當前我國城鎮化進程的特點和難點

主持人

黃月平

話題嘉賓

李鐵國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任

黨國英中國社科院農村發展研究所研究員

周其仁北京大學中國經濟研究中心教授

劉尚希財政部財政科學研究所副所長

話題緣起

城鎮化是中國現代化進程的一個大戰略、大課題。十八大報告強調了新型城鎮化對中國發展的重要意義。中央對城鎮化高度的新定位引發了學界對城鎮化的研究熱潮，兩會期間城鎮化又成為代表熱議的話題。那麼，如何認識當前我國城鎮化的進程、特點？新型城鎮化在理論研究中有哪些爭議問題？在具體推進與改革過程中存在哪些難題？本刊特邀請學者圍繞這些熱點問題，加以分析與探討。

——編者

城鎮化、城市化、城鄉一體化三個概念常被混用，三者之間是什麼關係

主持人：在當前有關城鎮化的探討中，城鎮化、城市化與城鄉一體化是常被提起且容易混淆的幾個概念，能否簡要介紹一下這幾個概念的異同？

黨國英：「城市化」和「城鎮化」如果說有差別，也只是後一提法會提醒人們別忽視小鎮或小城市的重要性。多數習慣使用「城市化」提法的人士，也並不反對發展小城鎮，同時也不贊成巨型城市過度膨脹。翻譯為英語，城市化和城鎮化只能用一個詞：urbanization。目前大家按中央文件的標準說法，統一使用「城鎮化」這個詞語，自然也很好。

城鄉一體化是中央根據我國國情提出的發展戰略，與城鎮化有密切關係。因多種歷史原因，我國形成了嚴重的城鄉二元社會經濟結構，城鄉差別很大，解決這個問題的辦法是實現城鄉一體化發展。城鎮化有利於實現城鄉一體化。如果不去推進城鎮化，想保持農村人口總量不變、城鄉經濟比例不變，二元結構就不可能消除。所以，我們國家要在高度城鎮化的基礎上實現城鄉一體化。估計城鎮化率達到70%以上時，城鄉一體化目標就基本實現。

「大中小城市的道路之分」是一個偽命題，警惕大中城市對於新興的有活力的小城鎮的剝奪

主持人：關於城鎮化的發展方向或者是以什麼規模推進，觀點各異，或說以大城市為主，或說以中等城市為主，或說以小城市、小城鎮為主，如何來認識這些觀點？

李鐵：我認為，當前所謂的「大中小城市」的研究、「大中小城市的道路之分」，是一個偽命題。為什麼說是一個偽命題呢？

第一，老百姓選擇就業，自己會選擇流動方向。上世紀80年代我們就提出發展小城鎮、發展中等城市、控制大城市等，結果根本干擾不了這個流向。人的選擇是不受這樣的政策干擾的，所以提出「大中小城市」的發展方向和政策是沒有太大意義的。

第二，行政等級化的資源分配體制，決定著資源一定是流向高等級城市。舉個例子，計劃分配的土地資源，基本上被省會城市所截留。前些日子去八省調查，詢問某省會城市的負責人，「你們每年的土地指標是多少？」他說是35%的土地指標。我又問省會人口佔全省的多少，他說是12.5%。也就是說，省會12.5%的人口佔用了35%的土地指標。恰恰這些大城市、高等級城市把土地指標截留下來了。大量的資源被截留，意味著他們將比低等級城市、中小城市獲得更多的發展機會。這導致了高等級城市的發展非常得快，但是問題也十分嚴重。在這種行政等級化的城市管理體制下，應警惕大中城市對於新興的有活力的小城鎮的剝奪。如沿海一些省份的地級市、縣級市發展速度之快，城市建設水平之高，在相當程度上是依賴以行政手段向下獲取資源。城市化的核心在於如何實現人口的轉移，從沿海地區一些小城鎮發展的歷程看，一些傳統體制下的小城鎮已經發展到幾十萬人，吸收農村勞動力最具優勢，但在體制上仍然處於被剝奪的地位。

