清朝腐朽終致亡國竟是源於官員薪俸低？

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圖為清光緒年間的「監照」。「監照」上明確註明李國磐是通過捐納資財成為「貢生」的。（季禮供圖）

清代吏治敗壞的重要特徵是貪風熾盛，帶有普遍性，中國古代史上最大的貪污犯和珅也出現在清代。官吏侵貪歷代都有，清代如此突出，與其財政制度有很大關係。清初鑒於明代三餉加派激化社會矛盾而導致王朝速亡的教訓，清朝皇帝向全國官民宣布，在賦稅徵收上「永不加賦」，並成為清帝嚴格循守不變的「祖制」。與此同時，為了緩和社會矛盾，換取百姓的好感，還經常蠲免田賦，實施「愛民」政策。這種財政制度對緩和社會矛盾起到了重要作用。但同時實行的相關措施，卻又造成諸多弊端。稅收「永不加賦」，還經常實行蠲免，遇到財政拮据又如何解決？清朝皇帝另有其節流、開源措施。節流的重要措施是壓低百官薪俸、縮減官衙行政經費。開源的主要途徑是捐納，以及咸豐以後的厘金之徵、晚清的苛捐雜稅等。

低薪俸、微薄的官衙經費不敷用度，官員們便不得不以變相加征賦稅的辦法來解決，即使清官也不得已而為之。

清代官員的薪俸是中國古代王朝中最低的，晚清曾任中央戶部官的何剛德在清亡後曾總結說：「前清官俸之薄，亘古未有」。以七品官知縣為例，年俸銀45兩，每月3兩多。這等收入，一般平民百姓之家可維持日常生活。而對於需要雇倩用人、送往迎來的官員而言則甚為拮据，甚至遠遠不夠，在幾乎「無幕不成衙」的清代，僅僱用一個幕賓，一個月少說也得一二十兩銀子。更嚴重的不足，是官衙辦公經費。就地方官署而言，官衙行政開支有紙張、蠟燭、柴炭以及衙署宅院、器具修理費，還有壇廟修建，祭祀等禮儀之操辦，官場之往來迎送，大批無國家俸祿之胥吏的工食銀，等等。低薪俸、微薄的官衙經費不敷用度，官員們便不得不以變相加征賦稅的辦法來解決，即使清官也不得已而為之。有的還挪用公款作行政開支，造成虧空。

加征賦稅的主要手段就是「耗羨」之徵，所謂「耗羨」，有徵收糧食儲存時的「鼠耗」；有「火耗」，是借口徵收賦稅多為碎銀，須熔鑄為大錠銀上交，有爐火損耗，因而必須多征。這種加征也為皇帝所默認，康熙帝就曾對即將赴任的河南巡撫鹿祐叮囑說「所謂廉吏者，亦非一文不取之謂，若纖毫無所資給，則居官日用，及家人、胥役何以為生？如州縣官止取一分火耗，此外不取，便稱好官。其實系貪黷無忌者，自當參處，若一概從苛糾摘，則屬吏不勝參矣」。他認為官員征火耗可以理解，也是官員家屬生活、所雇募用人所必需，僅加征一成（十分之一）而不另外多取，便可以稱得上是清官。由於皇帝的默認、縱容，加征、虧空、侵貪之風惡性發展，康熙晚年已到了異常嚴重的地步，多征者有的已達七八成，耗羨之徵實際已成為地方官苛斂以充私囊的借口與手段。新繼位的雍正帝不得不作嚴厲整頓，其做法，便是眾所周知的實行「耗羨歸公」及「養廉銀」制度。首先是將所加征的耗羨壓低，並且作為公開徵收的單獨項目——耗羨，劃入收入額內歸公，然後將歸公的耗羨銀一部分發給官員，以增加官員俸祿，稱之為「養廉銀」。耗羨銀的另一部分，留在地方做辦公經費之用。中央的文職官員，則發給雙俸。

