亨利·基辛格：武器裝備一直在變，但政治家的任務不會變

【編者按】國家主席習近平即將應邀赴美國進行國事訪問，美國前國務卿亨利·基辛格近日接受新華社記者專訪時表示，美國方面高度重視此次訪問。基辛格本人著作也在近期密集出版，中信出版社出版了他的新作《世界秩序》，上海譯文出版社則即將出版他的博士論文，也是他的第一本書《重建的世界：梅特涅、卡斯爾雷與和平問題，1812-1822》。《重建的世界》回顧了拿破崙戰爭後期以及歐洲政治家們為取得長期和平作出的種種努力。在一個大多數政治學家備受熱核戰爭威脅困擾的時期，討論十九世紀早期歐洲的宮廷外交看上去缺乏時代性。但是基辛格暗示，即使戰爭的裝備改變了，政治家的任務也不會變。本文選自該書，由上海譯文出版社授權澎湃新聞使用。

什麼是外交？身處熱核毀滅威脅的時代，不免讓人懷念那些較少採取嚴厲制裁措施的外交的時光，那時戰爭的危害是有限的，大災難幾乎無法想像。如此形勢之下，也難怪實現和平成為關注焦點，對和平的需求被認為是實現和平的推動力。但實現和平不像渴望和平那樣簡單。因為歷史離不開復仇女神涅墨西斯的身影，她以另一種形式滿足人類的願望或過分實現人類的祈禱，從而將其擊垮。回顧以往，那些看似最和平的日子卻是最少尋求和平的時候，而人們似乎無休止地尋求和平的時候，反而始終無法獲得安寧。每當和平——即避免戰爭——成為一個或數個大國的首要目標，國際體系就處在了國際社會中最霸道成員的擺布之下。當國際秩序認識到即使為了和平某些原則也不可讓步時，至少還可能在實力均衡的基礎上建立穩定局面。因此穩定往往不是追求和平的結果，而是產生於一種普遍接受的合法性。這裡的「合法性」不應與正義的概念混淆，它只是有關可行性安排的本質及外交政策上所容許的方法與目標的國際協定。它意味著該國際秩序框架被所有主要大國接受，至少一定程度上沒有國家過於不滿，沒有像《凡爾賽和約》後的德國那樣以激烈革命的外交政策來表示強烈不滿。合法化的秩序並不能完全阻止衝突發生，但它限制了衝突的規模。戰爭仍會發生，但將以現行格局的名義展開，戰後的和平會被認為是更好地體現了「合法化的」普遍共識。傳統意義上的外交，即通過談判協調分歧，只能在「合法化的」國際秩序下進行。

