特朗普「非傳統」嗎？論美國對華戰略邏輯的演進

07-16

唐納德·特朗普當選美國第45任總統後，「出人意料」是各界的普遍反映，「不確定性」成為展望其對外戰略包括對華戰略時最常用的一個詞。

確實，特朗普在涉華問題上有過多次驚人的言行：在競選期間，宣稱將對來自中國的進口商品徵收45％的關稅，上任後第一天就將中國定為匯率操縱國；當選總統後，又公然與蔡英文通話、質疑美國長期執行的「一中」政策。

不過，2017年1月上任後，其對華政策實踐相對謹慎。特別是4月6-7日，中美元首在海湖莊園舉行峰會後，特朗普政府對華態度轉向積極，例如放棄了「認定中國為匯率操縱國」的競選承諾、與中國在朝核等問題上展開積極合作等。

那麼，在這些「出人意表」和「驚人轉向」背後，特朗普政府的對華戰略是否構成美國對華戰略的一次重大斷裂或者突然轉向？它是否將偏離過去幾十年美國兩黨歷屆政府形成的對華戰略主流？

本文將回顧冷戰結束以來美國歷屆政府對華戰略演變試圖尋找這些變化的邏輯線索，並以此為背景嘗試理解特朗普及其團隊的對華態度。

「內外—強弱」格局下的「接觸」戰略

從1972年中美關係「破冰」開始，美國一直將其對華戰略稱為「接觸」。20世紀70年代到80年代，美國對華戰略服從、服務於美國冷戰戰略。中美關係始終在共同應對蘇聯威脅這一外部動力的推進下展開。1978年年底中國改革開放後，中美經貿、人文交流漸次發展，兩國關係的內生性動力開始生長，但仍然相當有限。例如，1989年中美雙邊貿易額雖然達到177億美元，比1978年的10億美元左右增長巨大，但這也只佔到美國對外貿易總額的1.65%。1989年後，東歐劇變、蘇聯解體、冷戰結束，國際格局發生翻天覆地的變化，中美關係的外部動力喪失，中美關係陷入低谷。

1992年年底之後，中國國內改革開放再次提速。與此同時，在美國商界大力遊說下，美國總統比爾·柯林頓於1994年決定最惠國待遇與中國人權問題「脫鉤」。美國對華戰略迅速轉向「更寬廣的接觸」。

柯林頓政府在其對華戰略表述中始終使用「接觸」戰略的說法，並且在政府戰略文件中論述了「接觸」戰略背後的邏輯：其核心是通過接觸、交往，將中國拉進其主導的國際體系，使中國成為體系內的支持性力量而非相反。美國在獲取戰略利益與經濟收益的同時，希望通過交往塑造和影響中國的發展方向，使中國政治、經濟、社會、外交諸方面向著美國所樂見的方向發展。

正如茲比格涅夫·布熱津斯基指出的，柯林頓在做出「最惠國」與人權問題脫鉤的決定時的考慮是，「從長期看，隨著中國接受國際規則，並融入更大程度的相互依賴，它將會不可避免地日益尊重人權」。「通過交往可以促使中國變化」是冷戰後美國對華戰略的基本前提假定。美國對華戰略的後續發展變化，都是從這一邏輯起點展開的。

從中國的視角看，「接觸」戰略首先是美國對華交往、合作，但同時也包含著防範、強制、影響、滲透、演變、限制等更為消極的成分。不過整體而言，「接觸」戰略的積極面遠大於消極面。1978年啟動改革開放後，中國恰好執行了以「融入」為主要內容的對外戰略。中國希望通過融入由美國和西方國家長期主導的國際體系，以實現經濟和社會現代化，同時努力保持本國政治制度、外交政策和文化認同上的獨立性。

易言之，中國面對國際體系要「融進去」、美國作為體系內的「領導國家」要把中國「拉進來」，兩國在戰略的「前端」形成了一種戰略契合。與此同時，兩國在各自戰略的「終端」存在著明顯分歧，美國試圖影響中國，而中國希望保持特色。但是由於中國融入國際體系是一個相當長的歷史進程，在完成進程之前既無須也無法驗證中美哪一方的戰略「終端」能夠實現。

在抵達「驗證時刻」之前，「接觸—融入」的戰略默契為兩國關係提供了觀念層次的穩定框架，並指導了兩國的具體政策，讓雙方克服了1995—1996年台海、1999年「炸館」以及2001年南海「撞機」事件等突發危機的衝擊。

