【阿富汗研究】何可人：生態環境保護視域下的阿富汗重建與難民安置問題

作者系雲南大學國際合作與交流處助理研究員，國際關係研究院博士研究生，主要從事世界民族與民族問題研究

關鍵詞: 生態環境保護; 阿富汗重建; 難民安置

內容提要

阿富汗由於自身特殊的地理區位和多年戰亂，其生態環境持續惡化。在目前的重建中，阿富汗雖制定了較先進的《環境法》，但由於政治局勢的不穩定和法律自身存在的一些缺陷，沒有取得預期的效果，因此難民仍在不間斷地遷徙。同時，由於生態環境的制約，政府也很難將難民轉換為有效的人力資源，在重建中沒能發揮出應有的作用。因此，阿富汗重建中要高度重視生態環境保護，將生態環境保護、難民安置、經濟社會持續發展問題結合在一起，才能取得良好的效果。

在敘利亞局勢緊張前，阿富汗連續位居全球難民來源國之首，形成了世界最大的難民群體，目前學界公認其出現過3次難民潮，難民問題成為長期困擾其國家重建的問題。從聯合國難民署公布的數據來看,在2013年全球難民有1670萬，其中阿富汗難民就有256萬，另有沒有列入統計範圍內的阿富汗難民還有約200萬人。

阿富汗難民潮一直存在，並未因為阿富汗重建而減少，而且還有向著周邊蔓延和向歐洲流動的趨勢。根據歐盟提供的官方數據顯示，2014年阿富汗難民占歐盟申請難民庇護總數的6．6%，到了2015年上升至14．19%。產生難民的原因較為複雜,生態環境惡化是其中的重要原因。

1阿富汗生態環境問題的由來與惡化

環境作為民生的基本需要，對於阿富汗的難民安置而言尤為重要,成為一切重建的前提與保障。BBC記者這樣描述他見到的阿富汗，到處都是「廢墟、荒山、乾涸的河流，當然還有戰場，過去的和現在的」，可見，阿富汗的生態環境問題令人擔憂，其主要來自於以下原因。

(一)阿富汗生態環境本身具有一定的脆弱性

阿富汗地勢東高西低，2/3的土地為山區，南亞次大陸與亞洲大陸的碰撞形成了世界最高的山脈，阿富汗恰好處於這個弧形山脈最東端的帕羅帕米蘇山脈，因為南亞次大陸對歐亞板塊的擠壓，這兩個板塊斷裂帶上的山脈還在不斷抬升，因此這一區域經常會出現地震。

1985—2007年間發生了十餘次6級以上的地震，給阿富汗民眾帶來慘重的損失和廣泛的破壞。此外,阿富汗還經常受到山體滑坡、雪崩、沙塵暴和洪水等自然災害的侵擾，是世界上最容易受災的地區之一，此類自然災害常會造成巨大的生命財產損失。

例如，2017年2月2日，阿富汗全國大雪，極寒天氣導致了119人死亡，80多人受傷，大雪和雪崩還損毀了200多所房屋。與此同時，水資源枯竭也成為了阿富汗面臨的一大難題。阿富汗大部分平原地區的農耕和生產依靠板塊斷裂帶上的山脈頂上的白雪融化後形成的河水，由於溫室效應等原因，水流不斷減少，使得近年來阿富汗農業受到很大影響。

歷史上阿富汗發生過5次嚴重的乾旱，最近的一次從1996年持續到2002年，是阿富汗30多年來最大的旱災，導致牧場乾枯，河流乾涸，無數牲口因缺水而死亡。阿富汗與伊朗邊境上著名的錫斯坦濕地(SistanWetland)已經乾涸，流經並灌溉阿富汗領土31%地區的赫爾曼德河徑流量減少了98%。隨著水資源的減少，錫斯坦盆地的植被和作物大量死亡或被作為燃料焚燒，植被的減少又加劇了土地的退化和沙漠的擴大。

(二)連年戰爭對阿富汗生態環境的損害

從蘇聯入侵一直到阿富汗內戰期間，各方力量為了爭奪土地和政權，在阿富汗境內埋下大量的地雷，現在阿富汗境內11%的土地上還埋有約1000萬枚地雷。

它們使得許多土地無法耕種，難民不得不依靠聯合國救助度日。在美國入侵阿富汗期間，由於基地組織藏匿於阿富汗山區，為了精確打擊目標，美國從南到北的「地毯式」轟炸給阿富汗的地表環境帶來了災難性的後果。一枚炸彈爆炸時，除了能產生近3000攝氏度的高溫，還向土壤和空氣中排放大量諸如硝化甘油等有毒有害氣體，破壞了土壤層的養分結構。專家認為，要讓這些土壤自然恢復到可耕狀態，恐怕要等上千年的時間。

