特大鎮改革新思路：公共服務按照常住人口配置

07-16

人口50萬的鎮，只有兩個車道，難免堵車；幾十人編製的公務員，卻要提供相當於一個地級市的公共服務……類似這樣「大腳穿小鞋」、「小馬拉大車」的窘況，在沿海一些發達地區城鎮普遍存在。

如何破解？國家發展改革委（下稱「發改委」）組織編寫的《國家新型城鎮化報告2016》日前正式出版。這是發改委第二次發布中國城鎮化發展年度進展的官方報告。

國家發改委發展規劃司負責同志在介紹相關情況時表示，今年要重點培育發展城市群和新生中小城市。其中在推進特大鎮擴權賦能方面，要推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務標準建設發展。

「這是一個很好的思路。」廣東省體改研究會副會長彭澎對第一財經記者分析，原有的公共服務、城市設施建設都是按照戶籍人口、行政等級來配置，這也導致沿海不少地方的外來人口很多，但是享受不到戶籍人口的資源。

特大鎮之煩惱

江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如龍港、虎門、盛澤等地，人口規模動輒在50萬以上，工業產值遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平。比如，龍港鎮地處溫州南部，總人口達50萬。2015年，全鎮實現生產總值226.9億元，工業總產值407.8億元，財政總收入23.2億元。

對於這些特大鎮而言，這些年能下放的行政管理許可權已基本下放。但是囿於鎮級的行政管理體制，這些特大鎮的發展依然受到了極大限制。比如，一個「超級鎮」的公務員編製不過幾十人，卻要負擔相當於一個地級市人口的公共服務，屬於典型的「小馬拉大車」。

一位政策研究人士告訴第一財經記者，現在所有的特大鎮人口規模和經濟總量再大，建設時還是按照鎮的標準來設置。比如浙江省蒼南縣的龍港鎮，人口有四五十萬，但因為它是依照鎮的規模進行規劃，鎮區內道路最多就是4個車道，很多都只有2個車道。

對此，相關方面多次提出了「小城市培育」的概念，探索特大鎮改市的路徑。「十三五」規劃把加快中小城市的發展作為完善城市規模結構的主攻方向，其中通過撤縣設市和推動特大鎮改市是重要途徑。

今年4月，經國務院批准，民政部密集批複四川省隆昌縣、貴州省盤縣、陝西省神木縣、湖南省寧鄉縣、浙江省玉環縣和河北省平泉縣六個地方撤縣設市，標誌著時隔20多年後，撤縣設市重新開閘。

縣改市重新開閘了，但鎮改市卻毫無進展。實際上，相比縣改市，鎮改市要複雜很多，涉及的主要是行政體制管理的問題。因為在縣改市過程中，行政級別和管轄範圍都沒有變化，而鎮改市，就涉及到是改成鎮級市還是直接升格為縣級市的問題。

比如，很多人提出將特大鎮獨立出來，直接升格為縣級市，但這面臨著一個巨大難題：其所在的縣或縣級市肯定會堅決反對。

以溫州市蒼南縣龍港鎮為例，去年蒼南縣GDP為458億元，而龍港鎮就達到了251億元，占蒼南縣的55%。也就是說，蒼南經濟發展最精華的部分就是在龍港，如果龍港獨立設置成縣級市，那蒼南縣一下子只剩200億元左右了，地方經濟發展也將受到很大影響。

中山大學嶺南學院財稅系教授林江說，像東莞的虎門和長安，如果一下子升格為縣級市，就成為東莞代管的城市，「掌控一下子弱化了很多，東莞肯定也不會樂意。」

既然升格為縣級市不大可能，那改成鎮級市呢？在專家看來，這樣改的意義不大。中國社科院城市發展與環境研究中心牛鳳瑞此前就對第一財經分析，幾十萬人口的特大鎮即便改為鎮級市，本身還是個正科級單位，只能有一個派出所，還是管理不過來。

新方向：按常住人口配置

發改委此次提出的擴權賦能方向頗引人關注。具體而言，就是推動公共服務從按行政等級配置向按常住人口規模配置轉變，允許特大鎮按照相同人口規模的城市市政設施、公共服務標準建設發展。