顯然，中美兩國在這一時期的戰略選擇，根本上是由兩國在國際體系中的位置決定的。1978年年底以及其後相當長一段時間內，中美兩國在國際體系中是「內外—強弱」關係：美國居於其領導的國際體系之內；是體系內的最強國。中國部分地處於國際體系之外，相對美國而言綜合國力較弱。在這樣一個格局之下，中國逐漸向西方主導的國際體系靠攏、學習、融入，經濟體制轉向市場化，外交告別革命者角色而轉向國際體系的維護者，政治與社會釋放出了勃勃生機。從西方視角看，這意味著中國與其差異性的逐漸縮小。美國是一個有著強烈理想主義外交傳統的國家。至少從19世紀末起，在美國戰略界主流觀念中，中國始終是一個值得同情的「弱者」，是一個通過「接觸」可以塑造、影響、改造甚至「拯救」的對象。這是美國對華「接觸」戰略的國內戰略文化基礎。

布希政府的「接觸＋防範」

2001年1月，喬治·沃克·布希入主白宮，給美國對華「接觸」戰略帶來了一次短暫「斷裂」。布希在競選期間即宣稱，上任後「將重新定義中美關係。中國是『戰略競爭者』，而非戰略夥伴」。2001年4月1日發生的南海「撞機」事件導致中美關係高度緊張。布希在台灣問題上也咄咄逼人，誓言將「不惜代價保衛台灣」。耐人尋味的是，布希在中美關係定位與台灣問題上的「斷裂」，與16年後同為共和黨總統當選人的特朗普的選擇頗為「神似」。

不過，中美關係的緊張很快推動布希政府重新思考其對華戰略選擇。9·11事件後，美國全球戰略重點發生根本轉折。反恐問題與中東地區成為美國全球戰略的焦點，布希政府對華戰略逐漸回歸「接觸」主流。

布希政府執政八年中，中美兩國逐漸走出「內外—強弱」格局，這是其對華戰略演變背後的基本結構因素。中國綜合國力崛起速度驚人。在中美建交的1979年，中國的經濟規模僅為美國的4.5％。到布希擔任總統的2001年，這一比例已變成18.8％。到其兩個任期結束後的2009年，這一比例又變為37.8％。

中國在2001年年底加入了世界貿易組織，標誌著中國融入國際體系的最後一個重大目標達成。中美貨物貿易額從2001年的1214億美元增長到了2008年的4075億美元，佔美國對外貨物貿易的比重從5.1％增長到了9.3％。中國在世界主要機構以及在全球和地區主要議題上發揮著越來越重要的作用。

總而言之，中國綜合國力雖與美國仍有明顯差距，但是兩國「內外—強弱」的關係開始逐漸向「體系內（非對稱的）兩個大國」的方向演變。這個變化不僅是1978年中國開始改革開放以來的第一次，甚至也是中美關係史上的第一次。中美關係的「內生動力」不斷增長。美國不再僅僅因為外部因素（如歷史上的應對蘇聯威脅與布希政府時期的反恐）而重視中國，中美經貿關係以及中國在國際問題上發揮的關鍵作用，使得美國已經無法忽視中國。

這一變化如此之大、戰略影響如此之深，導致美國對華戰略雖然在9·11事件後回到了傳統脈絡之上，但美國戰略界在這八年中不斷討論著「中國崛起與美國的應對」這一主題，其戰略邏輯也發生了一些微妙變化。

在布希政府兩個任期中，兩位國務院高官的兩次對華政策演講很好地代表了美國官方對華戰略思考的演進。一個是2002年12月時任美國國務院政策規劃辦公室主任的理查德·哈斯發表的演講《中國與中美關係的未來》。哈斯在演講中提出更充分地「融入」戰略。另一個是2005年9月時任美國副國務卿羅伯特·佐立克發表的《中國向何處去》的演講。佐立克在演講中提出中國應成為「負責任的利益攸關方」的說法。從這兩篇政策講話以及布希政府的其他一些戰略文件中，能夠大致看出美國對華戰略邏輯的變化。

第一，認為中美兩國「內外—強弱」格局已經終結。哈斯在演講中明言，「過去30多年，美國的戰略家們一直在辯論『如何把中國拉入國際體系』。今天，在相當大的程度上，中國已經『在裡面』了」。佐立克稱，「27年前（1978年），中國極端貧困，並且被隔絕在世界之外……美國兩黨七任總統認識到中國的戰略轉變（改革開放），並致力於將中國融入國際體系，使其成為體系中的一個完全的成員。（現在）巨龍已經崛起並融入世界。從聯合國到世界貿易組織，從關於臭氧層消耗物質的協議到關於核武器的協定中國都是談判桌上的玩家」。顯然，美國官方已經清楚地認識到，「內外—強弱」格局已經終結，中國已經成長為世界主要大國並完成了融入國際體系的任務。