雍正朝實行耗羨歸公、養廉銀制度後，對減少耗羨之徵、制止官員貪腐、賄賂起了一定作用。但雍正的改革並不徹底：一、耗羨的加征並不是杜絕，朝廷也不下令規定固定征額，只是各地根據需要少征，大多在一二成之間加征。二、仍然以自征自用耗羨以解決官員薪金、本單位行政開支的做法，實際是公私混淆，儘管有動用大數目耗羨須中央批准，又有奏銷管理制度，但具體事情複雜，所加征部分究竟是公用、還是私用，上司、中央又如何能查得清？以公用名義加征而中飽私囊的行為如何能夠禁止？這就導致康熙時期的侵貪現象有可能再度出現並發展。

乾隆以後，由於種種原因，如物價上漲，官場往來交際、招待比以前奢侈腐化，經征賦稅的州縣官養廉銀較低等，前述康熙朝的問題又開始出現。還有，由於清前期精簡地方衙署佐雜官以減少官俸開支（因這部分官額遠較京官為多），地方衙署之佐雜官少或根本不設，地方各級長官多自聘幕賓，用度不菲的幕賓僱用費（脩金），也成為官員養廉銀不足的重要原因。有時督撫遇有無法開支的款項而動用省庫耗羨銀，少發通省官員的養廉銀，下屬州縣官便藉機「遂爾需索百姓」。凡此種種，導致地方官再次加征。不僅增征耗羨，而且又生出新的私征手段——浮收、勒折，貪腐程度比康熙後期更為嚴重。浮收，指利用各種手段多征，如征銀時用加重的砝碼或大秤，或「浮收零尾」，利用「鄉民多不識字」而「多開數錢、數分」。征漕糧、本色倉糧時，有的用大斗、大斛，有的「立有鼠耗、鬥口名色，兼以淋尖、踢斛，每斗浮收至三四升」。有的令「交倉折耗、盤倉供應之費」，或加征「漕耗」、名目繁多的運漕費，等等，手段繁多。勒折，是利用銀錢比價變動、糧價變動等，增加折算差價以加征，或借口所交稅銀成色低潮而折扣、漕糧濕雜而增收。甚者勒折加征成倍，如江蘇、浙江，道光時本來「紋銀一兩約計合制錢一千二三百文，而赴縣完納錢糧，則庫平紋銀一兩，需交制錢二千四五百文之多」。浮收、勒折在乾隆中期以後惡性發展，嘉道之時，嚴重地區高達正額的五六成甚至一倍，漕糧徵收加征尤多。還有，貪官污吏以「虛出實收」、「征多報少」即隱瞞收入而虛開支出的手段侵佔，也是較普遍現象。以上巧立名目、各種手段的多征，很多是打著公用的旗號，多征的賦稅官員自行掌握，後稱為「陋規」，也即其「小金庫」。嘉道時期，以陋規名義解決公用不足、藉機中飽私囊的惡行慣例，已到積重難返的地步，帶有普遍性。

清朝地方官的送禮已成定規，所以又習稱「規禮」，額外加征之收入稱為「陋規」，既鄙「陋」而又成「規」，官場、朝廷默認風行

清朝的京官大多不經征賦稅，除出任崇文門稅關監督等徵稅官外，還借出任地方稅關監督、鹽政、織造、學政、考官收取陋規。而大部分京官正俸之外的灰色收入也即陋規收入，是來自與其有政務關係的官員，主要是地方官的饋送。