城鎮化與行政等級有什麼關係，對城市體制的認定是否需要重新審視

主持人：這種行政等級化的城市管理體制對進一步推進城鎮化有何影響？

李鐵：城鎮化的目標應該是指農民最終進入這些城市和建制鎮。按照國際上一般對城市的認定，我們所有的建制鎮的鎮區都可以叫做城市，因為美國的城市設置達到人口3000人，就可以得到認定。可是在中國，建制鎮的統計範疇是屬於農村，而且建制鎮又隸屬於城市的管轄。如果我們提出城市化，那是否意味著各級城市政府利用自己管理上的優勢權力，使得要素的走向更多向城市傾斜。

對於很多人來講，一想到城市，就把這些城市類比為國外的城市。實際上，中國的城市因為行政區的管轄設置是有等級的，所以我們看到直轄市、副省級城市、地級市、縣級市還有建制鎮。很多人都會詫異，城市化和行政等級有什麼關係？如果我們按照行政等級來看城市的話，我們很難區分城市的大小。例如廣東的虎門鎮，鎮域人口已達百萬，按照中國城市規劃法劃分的人口規模，已經屬於大城市，但是這裡只是一個建制鎮。還好這個建制鎮隸屬於東莞市，東莞是個地級市。還可以舉浙江省金華市的義烏市，這個縣級市人口規模已經達到200萬，這裡指的是縣域人口。城區人口也達到了近百萬的規模，而上級的主管城市金華市，城區人口規模僅60萬，雖然金華市在改革上已經下了很多功夫，放給了義烏市幾乎所有的地級行政管理許可權，但是義烏市作為一個城市，到底是按照大城市還是按照縣級市，來確定它在城市等級中的地位呢？全國排名前1000名的建制鎮平均鎮區人口7.1萬人，財政收入4億多元，人均財政收入水平超過了縣級市的平均水平。這些建制鎮如果在其它任何一個國家，作為一個城市的地位是不可撼動的。但是在中國，正是由於行政等級的關係，這些建制鎮處於地方行政等級的最底層，沒有辦法履行一個城市政府的正常的行政管理職責。最重要的是，正是這些建制鎮、人口和經濟總量較大的縣級市和地級市，接納了大量的外來農民工。例如，廣東東莞的長安鎮，鎮區外來人口57萬，本鎮人口僅4萬，作為一個鎮級的行政管理許可權，財政要上繳，你叫它如何解決如此龐大的外來人口的公共服務問題？正是在這個基礎上，我們要重新審視對城市體制的認定。

新型城鎮化可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過去常見的政府投資帶動

主持人：新型城鎮化不僅是建設問題，更是改革問題。您認為當前推進城鎮化首要要解決的問題是什麼？

李鐵：我國的城鎮化走到今天這個程度，不能說過去的制度都是好的，更不能說都是壞的。城鎮化還是要往前推進的，但要解決問題，首要解決的就是非農就業的問題。同時，我們要看到，過去各地政府的城市建設投資，開發商是最大的獲利者，產生了利益格局一些不合理的現象。那麼，今後的利益格局如何協調呢？另外，如何啟動非農轉移人口消費的問題也需要有更大的勇氣和魄力。

因此，我們面臨的不是簡單的城鎮化問題，是在一個既定的利益框架中如何重新決策的問題，2億農民工和7500萬流動人口能否成為決策的出發點，將會決定新型城鎮化是否成為一種制度性的變革。2億多非農轉移人口的所有問題能夠一次性解決嗎？當然是不可能的，因為即使付出了整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環境當中尋找更好的辦法。

看到各種改革提法的時候，我更關注的是這些提法能否轉變成為實際的行動。城鎮化的各種提法目前可以說都還停留在表面上，還沒有深入地揭開我國城鎮化所涉及的各種利益格局，以及各種矛盾關係的化解。這些提法很可能在傳統習慣的勢力和觀念的影響下，僅僅停留在表面上。新型城鎮化本來可以成為一種刺激消費和內需的制度性變革，也有可能轉化成為過去常見的政府投資帶動。