第二，認同中國是國際體系內的積極力量，但開始對中國如何運用新近獲得的權力表現出一定疑慮。美國認為中國總體上仍然是一個「維持現狀國家」。哈斯稱，「市場活力取代了教條，中國出口計算機而非意識形態」。佐立克也明確表示，「中國不是蘇聯。中國不尋求傳播反美極端意識形態，不認為要與資本主義制度進行你死我活的鬥爭。最重要的是，中國不認為其未來在於推翻國際體系的基本秩序。相反，中國領導人認為要取得未來的成功，需要與現代世界緊密連接」。

與此同時，以哈斯和佐立克為代表的美國戰略界對「崛起並已進入國際體系中的中國」如何使用新獲得的權力表達了疑慮。哈斯期待中國能夠用崛起的權力支撐核不擴散等國際體系，同時要求中國降低關稅、減少投資壁壘、推進法治、促進人權。佐立克在其演講中提出，問題的關鍵在於，（中國崛起和融入之後）將如何使用自己的影響力。佐立克表達了對中國「經濟重商主義」、知識產權、軍事現代化、與所謂「流氓國家」的關係等問題上的疑慮。這些問題在布希政府第二任期內是中美關係中的主要問題。

第三，對其國內製度變化的期待逐漸降低。2002年布希政府第一份《國家安全戰略》報告仍然用了頗長的篇幅強調中國國內政治問題。報告宣稱，中國「民主發展對未來至關重要」，「中國對其未來的國家特性還需做出一系列重要選擇」。報告仍然相信，到未來的某個時候中國會選擇西方式的「政治與社會自由」，中國加入世界貿易組織會「推進中國的透明度與法治」。到2006年布希政府發布第二份《國家安全戰略》報告時，有關期待中國國內政治變化的表述大幅減少，對中國的疑慮已經轉向中國能否堅持和平發展，能否成為「負責任的利益攸關方」。出現這種變化，當然並不是因為美國對中國戰略走向感到滿意，而是因為美國開始感受到中國崛起在外交和軍事層面帶來的衝擊，已顧不上對其內政過多地指手畫腳了。

第四，更多地從大國博弈這一現實主義邏輯視角看待中美關係。與柯林頓政府強調全球化的特徵明顯不同，布希政府更多的是從大國關係這一層次看待中美關係，其競選和上任初期強調的「戰略競爭者」是一種大國對抗邏輯；而在9·11事件之後，布希政府開始強調「大國合作應對非傳統和新型挑戰」。中國以及其他大國成為可以與美國合作的世界政治中的理性力量。這一邏輯在2002年布希政府公布的第一份《國家安全戰略》報告中有著清楚的表述。報告稱：「自從17世紀民族國家崛起以來我們現在面臨最好的機會，去建立一個大國在其中和平競賽而非準備戰爭的世界。為應對恐怖暴力與混亂，世界大國都團結一致地站在同一邊。」

第五，認為美國需要超越「接觸」戰略。既然中國已完成融入國際體系的任務，「接觸」戰略與新形勢的相關性就顯得不足了。無論哈斯還是佐立克都認為美國的「接觸」戰略是成功的，但在「總體成功」的判斷之下，兩人都提出了美國對華戰略的下一步該怎麼走的問題。哈斯直言，「為『接觸』而接觸是不夠的」。佐立克認為，美國的對華戰略需要「超越向中國打開大門、歡迎其成為國際體系一員」的階段，而應當轉而「促使中國成為負責任的利益攸關方」。

實際上，在美國政府之外，學界、媒體開始對「接觸」及其背後的戰略邏輯做出更為嚴厲的批判。孟捷慕在其《中國幻想曲》一書中直接批判了「接觸」戰略的戰略前提，即通過與中國接觸，中國的政治體制與外交取向會向著美國所樂見的方向發展。這一判斷在當時的美國戰略界顯得相當另類和極端。但十年後的今天再回看這一判斷，似已被美國戰略界主流接受。

作為「超越接觸」的方案，佐立克在其演講中提到一個關鍵的對華戰略術語：「兩面下注」。「對中國將如何使用新獲得的權力的不確定，將導致美國和其他國家在對華關係上採取『兩面下注』的做法。」在布希政府的第二任期內，「兩面下注」逐漸成為一個被美國政府與戰略界廣泛使用的概念。對於「兩面下注」，美國學者麥艾文的解釋是：「一方面繼續強調接觸與融合機制，另一方面則通過與其他亞洲國家開展安全合作、加強本國軍事力量現代化等方式，對對方進行現實主義風格的制衡。」