彭澎表示，按照常住人口規模配置土地、人員編製更符合實際需要，不光是這些特大鎮要這樣改革，那些人口大量流出的地方就應當相應地減少土地、人員編製等指標，按照常住人口動態化管理。

《人民日報》去年曾撰文指出，目前特大鎮面臨的限制主要在四個方面：一是財權小，財政資金大部分上繳，與事權不匹配，建設資金、城鎮化成本難以負擔；二是事權小，比如執法許可權等管理許可權不夠；三是「地權」小，土地管理許可權小，建設用地不足；四是「人權」小，人員編製不夠，難以吸引人才。

廈門大學經濟學系副教授丁長發說，按照常住人口來配置公共服務、建設城市基礎設施，是一個市場化的舉措。他認為，不管是公共產品的供給，還是基礎設施建設，最核心的還是錢的問題，也就是涉及到特大鎮財政的留成問題。

「現有的體制之下，財政留成與行政等級劃分是緊密聯繫的，特大鎮經過上交到省、市、縣後，自身留下的錢能否與需要提供的公共服務、城市基礎設施相匹配，這才是至關重要的。」丁長發說。

林江也認為，光按照常住人口配置公共服務、人員編製以及城市建設規格是不夠的，在事權下放的同時，財權也應當下放。「比如特大鎮的公安隊伍一下子增加很多，但留在鎮里的財政是不是也要按照常住人口來配置，向上繳納的財稅是不是可以少一些，否則鎮一級如何負擔增加的人員編製。」

實際上，人員編製確實不是特大鎮的首要問題。比如，東部不少「超級鎮」長期以「政府僱員」的形式聘請行政管理人員，解決人員不足的問題，有些局除了局長、副局長，幾乎都是聘用人員。

丁長發說，對特大鎮來說，行政編製和級別並不是最重要的，財政留成才是關鍵所在，「有了財權就可以做很多事情。」

今年編製5大城市群規劃

特大鎮的擴權賦能是我國打造中小城市的重要內容。包括特大鎮在內的中小城市建設，也是目前我國構建城市群體系的重要部分。上述國家發改委發展規劃司負責人士表示，今年將加快培育新生中小城市，增設一批中小城市，研究出台《市轄區設置標準》，繼續推進美麗特色小（城）鎮建設。

國家統計局11日發文表示，目前我國城市群發展格局初步形成。傳統的省域經濟和行政區經濟逐步向城市群經濟過渡，城市的集聚效應日益凸顯。2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23%的人口，創造了39.4%的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平台。

國家發改委公布的信息顯示，2016年，我國城市群主體形態建設呈現新亮點。印發實施了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個城市群規劃，啟動了國家中心城市布局建設。今年將全面完成全國城市群規劃編製工作。今年要編製完成粵港澳大灣區、海峽西岸、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個跨省區城市群規劃，指導地方開展省域內城市群規劃編製。

其中外界十分關注的粵港澳大灣區城市群方面，根據媒體報道，廣東省發改委副主任吳維保日前在粵港澳大灣區研究院揭牌時透露，《粵港澳大灣區城市群發展規劃》已於6月底上報國家發改委。該規劃由廣東發改委會同中國國際經濟交流中心等國家高端智庫繪製，初步明確了粵港澳大灣區的目標定位、發展方向、重點任務。

在編製城市群規劃的同時，今年還將推進城市群一體化發展，強化基礎設施和公共服務共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎設施的互聯互通，提高三四線城市教育、醫療等公共服務水平。

歷史經驗證明，區域經濟一體化程度越高，這個區域的綜合競爭力就越強。也正是如此，加快城市群的發展成為各地的重要方向，而交通建設尤其是軌道交通建設是加快城市群構建的重中之重。

廣州華南城市研究會會長、暨南大學管理學院教授胡剛分析，軌道交通具有運量大、準點和安全性高等特徵，是一個城市群發展的基礎框架。產業在一個城市群內部的合理分配，需要來的就是發達便捷的軌道交通。