城鎮化要逐步增加市場、民辦因素，避免重城市外觀、輕權利制度的偏向

主持人：有一種說法，過去的城鎮化與我國過去行政主導下的工業化過程很相似，新型城鎮化如何汲取我國工業化的經驗和教訓？

周其仁：城鎮化比工業化複雜。比較起來，一個工業項目定錯了，一個廠子建錯了，比起城市布局、投資和建設的出錯，太「小巫見大巫」了。要承認，城市出錯的跡象，現在已經不少。一個明顯的情況就是人口特別願意去的地方，經濟聚得起來的城市，投資不足、設施不足、承載力不足。反過來，有不少地方，路修得寬寬的，樓蓋得高高的，新城建得遠遠的，就是沒人氣。兩邊都不經濟，何以至此？細究下去，還是現有的城鎮管理是高度的行政化，從城市設立、土地獲得、建設規劃、福利標準，全部靠行政審批。如果拿工業化的經驗來參照，現行的城市體制，比過去計劃經濟時代的工業體制，似乎更依賴於行政權力、行政命令和行政審批。

展望未來十年，中國的城鎮化還可以大有作為。但是，國家工業化的歷史經驗也教育我們，如何為之，更為關鍵。在這個過程中，怎樣避免過去重物理外觀、輕權利制度安排的偏向，怎樣減弱行政主導城市化的色彩，增加城市化進程中的民辦元素和市場元素，是值得繼續研究的題目。

主持人：政府在城鎮化過程中該怎麼合理界定自己的位置？怎樣發揮「民辦、市場元素」的作用？

周其仁：政府的功能很重要，但這把「刀」得用到合適的地方，不能亂用。政府起到的作用，一是集合信息，幫助大家借鑒先行者的經驗；二是把規劃做好；三是市場和民間實在不能做的，政府應該兜底，一旦市場有條件做了，要及時放手。

不能所有事情都是政府來做，不適合政府做的就應該退出來，允許民營資本力量更積極地進入到城市建設中。一些小城市，一個城市管委會可能就可以管好了。大量民間的因素，可以由下而上地發揮作用。舉個例子，香港維多利亞港的一個新隧道就是一家公司修的，通過招投標選擇公司，香港特區政府把收費權給它很多年。一個公司接手了，做錯了市場要處罰它的，就承擔財務責任。還譬如民辦的工業園區，大型居民住區、城市綜合體等等，幾萬人甚至10多萬人，也可以民營、民辦、民管，搞得人氣很旺。這其中當然該政府管的還是政府管，如刑事案件等，沒有政府當然不成。但很多社會性的、經濟性的公共事務，不是非政府就管不好的。深圳有個天安數碼城，還有一個華南城，都有新鮮經驗，可以研究、提煉。

城鎮化進程對財稅體制提出挑戰，如收益與風險的分享共擔就是一個複雜的問題

主持人：城鎮化與財稅體制密切相關。您認為城鎮化的進一步推進會對財稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：在城鎮化過程中，會產生收益，也會發生公共風險，收益與風險該如何分享、共擔是一個複雜的問題。這對當前的財稅體制提出新挑戰和新要求。

城鎮化會帶動經濟增長，稅收增多。同時，還會帶動土地增值，農用地轉為建設用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資槓桿，大大擴增政府可支配的經濟資源。除了政府、農民和市民以及開發商等多方利益主體在橫向上參與城鎮化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅制原則分享的。

同時，城鎮化也會導致各種各樣的公共風險。例如環境、生態問題、資源消耗引發的自然風險，以及農民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有徵地、拆遷中的利益衝突引發的社會風險等。

我國現行的財政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個全盤統籌考慮的收益分享與公共風險分擔機制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背後的風險的，發展總部經濟得來的稅收，其社會成本低廉，而開礦、發展製造業得來的稅收，其風險成本卻很高。產生的收益有明確的體制安排，而公共風險卻沒有納入財政體制，總是等到難以為繼的情況下才會被迫分擔。這很容易導致城鎮化進程中的公共風險不斷累積，無法及時地化解。顯然，如何防控城鎮化中的公共風險並對其未來成本作出明確的體制安排，是對財政體制提出的新挑戰。

