然，這樣一個過程將是一個比較緩慢的漸進過程。

[1] 如果從決策權、執行權、監督權的分類角度解析檢察權，公訴權、職務犯罪偵查權與法律監督權不是並列權類，檢察權可以在第一個層面上二元化為執法權和監督權，其次在第二個層面上合理規定執法權和監督權的構成。比如，監察執法權包括職務犯罪偵查權、批捕權、刑事公訴權、公益訴訟權等。

[2] 孫謙、樊崇義、楊金華：《司法改革報告──檢察改革·檢察理論與實踐專家對話錄》，法律出版社2002年版，第128頁。

[3] 龍宗智：《檢察制度教程》，法律出版社2002年版，第92-93頁。

[4] 以司法權的被動性、中立性等特性為標準排除檢察權是司法權的觀點，有許多值得商榷的地方。實際上，檢察權是一個複雜的權力體系，包括批捕、刑事公訴、抗訴、公益訴訟、貪污賄賂和瀆職偵查、檢察建議等權力。在檢察權力體系中，除刑事偵查外，其他權力並不能簡單地確定其是主動性或被動性權力。比如批捕權，就不能認定是純粹的主動性的權力，一般地，沒有公安機關的啟動，檢察機關並不能行使批捕權。即使將刑事公訴權確定為主動性的權力，但將其劃歸行政權也過於勉強，因為完整的刑事公訴權不能由檢察機關單獨行使，該項權力只有在一個法律性的結構中才能展開，沒有審判權、辯護權在場，刑事公訴權就無從行使。再例如，有人認為檢察權與審判權的運行規律不同，它不像審判權那樣具有居間性和中立性。實際上，檢察權的權力運行特徵也在發生變化。為適應檢察職能的需要，檢察權的行使過程越來越呈現出「去傳統行政化」的趨勢。比如，檢察機關行使公訴權，即使在「決定是否公訴」的環節上，也應逐步排除「行政決定」的特徵，將決定是否公訴的過程框定為一個準司法過程，因為有律師提前介入，可以引入聽證制度，這類檢察權的實際運作遠不像傳統的行政活動，而更近似於通常講的司法活動。

[5] 孫謙、樊崇義、楊金華：《檢察改革·檢察理論與實踐專家對話錄》，法律出版社2002年版，第11頁。

[6] 有一種觀點認為，檢察權劃歸行政權，將使憲法確立的「一府兩院」體制消失，形成人大、政府和法院的三方格局，近似於西方的三權分立。這種觀點顯然不是建立在正確理解人民代表大會制度的基礎上。在人民代表大會制度基礎上，健全國家政權體系可以形成各種政治格局。人民代表大會作為權力機關，保留政治任免、公共財政等方面的重大許可權和特定的立法職能。在此基礎上，可以實現人大常委會與人大的適度分離，使人大常委會成為主要執行立法職能的立法機關，與行政機關、司法機關、檢察機關等相併列，實現現行憲法體制上的「一府兩院」制向「一委一府兩院」制的轉變，或者可以再設立憲法法院，連同軍事委員會，形成人民代表大會制度基礎上的「二委一府三院」的政權體制。

[7] 審判官被稱為「坐著的法官」（magistra desiege），檢察官則被稱為「站著的法官」(magistra debout)，不像英美法系的檢察官在地位上不如法官，法國的檢察官與法官一樣享有某些特權和保障。

[8] 根據1983年修改後的《行政組織法》的規定，行政組織中可以設立不同於一般行政機關的「特別機關」，檢察機關被確立為「特別機關」之一。

[9] 俄羅斯的檢察體制與前蘇聯的檢察體制不同。俄國十月革命後開始創建社會主義檢察制度，蘇維埃設立維護法制的檢察機關，隸屬於政府機構。根據1922年《檢察機關條例》，將檢察機關從司法行政機關中分離出來，設置於司法人民委員會，並賦予檢察機關一般監督權、公訴權、偵查、審判監督權等廣泛的權力。直到 1930年代，《蘇聯檢察署條例》、《司法人民委員會組織法》推動了以檢察長為核心的蘇聯檢察系統的正式形成，檢察機關具有了同行政機關、審判機關並列的獨立體系。

[10] 關於偵控分離，也有人主張將刑事偵查從檢察職能中剝離出來，實行偵控分離，將檢察機關的職務犯罪偵查權劃歸一個新建立的廉政機構。關於審執分離，法學界和法律實務界有一種觀點認為，既然刑事判決的執行（監獄管理）可以由司法行政機關管理，民事和行政裁判的執行也應當在適當的時候轉歸司法行政機關管轄。目前由法院承擔的執行功能應當從司法中剝離完全實現行政化。實際上，審執分離體制在法院系統中已經確立。將執行權行政化能否從根本上解決長期得不到解決的執行難問題，還存在很大疑問。另外，這樣的改革必須預先考慮法院與司法行政機關的未來關係，以及改革所需要的成本。參見肖金明《關於司法體制改革的若干思考》，載《山東大學學報》2005年第1期。

[11] 比如，法國檢察機關是國家和社會公共利益的代表，有權依照民事訴訟法的規定，以原告或「從當事人」身份提起民事訴訟或者參與民事訴訟，以維護國家利益、社會公共利益或者公民重大利益。德國聯邦最高檢察官作為聯邦公共利益的代表人，有權對婚姻無效、僱傭勞動、禁治產等案件，提起民事或行政訴訟。日本檢察官根據民事訴訟法的規定在婚姻案件、收養案件和親子案件中行使起訴權。

[12] 1949年9月中國人民政治協商會議通過的《中央人民政府組織法》第28條規定：「最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高的檢察責任。」1954年憲法第81條規定：「中華人民共和國最高人民檢察院對於國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的範圍行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領導下，並且一律在最高人民檢察院的統一領導下，進行工作。」1954年《人民檢察院組織法》第3條規定：「最高人民檢察院對於國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。」