「兩面下注」被越來越廣泛地使用，代表著布希政府對華戰略在傳統的「接觸」戰略基礎上開始強調新的要素，即「防範」。「兩面下注」的戰略邏輯實際上是「接觸＋防範」。在布希政府任內美國一方面繼續加強與中國的合作，中美關係的廣度與深度都在強化；另一方面，強化與日本等盟友的關係，大力提升美印關係等。這些都是其對華「兩面下注」的典型政策。較20世紀80年代和90年代，美國對華戰略的消極面在上升，但這種消極面主要還是針對「遠憂」、針對一種「可能性」所做的防範措施。

奧巴馬政府2009年上台執政時，美國正處於嚴重的金融和經濟危機當中，而中國則在全球危機背景下維持超高速增長，中美「體系內兩強」定位已經比較清晰。曾任奧巴馬政府國家安全委員會亞洲事務高級主任的傑弗里·貝德在論述奧巴馬政府外交戰略的前提時，首先提出的就是「亞太地區在美國外交政策中應獲得更優先的地位……在亞太地區甚至在全世界，最近戰略性的變化就是中國的興起」。

顯然，奧巴馬政府清醒地認識到了國際格局的重大變化，因此對中美關係高度重視。其執政第一年也順利實現了對華政策的平穩過渡，並未出現歷史上不同政黨的美國總統上台後總要經歷「學習曲線」的問題。然而好景不長，在多種因素共同作用下，從2009年年底開始，中美關係開始進入下行周期。在其後的七年里，儘管中美關係未出現重大突發危機，但是卻出現了幾輪較明顯的波動：第一輪大致從2009年年底哥本哈根氣候峰會開始到2011年春季中國領導人訪美參加核安全峰會為止；第二輪從2013年11月美國反制中國宣布東海防空識別區開始，到2014年春季兩國開始籌備當年戰略與經濟對話為止；第三輪則大致從2015年年初開始，到當年9月中國領導人訪美為止。這幾次波動出現的頻率之高、對戰略互信的影響之深，為冷戰結束以來所僅見。

奧巴馬政府的「接觸＋規制」

在起伏不定的現象之下，奧巴馬政府對華戰略出現了如下特點。

第一，總體看，奧巴馬任內中美關係仍取得了長足的發展。兩國領導人的會晤次數與深度遠超過往，兩國政府間以戰略與經濟對話、人文交流高層磋商為代表的對話機制深入發展，兩國經貿人文交流日益深入，兩軍交流突破了過去缺乏持續性的困境建立了初步的危機管控機制和相互信任措施。在奧巴馬政府第二個任期內，中美在應對氣候變化上取得了突破性進展，共同引領了這一進程，促成巴黎氣候峰會成功舉辦。此外，兩國在朝核、伊朗核問題上有效合作，在國際貨幣基金組織等全球治理機制改革方面，美國支持了中國獲取更大國際空間的努力。總之，奧巴馬政府任內，中美兩國合作範圍之廣、對世界的影響程度之深都是前所未有的。

第二，對華戰略中消極面明顯上升。如2010年《國家安全戰略》報告還是一般性地關注了中國的軍事現代化和如何運用外交力量，與小布希政府時期差別不大；到了2015年的《國家安全戰略》報告，美國不僅在安全領域的關切大幅上升，在「持續監督中國軍事現代化」之外，又加上了對可能「使用武力恐嚇來解決領土爭議」的警惕，宣稱要「基於力量來管理分歧，堅持讓中國在從海上安全到人權的各種問題上遵守國際制度、尊重國際規範」。

從具體政策層面看，中美經濟、外交、軍事摩擦都時常出現。在一些重點問題領域，奧巴馬政府對華實行了強硬的「選擇性推回」做法。如2013年11月中國宣布東海防空識別區後，美軍帶頭派遣軍機挑戰；美國司法部2014年5月以所謂「網路竊密」為由，發出起訴；2015年9月中國領導人訪美前夕，美國媒體放風稱要就所謂「網路竊密」問題進行制裁；中國在南海開始島礁吹填工程後，美國海軍增加了所謂「自由航行行動」的頻率與行動的挑釁性，並不斷通過媒體大肆渲染，不斷拉抬兩國之間的緊張氣氛。

第三，奧巴馬政府的對華戰略無論是積極面還是消極面都顯示出較強的自由主義色彩。美國任何一屆政府的對外戰略當然都兼具現實主義成分和自由主義成分，但與布希政府相比，奧巴馬政府戰略選擇中的自由主義色彩更為突出。

一是從地區視角處理中美關係。奧巴馬政府幾乎沒有提出單獨的對華戰略論述，而是將對華戰略置於以「再平衡」為代表的亞太地區戰略之內。時任國務卿希拉里·柯林頓2011年10月非常清楚地指出，「我們將繼續把我們與中國的關係嵌入到由安全盟友、經濟網路和社會聯結所組成的更寬廣的地區框架之中」。美國更多地使用「盟友牌」「夥伴牌」，不僅強化了日美同盟，推動其亞太盟友體系走向網路化，而且與越南、緬甸等國家關係都有重大突破；力推排斥中國的跨太平洋夥伴關係協定（TPP），且多次從中美國際經濟領導力競爭的視角解讀這一協定，宣稱不能讓中國制定遊戲規則。