戰爭期間，森林或毀於戰火，或被盜伐，覆蓋率急劇下降為3%。在塔利班統治阿富汗時期，阿富汗和伊朗關係惡化，塔利班悍然截斷了赫爾曼德河，也讓阿富汗的生態環境受到了巨大的破壞。眾所周知，森林資源的急劇減少會導致荒漠化和水土流失。而阿富汗高寒山區原本動植物種類就較少,生長期短、生物量低、生物鏈簡單，生態系統中物質循環和能量的轉換過程緩慢，生態環境本就十分脆弱，頻繁的戰亂更加劇了生態環境惡化，直接導致土地沙化和水土流失。

(三)生活垃圾處置不當

目前在阿富汗的各大城市，如首都喀布爾，由於戰爭對城市基礎設施的破壞，隨處可見垃圾被隨意丟棄在城市邊的河谷，地表污水不經處理隨意排放，有毒有害垃圾不經處理就焚燒，垃圾堆放場地往往選在城市水源的上游，一旦暴雨降臨，有毒有害的垃圾不僅污染了水源，還在堵塞河道後造成澇災。還有赫拉特、馬扎里夫、坎大哈等城市的醫療垃圾也存在在隨意處置的問題，極易造成傳染病的傳播和擴散。

面對以上困境，當地政府由於能力有限，對於防災減災顯得力不從心。而戰爭、饑饉、疾病等也使得這個國家無力去重修因戰亂被炸毀的水利設施和著手保護植被，涵養水源。牲畜的死亡和腐爛不斷污染著環境和水源，炎熱的天氣也為病菌的繁殖和傳播提供了條件，很多阿富汗人因飢餓或疾病而死去。更多的人只得扶老攜幼、遠走他鄉尋找活路,這些人成為了阿富汗的生態難民。

阿富汗生態基礎的脆弱性不單單阻礙著生態環境與經濟的協調發展，更為嚴重的是威脅著阿富汗經濟的造血功能的恢復、難民群體的安置與社會的重建。反過來，難民因素是一種潛在性很強的對生態環境與經濟協調發展產生反作用的重要因素，難民的主體是人口，難民人口的增長速度過快，帶來了很多問題，戰爭對阿富汗自然的破壞和阿富汗人的行為方式對阿富汗生態環境造成的危害很大，難民因素大大制約了其經濟的發展。

2阿富汗政府的生態環境保護政策及其缺陷

阿富汗的生態環境治理是否取得成效主要取決於阿富汗政治環境的改善，政治和國家的安定可以促進環境保護的有序進行，二者相輔相成。阿富汗戰後重建是一個前所未有的歷史性機遇，聯合國環境規劃署執行主任特普費爾指出，阿富汗的戰後重建工作要想取得成功，就必須採取措施恢復和保護自然生態系統，清理污染源並以可持續發展的方式管理自然資源。也就是說，政府如果能做好難民安置、生態保護、人口增長和食物供應等問題的預測、規劃和應對處理，將較好地解決未來阿富汗的社會穩定和發展問題。

聯合國環境規劃署在2003年發布的報告中為阿富汗重建提出了163項建議，包括環境立法、首都建設、就業、環境影響評估辦法的修訂和加入國際環境保護協定等。2005年4月，阿富汗成立專門從事環境保護的部門——國家環保總局，各省也設有環保局。

2005年12月，阿富汗大支爾格會議通過新的《環境法》，闡明了國家環保總局和各省環保局以及地方環保局的職責和相互協調的關係，列出了管理自然資源和保障生物多樣性、保護飲用水、環境污染控制和環境教育的框架，為環保執法提供了依據和工具。該法參照了10個國家的環境保護法，由世界銀行、世界環境保護聯盟、聯合國和阿富汗的環境專家共同完成。截至2014年，阿富汗政府部門和各個機構制定和頒布的與環境相關的法律法規就達29項。但是令人痛心的是，目前阿富汗的生態環境依然處於惡化狀態。阿富汗環保總局副局長稱30年前，阿森林覆蓋率為3%，但戰爭摧毀了2．5%的森林。