實現城鄉一體化，不可忽視城鄉公共服務供給的動態協調

主持人：在相關城鄉一體化的探討中，對城鄉公共服務供給的均等化、一體化關注較多，您認為在公共服務一體化過程中需要注意哪些問題？

劉尚希：從整體視角來看，堅持城鄉公共服務供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮化過程中，可能會出現就城鎮考慮城鎮，或就農村考慮農村的現象，沒有充分考慮城鄉公共服務供給的動態協調，從而導致公共服務的供應與需求脫節，同時造成大量的資源浪費。例如，在新農村建設以及解決「三農」問題時，如果按照靜態的思路去考慮提供各種各樣的公共服務和設施，若干年後隨著城鎮化的發展，農村人口逐漸流入城鎮，出現空村現象，原有的公共設施就會出現閑置、浪費。同樣，城鎮建設過程中，若沒有充分考慮農民進城以及跨城鎮流動人口的需求，僅局限於城鎮戶籍人口，城鎮運轉就會陷入擁擠髒亂無序的狀態。

因此，在公共服務提供上，要充分考慮到城鎮化過程中人口的流動及變化，考慮到農民變市民節奏的變化。如果忽視城鎮化所引起的人口、勞動力以及家庭的變化，以靜態的思維來追求公共服務的均等化和一體化，就有可能造成公共服務在供應上成績顯著，而城鄉居民對公共服務的需求是否得到滿足則被忽略，導致公共服務的供應與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費，更重要的是會引發民眾的不滿和社會對政府的不信任。

服務是跟著人走的。在大量人口、勞動力和家庭處於不斷流動變化狀態的情況下，如何使公共服務的提供適應這種城鎮化、工業化過程中人口大流動的新情況，對各級政府的公共服務供應是一個很大的挑戰。

農民分享城鎮化利益的政策底線

主持人：十八大報告指出要加大城市支持農村的力度，加大強農惠農富農政策力度，在進一步推進城鎮化過程中如何保護好農民的利益？

黨國英：過去的城鎮化過程確有一些犧牲農民利益的地方。農民如何分享新型城鎮化利益，我認為以下幾個方面是政策底線。

第一條政策底線是「居者有其屋」。要堅定不移地調控房價。只要房價穩定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現城市定居的願望。

第二條政策底線是尊重農民遷徙意願。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出於重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業用地要求，必須徵得農民同意，並按照協商價格給農民補償，方可進行相關交易。所以，在涉及佔地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。

第三條政策底線是尊重農民土地財產權。中國法權上的集體所有制是「共同共有產權」，而經濟研究表明，農業生產適合採用「按份共有產權」或「私有產權」。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸於農民或農民按「按份共有」原則組織起來的合作社，將少量土地作為「公地」，按「共同共有」原則歸集體或社區所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可儘快採取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農民對耕地的無限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產權意識，拒絕非法奪地。

只要上述底線得以確立，我國的城鎮化就不會過分傷及農民利益。

主持人：有人擔心，進一步推動城鎮化，會突破耕地保護紅線，您怎麼認識這一問題？

黨國英：合理的城鎮化不僅不會突破耕地保護紅線，反而還有利於保護耕地。我國城市的經濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農村地區的非農用地規模也很大，所以，合理規劃城市用地，其實有利於保護耕地。例如，農村區域的建設用地有18萬平方公里左右，如果逐步地使農業轉移人口進入城市，農村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經採取了城鄉建設用地「增減掛鉤」等措施來解決這個問題，應該說是有成績的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務並不樂觀。一個可考慮的政策，是建立農業保護區制度，取代目前的基本農田保護制度，以加強農地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農業保護區的前提下，擴大土地使用的自主權。地方政府則應進一步明晰土地產權，確保土地利用規劃的法制化和民主化。