二是強調國際制度，更加重視動員多邊力量來限制中國的行為。美國2010年《國家安全戰略》報告宣稱，美國將持續接觸中國，「這種接觸將加強基於權利與責任的國際秩序。交通規則必須被遵守。這些國家如果打破規則，將會產生代價」。奧巴馬政府更多地使用「規則牌」，支持菲律賓到國際仲裁庭提起所謂「南海仲裁案」，向中國施壓；美國雖未加入《聯合國海洋法公約》，卻以捍衛「航行自由」為借口大肆炒作南海問題；在網路安全問題上反覆要求遵守網路空間的「交通規則」。

三是高度重視全球議程合作。奧巴馬政府期間，中美兩國在合力應對全球金融危機、帶頭應對氣候變化等方面的合作是兩國關係中「正能量」的主要來源。

第四，值得注意的是，在奧巴馬第二任期的後期，中美關係出現了走向新的戰略均衡的苗頭。這表現在兩國關係雖然持續緊張、多次下行，但是始終沒有破局，也未墜入美俄關係那樣的「新冷戰」狀態。每次困難局面持續一段時間，雙邊關係就會回擺。南海、網路等重大議題雖未徹底解決，但是又都先後趨於穩定或者降溫。這似乎表明，兩國關係在面臨新「上限」的同時，也逐漸形成新「下限」。之所以能夠出現新的戰略均衡苗頭，從「技術層面」看，一是因為兩國領導人在中美關係出現困難時都表現出願意妥協、希望將中美關係拉回正軌的強烈意願，二是兩國領導人以及政府部門之間建立了頗為穩定而高頻率的高層交往機制。但是從更根本的結構性原因來看，當中美都逐漸適應、接受「體系內兩強」的定位之後，形成新的均衡與穩定或許只是時間問題。

在奧巴馬政府一方面堅持「接觸」、另一方面利用國際制度強化對中國的「管控」與「引導」（亦即「規制」）的同時，美國戰略界對華判斷在奧巴馬兩個任期內明顯負面化。其間至少有兩次比較大的對華戰略討論或辯論。第一次大致從2008年到2010年前後，美國戰略界興起所謂「中國強硬論」的討論。美國國內越來越多的人批評中國在處理美國對台售武、美國總統接見達賴等問題上態度極為強硬。更多的美國學者開始呼應孟捷慕的觀點，「與那些主張更緊密地接觸中國的西方人所期待的不同，中國不會變得更加自由化。」

第二次討論發生在大選前的2015年。這次討論參與的人數之多、對美國近幾十年對華戰略的質疑程度之深，都是多年未見的。與上一場辯論主要聚焦於中國外交是否「變得強硬」不同，這場辯論在更大、更深的程度上以中國國內的發展為背景。十八大後，中國加強意識形態工作、制定《境外非政府組織境內活動管理法》等立法議程成為美國戰略界辯論的主要議題。對中國外交的辯論則認為其已經告別「韜光養晦」階段，圍繞中美網路安全爭議、南海問題、中國是否要在現行國際體系之外構建平行體系等問題展開。一些聲音宣稱中國「現在是且在未來幾十年中都將是美國最主要的競爭者」批評美國過去「過多地關心接觸、融入和援助」，應實質性修改對華戰略，「需要一個新的大戰略，其核心是平衡中國國力的崛起，而不是繼續幫助它上升」。

這種極端的論調意味著美國部分人對中國的看法從「無法阻止中國崛起、只能塑造中國方向」的「接觸」轉到「無法阻止中國崛起、也無法塑造中國方向」的焦慮，再變為要「想辦法制衡甚至阻止中國崛起」的急切。這部分人在美國戰略界雖然不是主流但其動向值得注意，他們對特朗普總統身邊某些謀士的觀點也有影響。奧巴馬政府2009年上台執政時，美國正處於嚴重的金融和經濟危機當中，而中國則在全球危機背景下維持超高速增長，中美「體系內兩強」定位已經比較清晰。曾任奧巴馬政府國家安全委員會亞洲事務高級主任的傑弗里·貝德在論述奧巴馬政府外交戰略的前提時，首先提出的就是「亞太地區在美國外交政策中應獲得更優先的地位……在亞太地區甚至在全世界，最近戰略性的變化就是中國的興起」。