地方官尤其是與賦稅有關的地方官，為免遭拿捏、抑勒，甚至為打通關節，以隱匿貪污行為，或保官、陞官，便以送禮為主要手段。收禮者與其有行政關係，與送禮之貪官有連帶責任，收受財禮者，無論為己、為送禮者，都要欺上瞞下。京官的收受規禮形成慣例，送規禮者不情願也不能免俗，規禮名目繁多，諸如：炭敬，是冬季送給京官之禮，帶有助其驅寒之「敬」意，送者名正，收者便於接受；冰敬，則是夏天以「消暑」之名饋送；別敬，官員被選任到地方做官，或地方官員來京後離京時，送給京城有關官員的禮物。程儀，官員過境，送給他的招待費。年、節所送叫年敬、節敬。喜慶之事所送叫喜敬。送給女子的稱妝敬。打點門房之人與僕人的，稱門敬、跟敬。還有陪敬、菲敬等等，不一而足。禮單的用語也頗隱諱，如送銀兩300兩，便稱為「毛詩一部」。在戶部、工部任職的官、吏，所得規禮更多。戶部掌各省財政收支的審核，戶部、工部掌工程項目的預算、竣工後的奏銷，與此有關的機構、官員，便以陋規打點疏通掌握奏銷審批權的戶部、工部官員，有的形成固定的饋送陋規項目，如「部費」，清代因而有金工部、銀戶部的「肥缺」機構之稱。

地方官也盛行規禮的收送，如督撫、藩司、糧道、鹽道、州縣官之間，以及其他有行政關係的官員之間，還有如榷關稅官、鹽官收受行商、鹽商的饋送等等。前述諸多名目之「規禮」的收送，也流行於地方官之間。送禮已成定規，所以又習稱「規禮」，什麼時候送什麼官，數目多少，也有不成文的慣例。

額外加征之收入稱為「陋規」，以此上下打點稱為「陋規」，既鄙「陋」而又成「規」，官場、朝廷默認風行，可見侵貪國稅民膏、收受規禮已成見怪不怪的普遍性惡習，積重難返。

清末戶部官員何剛德曾總結說：清帝「恪守永不加賦之祖訓，國用不足，推廣捐例以賣官」。道光帝寧可捐納而納入貪官以解決經費開支，也決不「加賦」

清朝財政制度的另一大弊端，是雖不加賦而別開財政來源的捐納賣官。清末戶部官員何剛德曾總結說：清帝「恪守永不加賦之祖訓，國用不足，推廣捐例以賣官」。清代的捐納有常行捐例、暫行捐例兩種，前者經常實行，只捐榮譽虛銜及功名出身如捐生員（秀才）、監生、貢生、舉人等等，暫行捐例則是捐實官，遇到大項開支如戰爭軍費、河工、賑災、賠款等等，而收捐以賣官。「暫行捐例」數額頗巨，少者收銀百萬兩以下，多者達數千萬兩，嘉慶以後這種開捐次數較多。

捐納褻瀆了國家官制的嚴正性，納入了下本求利的貪官，不少無才少德乃至市井無賴之徒也憑資財而混入官場，加劇了吏治的腐敗。大批捐納者進入仕途，也造成科舉等入仕者在選任官職上的壅滯，這種情況在道光及以後各朝尤為嚴重。道光三十年，都察院官員呂賢基曾披露：近年捐納所得銀兩「不下千萬兩」，捐納之官則充斥官場，當時已是「捐班之道、府、州、縣（官）已居天下官十分之半」。皇帝明知捐納對官場貪腐的負面影響，道光帝就曾對官員說：「我最不放心者是捐班，他們素不讀書，將本求利，『廉』之一字，誠有難言。我既說捐班不好，何以又開捐班？」，隨後拍手嘆息：「無奈經費無所出！」道光帝是寧可捐納而納入貪官以解決經費開支，也決不「加賦」。