目前，將採取措施力爭使阿森林覆蓋率恢復到1．7%。阿富汗現任國家環保總局局長穆斯塔法·查希爾曾參與起草阿富汗第一部《環境法》，受到過聯合國環境署的表彰，他認為阿富汗《環境法》先進但執行不力，部分原因是阿富汗國內政治鬥爭不斷。此外，《環境法》本身還存在以下缺陷:

第一、立法目的與經濟社會發展需求不相適應。《環境法》在第1章第1條確立了立法的目的:「本法的設立旨在體現阿富汗憲法第15章之內容，並對修復環境和保護環境所涉及的各項事宜管理提供依據，為可持續利用自然資源，及一切生物和非生物提供保障。」但是受限於阿富汗的經濟社會發展和戰後重建的社會環境，這一條顯然已不能滿足可持續發展和穩定社會的需要。

第二、阿富汗《環境法》本身的基礎地位沒有得到明確。如果今後出台與生態有關的其他法律，該法與其他新法律之間的關係和地位沒有清晰界定。

第三、沒有確立生態優先原則。此外，還應當把清潔生產制度列入環境保護法的基本制度，進一步拓寬環境影響評價制度的評價範圍，將生態環境影響評價納入其中。

第四、該法雖然明確了公民在環境保護上的義務卻忽視其權利，例如，未規定公民應享有環境控告、申訴權和擁有健康環境的權利，這也是導致法律執行不力的重要原因。阿富汗的普通百姓未成為享有環境保護權利的主體，缺乏參與的積極性。而政府既是法律的制定者，也是法律的執行者和監督者，這樣的三重身份必然帶來執法的尷尬和困難。與環境保護相關制度的缺陷，是造成阿富汗生態環境與經濟不協調運行的文化因素，阿富汗長期落後的經濟和低下的生產力水平決定了經濟活動的主體——阿富汗人落後的生態環境意識，落後的生態意識直接導致了非理性的生態行為。

3生態環境對阿富汗經濟發展的重要影響

生態環境與經濟協調統一體現在兩個方面:一是經濟發展要以環境保護為條件。二是保護生態環境離不開經濟的發展，治理污染和保護良好的生存環境需要科學技術和資金的支持，所以需要經濟發展作為其支撐。

阿富汗在重建過程中經濟發展取得了國際社會公認的成果，2008－2013年阿富汗的GDP年均增長率超過10%。但是經濟發展與自然資源之間的矛盾已經開始顯露，阿富汗國內主要城市70%的農耕用地和空地都被開發成居民區和商業用地，如果這一行為持續下去，未來4年內這些城市的土地供應都將面臨不足。

對於發展中國家而言，經濟的快速增長往往意味著立法的相對滯後，僅憑一部《環境法》來保護生態環境，規範阿富汗人與人、人與社會、人與自然之間的關係是遠遠不夠的。對於經濟發展所需的各種資源如何進行合理分配，如何預防和減輕自然災害，促進經濟的可持續發展等，需要阿富汗政府儘快出台相關法律法規，花大力氣來適應阿富汗國家重建的發展要求。

在阿富汗的重建中,政府大力開展交通、能源、水利灌溉等關係到國計民生的相關基礎設施建設。阿富汗戰前的主要工業有地毯、紡織、皮革、水泥、電力、化肥、採煤、汽車修理和製糖等，手工業約佔工業產值的42%。1986年工業產值為7．5億美元。

由於連年戰亂，大量工業基礎設施被毀，工業產值大幅下降，現在還處於恢復之中。阿富汗能源極其缺乏，電力工業非常落後。2000年全國發電量只有3．75億度，消費4．54億度，不足部分從鄰國進口。阿富汗主要靠水利發電，約佔總發電量的64%，其餘為燃油電站。阿富汗在戰前同六十多個國家和地區有貿易聯繫，主要出口天然氣、地毯、乾鮮果品、皮張、棉花、羊毛等商品。出口最高年份的1997年達到1．44億美元。主要進口商品有車輛、食品、紡織品、石油產品、糖、植物油和橡膠製品。

進口最高年份的1996年達到6．23億美元。戰後阿富汗的出口有所恢復，2001年為6818萬美元，2002年達到1億美元。進口大幅增長,2001年為16．97億美元，2002年達到23．22億美元。建立在農業基礎上的阿富汗的輕工業與農業有著很大的關聯性，而農業和經濟發展所依賴的能源和電力則取決於阿富汗的河流。阿富汗多年來的連續乾旱不僅影響了電力供應、農牧業和生活用水，更給阿富汗經濟發展和重建帶來了負面的影響。