奧巴馬政府的「接觸＋規制」

在起伏不定的現象之下，奧巴馬政府對華戰略出現了如下特點。

這種極端的論調意味著美國部分人對中國的看法從「無法阻止中國崛起、只能塑造中國方向」的「接觸」轉到「無法阻止中國崛起、也無法塑造中國方向」的焦慮，再變為要「想辦法制衡甚至阻止中國崛起」的急切。這部分人在美國戰略界雖然不是主流但其動向值得注意，他們對特朗普總統身邊某些謀士的觀點也有影響。

通過對冷戰後美國歷屆政府對華戰略邏輯演進歷史的分析，或許有助於我們更好地理解特朗普迄今為止的種種涉華言行，理解他在一個什麼樣的邏輯起點上、什麼樣的戰略環境中制定對華戰略，並對其戰略走向做出一些初步判斷。

從冷戰後美國對華戰略邏輯的演變歷程看，結構性因素是決定美國對華戰略走向的決定性因素。近30年來，中美關係經歷了從「內外—強弱」關係逐漸走向「體系內兩強」的過程。與此相適應，美國對華戰略自然也要經歷一個調整、適應的過程。一方面，冷戰結束後近30年的歷史顯示，中美兩國綜合國力的差距不斷縮小，而中國國家發展方向與美國的「期待」之間差距越來越明顯。由於美方越來越認定崛起的中國不會變得「更像美國」，甚至可能成為其挑戰者，因此對華焦慮感越來越強，越來越傾向採取直接、強硬的手段來應對中國，美國對華戰略中的消極面比例越來越大。這就表現為美國對華戰略從「接觸」逐漸演變為「接觸＋防範」，再演變到「接觸＋規制」的過程。

與此同時，中美關係內生動力逐漸增長、日趨強大。兩國經濟和社會相互依存程度很強，兩國在全球和地區事務上密切合作，阻止了美國對華戰略中越來越強的徹底顛覆整體戰略的負面衝動，給中美關係提供了「托底」。這兩方面組合在一起，就規定了美國對華戰略的整體框架、發展趨勢以及變化的邊界與限度。

特朗普政府：「互惠」交往？

特朗普的個性或許追求標新立異，其反建制色彩也勢必給其內外戰略帶來很多「非傳統」「非常規」的特性，但是從其競選期間以及勝選、上任後的涉華言行看，特朗普並未超越冷戰後美國對華戰略的框架。

其一，特朗普在競選期間的對華強硬態度與其說是其個人或團隊的標新立異，不如說是美國從民間到戰略界對華觀點的一個折射。民主黨候選人以及美國兩黨建制派或許並不同意特朗普的具體涉華說法或者內在邏輯，但是在「對華需要更加強硬」上是高度一致的。如前述所謂「平衡中國崛起而非幫助中國崛起」的聲音，與特朗普競選期間的謀士彼得·納瓦羅等人的主張頗為相似。可以說，即便希拉里·柯林頓贏得2016年大選，其對華戰略也將是更加強硬的。

其二，特朗普上任後，其涉華言論及動作總體趨向謹慎、穩健，特別是海湖莊園峰會後，對華政策基調趨於積極，都與中美關係強大內生動力所帶來的穩定性有關。面對中美關係現實，特朗普完成「學習曲線」的過程似乎比外界預計還要快些。

其三，從議題看，特朗普上任後，其在對華外交上最重視的是朝核與中美經貿關係。而無論是在奧巴馬政府的政策實踐還是在希拉里·柯林頓的競選主張中，這兩個議題也是最關鍵的議題。奧巴馬在與特朗普「交接工作」時，交代最多的問題就是朝核問題。

其四，特朗普外交政策上意識形態色彩較弱。特朗普也曾批評中國的政治制度和意識形態，但從未表現出要「塑造」和「影響」中國方向的意圖。這一點表面看起來比較突兀，似乎與美國長期對華戰略框架不同。但如果再進一步思考，美國戰略界對於通過「接觸」塑造和改變中國戰略方向的期待近年來逐漸弱化，對華「接觸」戰略正在走向普通意義上的接觸。特朗普在意識形態領域的變化雖然有些突兀，但與美國對華戰略邏輯演變的大方向並不衝突。

其五，特朗普主要從中美競爭的角度審視中美關係，並未將美國對華戰略放在全球化、全球制度的層面去考慮。特朗普本人對國際體系更是表現出了強烈的懷疑和摒棄的態度。也就是說，特朗普在看待中美關係的層次上傾向於國家層面而非全球層面，這與冷戰後美國共和黨政府傾向從大國博弈層次看待中美關係的取向一致。

從這幾個方面看特朗普政府迄今的對華政策已經顯示出較強的連續性。將特朗普對華態度放到冷戰後美國對華戰略的時間軸上觀察，就能看出特朗普的諸多言行只是美國過去幾十年對華戰略邏輯演變基礎上帶有個人特色的一次新嘗試，是兩國關係的再次磨合。