1973年，周恩來在北京宴請基辛格。每當有一個大國認為在當下的國際秩序或使其合法化的方式中受到壓制，該國與其他大國間的關係就會發生變革。此時，不單是在既定體系下調整差異的問題，而是體系本身的問題。差異調整雖然可能，但會被認為是最終攤牌前鞏固地位的戰術策略，或是挫折敵方士氣的手段。當然，革命國家的動機很可能是防禦性的，聲稱感到威脅時很可能是認真的。然而，革命國家的顯著特徵不是因為它感到威脅——威脅是由主權國家建立的國際關係中固有的性質——而是沒有什麼能消除這種不安。唯有絕對的安全——壓制對手——才被認為是充足的保障，因此某個大國希望獲得絕對安全意味著其他大國將感到絕對的不安全。外交是一門控制權力使用的藝術，無法在如此的環境下施展。認為只要有「誠信」和「達成共識的意願」，外交手段總能夠解決國際糾紛的想法是錯誤的。因為處於變革的國際秩序中的每個大國都會被其他強國看做是恰恰缺乏這些品質。外交官仍會會面，卻無法說服彼此，因為他們不再有共同語言。由於缺乏對什麼是合理需求的共識，外交會議充斥著對基本立場枯燥乏味的重申、對背信棄義的譴責或「缺乏理智」和「顛覆破壞」的指控言辭，變成了一場場煞費苦心的舞台劇，意圖將尚未表態的國家貼上某個對立體系的標籤。對於長期習慣於和平安寧又毫無災難經歷的國家來說，這將是艱難的一課。經過一段看似永久的穩定時期，它們幾乎不可能相信革命的國家聲稱要摧毀現行的體系架構是認真的。因此現行體系的維護方一開始往往如此對待革命的國家，好像它的抗議只是策略層面上的，好像它實際上接受了現行的合法體系，而只是為了討價還價才誇大了它的情況，好像只是因為心懷怨恨，想得到一些有限的安撫而已。那些及時對危險做出警告的人被認為是杞人憂天；建議隨機應變的則被認為是穩妥理智的，因為他們佔盡了所有充分的「理由」：他們的論據在現行框架下被視為有效。「綏靖主義」如果不是作為爭取時間的手段，那就是因為無力對付無限制目的的政策。但革命國家的本質特徵是它擁有堅持自己信念的勇氣，願意甚至迫切渴望將它的信念貫徹到底。因此，無論一個革命國家能取得其他怎樣的成就，它也將產生侵蝕作用，即使不能改變國際秩序的合法性，至少會影響該秩序運行中的制約力量。穩定的秩序具有自發性的特徵，革命局勢的本質則是具備自我意識。在合法時期，責任原則是再理所應當不過的而從不被提及，因此該時期在後來者眼裡似乎膚淺和自以為是；而在革命的局勢下，原則卻成為關注焦點，一直是人們的話題。成效甚微的努力很快就耗盡了其全部的意義，雙方以同樣的詞語來援引各自有關合法性「真正」本質的版本也就很平常了。由於在革命的局勢下，比起調解差異，競爭體系更在意破壞忠誠的行為，所以戰爭或軍備競賽就代替了外交手段。

美國前國務卿亨利·基辛格政治家的作用是什麼？那麼政治家發揮的作用是什麼？有種社會決定論研究將政治家貶損為被稱為「歷史」的機器上的控制桿，是命運的代理人，他或許能夠對此命運有所察覺，但是卻不顧自己的意願繼續成就此命運。這種相信環境的普遍存在和個人的無能為力最後擴展為相信決策的觀念。人們總是聽說計劃的偶然性，因為無法了解事實，聽說行動的難處，因為知識有限。當然，不能否認政策可能會產生於虛空，也不能否認政治家會遭遇他必須作為既定的存在來對待的材料。不但資源的地理位置和可獲取性能夠顯示政治家才能的有限性，而且人民的性格及其歷史經驗的性質也能同樣顯示出這一點。但是我們說政策不能創造出自己的實質，這並不等於說實質可以自我實現。意識到拿破崙帝國搖搖欲墜，這是1813年政策的條件，但是它本身並非政策。是否必須以均勢秩序來取代革命的時期，是否行使意志將讓位於堅持合法性，這可能仍然是「懸而未決」的事情。但是只需研究一下大部分國家採取的搖擺不定的措施，就能理解，無論是這種均勢的性質還是實現均勢的措施都還不是一目了然。無論國家利益現在看來如何貌似「不言自明」，當時的人們卻被迫面臨政策的多種選擇，要考慮互相矛盾的行動方針：大部分不提倡無條件中立的奧地利政治家或者認為必須繼續與法國結盟，鞏固奧地利與無往不勝的征服者的關係，或者認為必須立刻改變立場，考慮到橫掃整個歐洲的民族主義熱忱。