當前推進城鎮化面臨的重點與難點

主持人：李克強同志指出，推進城鎮化，面臨的重點難點問題很多，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，目前城鎮化改革存在哪些難題？

李鐵：難題有一些，從以下幾個方面做些探討：

1、戶籍管理制度改革面臨來自城市利益群體的壓力。我們看到了，只要一提城鎮化，大家都歡呼雀躍，都在進行研究，但是一碰到實質的問題就可能左右為難，比如異地高考，就有兩種觀點，城裡人說「你憑什麼到我這裡來？」農民說「你憑什麼不讓我進去？」結果就是使得異地高考慎之又慎。所以，利益群體擔心公共服務的分攤是一個最大的難點。

2、土地管理制度面臨城鎮基礎設施資金來源的壓力。大家都在提土地徵用制度改革、農村集體土地同權等，可是我們現在面臨更大的難點，是土地出讓金政策的改革，到底怎麼來進行？我們討論到農村，就是要改，就是要解決農民的利益補償，集體土地徵收增加十倍，這也是杯水車薪。但是，真正的改革能不能進行下去，面臨著城市稅收的壓力。我們提出了「房地產稅」，可是房地產稅的徵收難度暫不講，單看重慶、上海的徵收額度才一兩個億，能解決我們現在嗷嗷待哺的城市居民的需求嗎？在這個問題上，如果城市建設的資金來源不解決，相應的改革就面臨著很大壓力。

3、完善社會保障體制、改善農民工公共服務水平面臨著企業成本增加的壓力。我們知道，農民工進城一定要完善社保。可是，我們還得知道，中國有兩個低成本，分別是土地成本和勞動力成本，社保就是勞動力成本的一個因素。現在廣東的社保率是67%，全國平均是百分之十幾。核心障礙是企業不願意繳。因為企業要繳了，成本就加大，而政府也不願意監管，如果逼著企業繳了，企業就不到這裡來投資了，招商引資的政績就會大大下降。尤其是中西部地區，這個問題不解決，我們怎麼樣才能提高社保水平，使農民工真正納入城市的公共服務體系？這也是一大難點。

像這樣的難題還有很多。總而言之，研究中國的城鎮化要做好三件事情：一是歷史地回顧，並且客觀地分析利和弊；二是對城市化發展過程中的制度問題要有清晰的描述，對制度演化的過程、結果、規律要有清晰地認識；三是對未來進一步推進城市化所面臨的各種癥結，各種障礙和困境，要有充分而清晰的判斷。

主題延伸

國外不同時期幾種典型的城鎮化模式

●英國：城市與農村變革同步推進

從18世紀中後期到19世紀中期近100年，英國城市人口比例從20%提高到51%，從而使英國成為世界上第一個高度城市化國家。1760年英國工業革命開始後，以蒸汽機為動力的農業機械化設備的出現推進了農業技術革命，促進了英國農業生產力的發展，英國農村出現了大批剩餘勞動力並向城市轉移，城市化進程由此加快。

●美國：低密度蔓延式擴展

美國的城市化起步於19世紀30年代，到1920年時城鎮化水平已達到51.2%。20世紀40年代後，隨著經濟的發展和汽車的普及，許多城市人口移居到郊區，城市空間結構發生顯著變化。低密度的蔓延式擴展降低了人口密度，促進了城市與郊區、鄉村之間發展差距的縮小。

●拉美：缺乏產業支撐的過度城市化

拉美地區的國家城市化的快速發展開始於20世紀50年代。20世紀70年代開始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的產業，缺乏吸納這些人口的能力，造成了城市居民的貧困化，被學者稱為「過度城市化」。

●亞洲新興工業化國家和地區：城鄉交錯發展

上世紀50年代以後，東南亞一些國家和地區選擇「出口導向」發展戰略，迅速推進了工業化和城鎮化進程。中心城市的空間範圍迅速擴張，在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交錯地帶，出現了大量「似城非城，似鄉非鄉」的「灰色區域」。

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