「監管之手」該伸多遠？

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在土地使用權出讓等需要賦予特定權利事項的招標、拍賣、掛牌等公平競爭活動中，行政機關在所需市場准入資質之外，設置有違公平競爭的行政許可作為競標、競買資格條件的，法院會認定其為違法。

案情

2013年8月29日，重慶市國土資源和房屋管理局（以下簡稱市國土房管局）發布渝國土房管告字〔2013〕42號國有建設用地使用權公開出讓公告，公開出讓9（幅）地塊的國有建設用地使用權，其中包括大渡口區02號宗地，土地用途為加氣站用地。該宗地國有建設用地使用權競買須知中規定：報名者在報名時需提交重慶市經濟和信息化委員會（以下簡稱市經委）同意報名者在該站點進行建設的批准文件。

重慶市川慶壓縮天然氣有限公司（以下簡稱重慶川慶公司）向重慶市土地和礦業權交易中心申請參加該宗地的競買，重慶市土地和礦業權交易中心以其未取得上述批准文件為由不準其報名參加競買。重慶南自商貿有限公司持重慶市經濟和信息化委員會同意其在該站點進行建設的批准文件參加競買，並於2013年9月18日經過掛牌出讓的方式取得了該宗地的國有建設用地使用權。

重慶川慶公司不服，訴至人民法院，請求確認02號宗地的國有建設用地使用權競買須知中設置報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批准文件的行為違法。另查明，重慶市經委按照先來後到原則，只向重慶南自商貿公司一家單位核發了同意其在該站點進行建設的批准文件。

審理

重慶市渝中區人民法院經審理認為，根據《行政許可法》第十二條第(二)項、第五十三條第四款的規定，加氣站系直接關係公共利益的特定行業，其市場准入屬於需要賦予特定權利的事項，行政機關實施該事項的行政許可，應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。原告重慶川慶公司認為被告市國土房管局違反招標、拍賣程序損害其合法權益，有權提起行政訴訟。

根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二條及《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第四條的規定，被告市國土房管局具有按照規定招標、拍賣或者掛牌出讓國有建設用地使用權的法定職權。根據《重慶市天然氣管理條例》第四條、第五條第(六)項以及《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第四條第二款的規定，重慶市經濟和信息化委員會系該市天然氣的行政主管部門，對競買人是否符合經營加氣站的市場准入條件有權進行資質審查。

被告市國土房管局對於符合市場准入條件的競買人均應准許其參加競買，但被告市國土房管局在競買須知中卻要求報名者提交市經委同意其在該站點進行建設的批准文件，增設的該限制性條件違反了公平競爭的原則，原告重慶川慶公司認為被告市國土房管局增設的該限制性條件違法的理由成立，依法予以支持。依照最高人民法院《關於執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》五十七條第二款第（2）項之規定，判決確認被告重慶市國土資源和房屋管理局在大渡口區02號宗地的競買須知中將報名者需提交市經委的批准文件作為參加競買的限制性條件違法。

一審宣判後，市國土房管局不服，提起上訴，請求撤銷一審判決。重慶市第五中級法院二審駁回上訴，維持原判。

評析

本案爭議的焦點是市國土房管局在競買須知中，將報名者在報名時需提交市經委同意報名者在該站點進行建設的批准文件作為參加加氣站土地使用權競買的條件是否屬於影響公平、公正競爭的限制性條件。

筆者認為，要認定競買須知對報名者的資格限制是否屬於影響公平、公正競爭的限制性條件，要從資格限定的正當性、限定的內容及其實際後果進行綜合分析。

加氣站土地出讓可以設定有關競買人資格的條件。本案中地塊的土地用途為加氣站用地，加氣站的設立屬於公共資源配置，對年度新設加氣站點的數量以及建站選址等，都需由政府統籌考慮市場需求、地理環境、安全標準等一系列因素後編製規劃，進行宏觀調控。因此，壓縮天然氣汽車加氣站作為直接關係公共利益的特定行業，其市場准入應當設置行政許可，只能由具備相應資質的企業進行開發和建設。根據《行政許可法》第十二條第（二）項及第五十三條的規定，加氣站系直接關係公共利益的特定行業，其市場准入屬於需要賦予特定權利的事項，行政機關實施該事項的行政許可，應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第七條、第九條也規定了在出讓公告或者競買須知中應當包括競買人的資格要求以及申請取得競買資格的辦法。《重慶市人民政府關於協調加油（氣）站布點規劃有關問題的會議紀要》第三條規定，土地招拍掛必須在符合布點規劃要求和競買人符合市場准入條件的前提下進行。根據上述規定，市國土房管局在競買須知中可以設定有關競買人資格的條件。

加氣站定點建設的手續不得作為參加土地使用權競買的條件。加氣站的建設與使用涉及專業領域，需綜合考慮供電、供水、管道運輸等諸多因素，相關部門要對加氣站建設單位、經營企業、規劃設計等進行審批。根據《重慶市壓縮天然氣汽車安全管理辦法》第八條的規定，申請建設壓縮天然氣汽車加氣站，應當持有關申請材料向市天然氣的行政主管部門提出定點申請。但是，加氣站建設審批程序與加氣站土地使用權出讓是兩個獨立的行為，《重慶市國有建設用地使用權出讓管理實施辦法》第二十三條規定，土地招拍掛出讓後，土地競得者持土地出讓合同等文件依法向規劃等有關部門辦理項目建設手續。可見，申請建設壓縮天然氣汽車加氣站的單位應當在競得國有建設用地使用權後，持土地出讓合同等文件向重慶市經委申請辦理壓縮天然氣汽車加氣站定點建設手續，而不得將建設審批手續作為加氣站土地出讓的前置性條件。

本案對競買報名者的限制嚴重影響了公平競爭。根據《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第三條的規定，招標、拍賣或者掛牌出讓國有建設用地使用權，應當遵循公開、公平、公正和誠信的原則。第十一條規定：「出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件。」因此，行政主管部門在加氣站土地出讓過程中，只能審查競買人是否符合市場准入條件和相關資質，而不能增設其他條件，限制符合相關資質的企業參與競買。根據本案調查了解到的情況，市經委發放的同意報名者在站點進行建設的批准文件具有唯一性，即只向一家單位發放批准文件，而在加氣站土地使用權出讓過程中也因為只有一家單位符合競買資格。可見，將加氣站建設審批程序作為加氣站土地使用權出讓的條件，導致沒有獲得批准文件的企業喪失參加土地競買的權利，這就使土地招拍掛失去了意義，顯然屬於影響公平、公正競爭的限制條件。

（作者單位：重慶市渝中區人民法院）