特朗普及其領導下的美國政府行政當局在對華政策和態度上當然會有其獨特性。這些獨特之處部分地來自特朗普及其團隊的特點，部分地由中美關係所處的最新歷史階段所賦予。

第一，「互惠」或將成為特朗普政府對華戰略的主要目標。中美之間的接觸依然頻密，但「通過交往塑造中國」的「接觸」確已走到盡頭。可以印證這一變化的是，從2015年對華戰略大辯論開始，「互惠」越來越成為美國戰略界、商界討論中美關係時的「關鍵詞」。美方越來越多的人抱怨中國的市場與社會對美國的開放程度遠不及美國市場及社會對中國開放的程度，導致美國在中美交往中「吃虧」。

需要指出的是，美國相關人士當然是從美國角度討論中美關係的互惠。這種抱怨是否公正不是本文要討論的內容，更值得關注的則是所謂互惠討論之下的邏輯：當美國自視為體系內的領導國家、而視中國為可以塑造、影響的相對弱小的對象時，美國可以接受其眼中的不對等、不互惠情況；而當中美差距日益縮小，對華交往的「塑造」意味已基本消失，美國就很難再接受其眼中的「不公平」現象了。顯然，這一變化反映了美國對華戰略自信的下降。

美國戰略界有關中美關係互惠性的討論，與特朗普個人在對外關係中強調相對收益的特點完全契合。特朗普傾向於從零和的視角看待中美經濟交往，在競選中多次表達中國在經濟上「佔了美國便宜」的觀點。「美國與中國在經濟上相互競爭，而美國正在輸掉這場戰爭」。「中國公司與美國做生意很容易，但美國公司與中國做生意就沒那麼容易。我們進入中國做生意要支付巨額稅收，可當中國對我們出售東西時，我們卻沒有收稅」。

第二，在行為方式上，特朗普政府表現出明顯的「交易型」特徵。特朗普一直自稱是善於談判的「交易大師」，著有《交易的藝術》一書。在其商業生涯中，特朗普頗善詭道，有時以並不光彩的手腕迫使商業對手達成協議。在競選中，特朗普就宣稱「不要忘記我們手中有對付中國的牌」。他認為，中國對美國市場的依賴大於美國對中國市場的依賴。美國對中國有巨大的經濟牽制力，美國只是沒有將其轉化為優勢。

當選美國總統後，特朗普在對華政策上表現出明顯的「議題聯繫」的做法。在與台灣地區領導人通話引起軒然大波後，特朗普2016年12月11日在接受美國福克斯新聞專訪時說：「我充分了解『一中』政策。但是除非我們能在貿易等問題上與中國達成一個交易，否則我不知道我們為什麼要受『一中』的限制。」這番言論直接將中美經濟關係與「一中」政策掛鉤。在海湖莊園峰會後，特朗普又於2017年4月11日發表推文稱，「如果中國幫助解決朝核問題，將從美國獲得有利得多的貿易協議」，又將中美經濟關係與朝核問題掛鉤。

值得注意的是，特朗普迄今在與中國「交易」的過程中，並未做出多少實質性讓步來作為籌碼。特朗普的做法主要是利用美國強大的實力對中國施加心理壓力，例如宣稱不受「一中」約束、指定中國為「匯率操縱國」、對中國商品施加高額關稅、在朝鮮半島周邊製造軍事緊張局勢等，隨後再以承諾「不改變現狀」（如回到「一個中國」政策、不指定中國為「匯率操縱國」或不對朝鮮使用武力等）作為交易籌碼，換取中國滿足其要求。當然特朗普的做法並非全然虛張聲勢。特朗普拿經貿問題作籌碼，與前述的「互惠論」有直接關係。美國戰略界要求在經貿問題上向中國施壓的聲音確實很高。特朗普拿「一個中國」政策做文章，也與美國戰略界近年來日益上升的「對台虧欠論」有關。儘管美國戰略界主流反對特朗普改變「一個中國」政策，但是要求反思或在這一政策框架內向台灣方面更多傾斜的聲音非常普遍。也就是說，特朗普拿經貿、台灣地區等問題威脅中國：要麼美國改變現行政策；要麼中國在其他問題上做出讓步，以換取美國維持現行政策框架。

第三，特朗普政府政府內部力量的此消彼長，是決定近中期特朗普對華戰略的最大變數。特朗普政府是美國歷史上組建最慢的一屆政府，迄今多數中級政府官員仍未到位。更重要的是，特朗普政府內部矛盾頗多，鬥爭激烈。國家安全事務助理邁克爾·弗林就職未滿一個月即被迫辭職已經說明問題。