阿富汗的糧食生產長期依賴進口，一方面固然是因為阿富汗南部還時有騷亂，塔利班勢力與政府仍在抗衡，政府的政令難以深入執行;而另一方面，阿富汗農民自20世紀90年代開始廣種鴉片，鴉片經濟成為了很多地區的支柱經濟，在阿富汗農業生產中占很大的比重，其回報遠遠高於合法農作物。聯合國禁毒辦公室的報告顯示，阿富汗2010年的鴉片產量為4000噸，2011年達到6400噸，同比增長60%，種植面積增加了7%，吸毒人數達200萬。2011年鴉片收入增幅高達133%，達14億美元，相當於阿國內生產總值的1/10。阿富汗2013年鴉片產量為5500噸，佔世界總產量的85%以上。鴉片種植以傳統的刀耕火種、毀林開荒方式為主，通過焚燒樹木、樹葉來獲得種植所需的肥料，由此帶來的必然是對環境無情的破壞。雖然種植小麥作為罌粟的替代經濟作物有助於平息阿富汗的地方動蕩，有利於加強阿富汗政府平息叛亂的力量，但阿富汗政府無力控制阿富汗地方的武裝力量，幫助農民改種合法經濟作物。

建立在農業基礎上的阿富汗經濟，如何保持發展勢頭成為政府當前面臨的頭等大事。一方面阿富汗需要經濟援助，另一方面阿富汗需要尋求自食其力的發展道路，為經濟發展創造「造血」能力。但是，在經濟全球化的時代，工業所需要的資源已經超過了其自身自然資源和農業所能提供的數量，自然環境的再生速度也難以追趕經濟發展速度。

阿富汗生態環境基礎本就薄弱，如果還是像之前的發展中國家一樣，一味求發展而輕視環境的保護，阿富汗經濟將面臨重回嚴重依賴「輸血」的老路，社會勞動生產率和價值增值的基礎將被削弱到極限。如果阿富汗片面追求國民經濟發展速度，隨著重建工作的深入展開，污染行業勢必隨著工業的發展而增多,特別是過分開發境內的礦藏資源，會嚴重危害到阿富汗的生存環境。

從短期看，在生態環境惡化的阿富汗廣大農村，大量土地荒蕪，可耕土壤被破壞，導致土地上的人口大量遷徙。據美國軍方收集的資料顯示，阿富汗農村地區的貧困水平比其他地區高出15%。

阿富汗20%的人口掙扎在月收入14美元的貧困線上，一旦發生自然災害或者物價上漲,將會導致更多的人陷入貧困。如果這種狀態不得到改善，阿富汗的農業生態結構將不斷遭到破壞，當地的文明也將隨之凋敝。阿富汗著名的歷史文化名城巴爾赫就是一個例子，當支撐著巴爾赫文明發展的農業經濟被破壞後，居民紛紛遷走，這座城市便一蹶不振了。

因此，一旦生態平衡不再持續，失去生計基礎的阿富汗農民自然選擇背井離鄉，到城市甚至國外謀生，生計方式也就隨之改變。阿富汗目前的「輸血」式經濟增長方式很大程度依賴於國際社會的援助，不合理的產業結構對於生態環境和能源過渡依賴，以及治污防污管理的缺失等不合理的經濟行為嚴重影響了生態、經濟的協調發展，導致難民問題遲遲得不到解決。

4生態環境對阿富汗難民安置的重要影響

難民問題是阿富汗重建無法迴避和必須解決的問題。從歷史發展來看，難民作為一個特殊的群體，如果加以利用和引導，是可以成為寶貴的人力資源財富的。因為難民兩手空空，為了生存和生計，只能放開手腳去奮力拚搏，他們往往具有一般民眾所沒有的開拓冒險精神。因此,難民對於一個國家或者社會而言，是動力還是負擔，主要取決於這個國家和社會能為難民提供怎樣的資源和消化難民的能力。

阿富汗難民由於本國戰亂持續時間長，很多難民出生和成長在難民營中，以出賣苦力為生，但是，相較於阿富汗本國的其他大多數人而言，他們的受教育程度和生存技能還是高出很多。就阿富汗而言，政府沒能將難民轉換為有效的人力資源，在重建中沒能發揮出應有的作用,生態環境是一個重要制約因素。