克萊門斯·文策爾·馮·梅特涅（Klemens Wenzel von Metternich)梅特涅（先後擔任奧地利外交大臣和首相）幾乎是獨自一人堅定不移，因為他堅信拿破崙的帝國與均勢體系不相容，這並不一定意味著一個多語言的帝國要與民族主義的時代相容。與此同時，當英國內閣催促推翻拿破崙，後來又要求條件苛刻的和平時，那只是反映了內閣的意見。是卡斯爾雷（英國外交大臣，1812—1822)造就了均勢的和平，而非報復的和平，造就了一個和解的法國，而非完全喪失能力的法國。對這些政策的選擇並不在於「事實」，而在於如何詮釋事實。它涉及的事情就根本而言是一種道義行為：是一種判斷，其有效性既有賴於目標的構想，也有賴於了解可用之材，後者基於知識，但並不等同於知識。因此，衡量一個政治家的標準就是看他是否有能力識別力量之間真正的關係，並且使這種知識為他的目的服務。奧地利必須尋求穩定，這是由它的地理位置和國內體制所決定的，但是它能夠成功地將其國內合法化原則與國際秩序的合法化原則等同起來，即使是短暫的，而且無論如何不明智，那也是它的外交大臣的功勞。英國也嘗試在實力平衡中尋求安全，這是二十三來間歇性戰爭的結果，但是它居然能成為歐洲協同的一部分，那要歸因於一個人的努力。因此，沒有什麼政策比它給自己定下的目標更好。卡斯爾雷作為政治家的衡量標準是，他意識到在建設合法秩序時，保持歐洲團結比實施報復更重要，而梅特涅的衡量標準是他從來沒有混淆他所取得成就的形式與實質，他理解奧地利帝國能夠生存下去，不在於取得勝利，而只能在於和解。這兩人的失敗之處在於他們為自己設定的任務超出了手中可用之材的能力：卡斯爾雷的設想超過了他本國社會的構想，而梅特涅努力的目標在一個民族主義的時代是無法企及的。但是僅僅根據政治家的觀念來判斷他/一位政治家是不夠的，與哲學家不同，政治家必須實現自己的構想。政治家最終總是要遭遇他手中可用之材的慣性力量，會遭遇這樣的事實：其他的國家不是可以操縱的因素，而是必須與之和解的力量；安全的需求因各國的地理位置和國內體制不同而有差異。他的工具是外交，是一門藝術，通過達成一致意見而非動用武力，通過展示一種將特定企望與普遍共識協調起來的行動的理由，來將國家聯繫在一起。外交活動有賴於說服而非強迫，因此 前提是有明確的框架，或者通過對合法性原則達成一致意見；或者，理論上說，通過擁有對國家之間關係的相同詮釋，儘管後者在實踐中最難做到。卡斯爾雷與梅特涅的成就在很大程度上得之於他們非凡的外交才能，兩人都能主導自己參加的每一次談判：卡斯爾雷是因為有能力調解相衝突的觀點，以及具有得之於實證政策的一心一意；梅特涅則是因為具有掌控對手的異乎尋常的個人稟賦，他有能力定義一種道義框架，使得當對手作出讓步時，看上去不像是屈服，而像是自願為共同事業作出犧牲。然而，對一種政策的嚴峻考驗在於是否能獲得國內的支持。這有兩個方面：在政權機構之內使一種政策合法化，這是一個涉及官僚理性的問題；是使其與民族經驗相和諧的問題，而後者又是一個涉及歷史發展的問題。政策的精神與官僚的精神是根本對立的。政策的本質是它的偶然性；它的成功取決於判斷的正確，而這種判斷部分是出自推測。官僚主義的本質是追求安全，其成功在於可靠性。深刻的政策得以成功，在於持久的創造性，在於對目標的不斷重新定義。良好的執政管理有賴於常規，也即對可以應付平庸的關係的定義。政策涉及風險的調整；而行政則涉及避免偏差。政策的合理性在於其措施與平衡感之間的關係；而行政的合理性則在於根據既定目標所採取的行動。試圖以官僚方式來實行政策，將導致追求可靠性，結果往往為事件所困。努力在政治上進行管理則導致完全不負責任，因為官僚機構的設計本意在執行，而非構想。
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