皇帝不加征而默認官員加征，而且私自加征遠遠超過所謂「不加賦」的數額，並引發嚴重的苛斂中飽行為，產生了大批的貪官污吏

清代財政採取了以上節流、開源措施，維持了財政收支上的平衡，使其堅持所謂「永不加賦」的祖制，而且還經常蠲免，以示與明朝不同，博得臣民好感，對緩解社會矛盾、維持統治起到了一定作用。但這些措施中，捐納，納入了官僚隊伍中一批又一批的貪官污吏；低薪制，極力壓低地方存留經費、縮減官衙辦公經費，迫使官員私征，加征有了公用開支的理由，而且徵收和使用又由官員私人掌握，沒有嚴格額度，遂使財政收支公私混淆，官員以自己的養廉銀聘僱幕賓以辦公務，養廉銀又來自耗羨之徵，實際也是公私混淆現象。巧立名目的有限度加征被披上合法的外衣，加征的額度就只能取決於官員的道德良心了。以官箴自律者，謹守官德底線，貪婪者，恣意加征以中飽私囊，特別是以捐納得官者，下本求利、庸貪之輩尤多。這種財政制度的結果是，皇帝不加征而默認官員加征，而且私自加征遠遠超過所謂「不加賦」的數額，並引發嚴重的苛斂中飽行為，產生了大批的貪官污吏，因而上有「輕征」「愛民」的皇帝，下有「三年清知府，十萬雪花銀」的大批貪官，也就成為清代政治的一大特色。花樣百出的「陋規」之徵，又異化為官員之間互相包庇、利用的「規禮」收送，名目繁多，盛行官場，長久普遍，成為吏治腐敗的重要特徵。

此後晚清時期，不僅上述陋規之徵、規禮收送依然如舊，而且增加了新的苛征項目——厘金、苛捐雜稅。這些加征，多以「捐」等名義行之於地方，而非中央皇帝下令的加賦，與以前的陋規之徵有類似之處，地方自籌徵用，且徵收無正規法度，帶有隨意性，中飽私囊也自然依舊如故。

咸豐三年以後，軍費浩繁，又實行厘金之徵，在商品關稅之外，加征商人百分之一（厘）的貨稅，稱之為「商賈捐厘」，名義上是取之於商，仍避「加賦」於百姓之名，且征、用權歸於地方。戰後，厘金之徵不僅延續，而且濫征，大大超過1%，大多省份抽收4%~10%，高者達20%。所征的厘金，大部分落入經征者的腰包，公用部分不到一半。厘金的加征、濫征，導致物價上漲，加重了百姓的經濟負擔，早在厘金徵收不久，就有官員評論：「我朝愛民永不加賦，取逐末（商業）之微利以餉軍，其滴滴歸根處是百姓食貴耳」，以致造成「民怨沸騰」。晚清賠款、辦洋務、新政，又頻增苛捐雜稅，諸如房捐、車捐、竹木捐、豬捐、肉捐、酒捐、米捐、船捐、硝捐、鋪捐，以及煙茶糖統稅、煤炭統稅、絲綢統稅、木植統稅、紙張統稅、印花稅等等，多如牛毛。有的地方「勒索過甚，幾激民變」。

反貪，是一個古今中外長久性的話題。只要人有私慾，道德約束不力，就有產生侵佔他人或公眾財物的可能。貪污偷占公眾款項、財物，實際就是一種可恥的偷盜行為，這是連小孩子都懂得的簡單道理，貪官絕不是什麼缺乏教育和學習所導致。為官者清廉不貪，一方面靠道德約束，這種道德約束又因吏治情況而異，侵貪者越多，約束力越低，因為侵貪者有法不責眾的僥倖心理，當官場貪污具有普遍性之時，道德底線也低下，約束也就無力。另一方面靠制度的約束與懲治，尤其是防患於未然的制度性約束。除了完善財政制度外，官員貪污既然是侵佔公眾財物，只有令其將所有收入、支出按期公之於眾，公開、透明，處於公民大眾的經常監督之下，起碼要盡量做到這一點，才能有效杜絕。而這在古代王朝時代是不可能做到的。

（作者為南開大學歷史學院教授原標題：清朝腐朽的起因探——「永不加賦」與賣官貪腐的關聯）