未來特朗普政府內各派政治力量的消長將對其內外戰略包括對華戰略走向產生重要影響。這種內部博弈可能在三個層面展開：一是特朗普政府內部，「美國優先」外交政策的主張者與其政府內某些被認為是「國際主義」者之間的博弈。前者一般認為以白宮首席戰略師班農、國家貿易委員會主席納瓦羅等前特朗普競選團隊成員為代表；後者則主要包括財政部長努欽，以及國家安全事務助理麥克馬斯特、國家經濟委員會加里·科恩等人。美國輿論也在持續猜測特朗普的女婿庫什納與這兩派人馬之間的關係。

二是在政府內部白宮與其他官僚機構之間的博弈。特朗普上任後，其決策表現出較為明顯的「小圈子決策」風格，高度依賴白宮團隊，並由此形成了「重白宮、輕傳統官僚機構」的決策特徵。以國務院為代表的美國政府官僚機構面臨邊緣化的風險。政府部門中層官員「人手不夠」在客觀上也弱化了傳統官僚機構的作用。這一局面當然不會一直持續下去，而且在官僚機構影響力逐漸回擺的過程中，也不能排除這些機構「主動作為」甚至製造事端，藉此擴大其自身影響力的可能。

三是特朗普主導的政府行政部門與行政部門之外的兩黨建制派的博弈。正如特朗普政府開局幾個月的經歷所揭示的，這一對矛盾將是特朗普執政地位面臨的最大不確定因素。這一矛盾的發展走向，將在相當大的程度上決定特朗普政府的作為空間。

概括而言，特朗普政府未來的對華戰略可能向四種類型演變：「美國優先」背景下的合作、「美國優先」背景下的對抗、大國合作、大國對抗（如上圖）。特朗普政府內部各派政治力量的消長（縱坐標），將決定美國對華戰略是在大國博弈背景下還是在「美國優先」背景下演變；中美之間的互動（橫坐標），將決定美國對華戰略是以合作為基調還是以對抗為基調。截至特朗普上任百日，從中美兩國的互動情況看，美國對華戰略似顯示出從「美國優先」背景下的衝突向大國合作方向演變的趨勢但這一趨勢能否確定、是否能夠持續下去，仍需持續觀察。

第四，特朗普政府的「非傳統」屬性也給中美關係突破傳統框架、達成戰略穩定提供了某種可能性。儘管特朗普政府在近中期戰略以及具體的政策層面表現出戰略性不強的特徵，但是在其與中國打交道的過程中，則始終強調從歷史的高度審視中美關係的必要性。從這一層次看，似乎有具有「大戰略」思維。例如國務卿蒂勒森則多次在不同場合表示，正在與中方探討「未來50年的中美關係」，包括美國的「一中政策」、朝鮮半島問題以及南海問題等。這些表態顯示，特朗普政府有意願與中方探討達成中長期戰略穩定關係的可能性。

由於其「反建制」、「非傳統」的特質，特朗普政府有條件突破傳統建制派在對華政策上的條條框框，做出超前思考。不過值得注意的是，美國三權分立的政治制度、美國建制派與特朗普政府之間的緊張關係，都有可能對中美兩國建立中長期戰略穩定的努力造成重大阻礙。歷史經驗表明，每當美國政府行政當局試圖在中美關係上取得突破時，國會等其他政治力量就會試圖「平衡」行政當局的努力，而且後者的嘗試往往具有美國國內法基礎，因此更為持久。這一制度設計決定了美國政府行政當局對華政策很難擺脫戰略界的「地心引力」。這是中美兩國政府推動雙邊關係發展過程中需要高度關注的問題。

餘論

冷戰後美國對華戰略逐漸趨向強硬是一個總趨勢。顯然，特朗普政府任內中美關係也不會一帆風順。在看到這一趨勢的同時，也須注意到，以塑造影響中國為最終目標的「接觸」逐漸演變為純粹基於美國近中期利益的接觸，實際上意味著中美關係正變得更為平衡、平等。從現象層面看，中美關係似乎比過去困難了，但這是兩個日益居於平等地位的大國重新建構穩定關係的必經階段。

奧巴馬政府後期中美關係短暫而朦朧的「新均衡」苗頭、特朗普政府主動思考「修昔底德陷阱」問題、考慮40—50年後的美中關係等現象都說明，當兩國都接受、適應了「體系內兩強」的位置後，兩國關係或許有可能達成新的穩定態勢。

由於美國的政治體制原因，未來中美兩國要出現持久的新戰略均衡，既需要中美兩國的綜合國力進一步均衡，需要兩國多輪的博弈與鬥爭，也需要美國不同觀點的政府反覆摸索，直到在美國國內形成新的共識。特朗普政府未來在對華戰略上的探索，正是這個過程中的重要一步。