阿富汗重建工作開展不久，《聯合國環境規劃署後衝突時期的環境評估報告》顯示，阿富汗的地區衝突和動蕩使得阿富汗的環境監測手段和保護區失效，中央和地方無政府化,農業活動萎頓，大量的難民湧入基礎設施不配套的城市。2003－2014年返鄉的阿富汗難民達到了580萬人。從難民安置與資源分配管理的角度看，阿富汗新政府面臨著巨大的壓力。

聯合國環境規劃署於2002年開始對阿富汗的環境進行持續評估，阿富汗重建初期，有80%的阿富汗平民生活在農村，而由於農村基本的灌溉和水利設施匱乏，食物和燃料得不到正常的供給。在城市只有12%的人口能夠獲得安全和乾淨的水源。在貧困中掙扎的難民反過來會導致生態環境「脅迫脆弱性」狀況的不斷加劇，難民為追求短期的生存而放棄可持續發展的資源經營方式，過度使用環境資源，最終造成環境退化。

難民返鄉後還可能出現對生態環境二次破壞的現象。比如阿富汗東北部地區本有比較豐富的森林資源，當地返鄉難民對燃料和耕地的需求導致森林退化，增加了土壤侵蝕和發生洪災、雪崩和泥石流的風險，影響河流下游盆地地區的農業生產力和農業收入，最終結果是加速生物量的減少和生物多樣性系統的弱化。難民問題因此產生了一種惡性循環:戰亂—逃亡—返鄉—破壞生態—再次逃亡。難民在阿富汗和巴基斯坦邊境之間的遷徙流動成為了常態，在大量難民返回阿富汗的同時，又有大批的難民因為生態的原因又流動到巴基斯坦境內。

由於戰亂時難民遷走，其荒棄的土地要麼被當時的阿富汗政權(或地方勢力)充公，要麼被外來的難民或較早返回的難民所佔。由於缺乏必要的制度保障和分配方案，返鄉的難民因為土地和住所的被占或者分配不公，激起新的族群矛盾。難民返鄉後主要從事農牧業生產，因此作為生產資料的土地分配及其可耕性問題成為解決難民安置問題的焦點和難題之一。

5結 語

隨著阿富汗難民的不斷遣返，生態環境與難民安置、經濟發展三者間的矛盾還將持續下去，惡化的生態環境制約了阿富汗各族人民發展和建設國家的激情，也削弱了阿富汗重建的社會基礎，難民的生計得不到保障，更遑論在重建中發揮開拓冒險精神。

2011年12月5日波恩會議為阿富汗制定了「十年轉型期」計劃，從2015年起，阿富汗進入為期10年的轉型期，這意味著阿富汗的經濟要在這10年間從「輸血」階段向「造血」階段轉變。「造血」功能從何而來?應從以下方面做好相關工作:

第一，只有一個團結進步的政府才能擔負起國家重建的重任，因此要不斷調解阿富汗的內部政治矛盾，將國內的「反政府」力量要重新納入到民族和解政策中去，才能創造一個穩定、和諧的阿富汗，才能為生態環境問題的解決提供穩定的支持。

第二，只有國際社會對阿富汗問題的不斷關注和阿富汗本國的不斷努力，阿富汗的發展環境才能不斷改善。阿富汗政府不僅要尋求國際社會的幫助以獲得必要的資金支持，還要科學合理地制定規劃國家發展計劃，更應該關注生態和環境問題，在城市和農村創造更好的人居環境。

第三，政府還要繼續制定更多促進土地、礦藏資源合理利用和保護環境的法律法規，要大力發展環境保護工程、修復生態，重視環境治理與保護，大力發展農業生產，切實解決罌粟種植和經濟作物種植之間的矛盾，積極從環保和生態修復工程有關的工作中創造就業機會，培訓從業人員，為難民提供就業機會。

總之，如果阿富汗的難民安置要讓難民業無變、居有常，改善人居環境成為第一要務。阿富汗要走上復興的道路，就需要把生態環境保護、難民安置、經濟社會持續發展問題緊密結合起來，構建良性互動機制，讓難民能夠參與到生態保護中去，利用好具有一定文化水平的難民，提高他們的環保意識，有序推動環境保、經濟發展和難民安置進入良性循環的狀態。［責編:杜雪飛］

文章來源：《雲南社會科學》2017年06期；國關國政外交學人微信公眾號平台首發