經濟學家的理想社會

為了公共利益——一個經濟學家的理想社會建設論綱一個理想社會的最終目標是找到某種機制，追求全體社會成員的公共利益，而這一公共利益是全局的和長期的，往往與局部的和短期的利益有一定的矛盾。中國當前政治、經濟、社會全面發展所面臨的深刻挑戰即在於，人們對於建設理想社會的目標缺乏共識，局部和短期的利益損害了全局和長期的利益。當前中國社會存在的很多問題都有其深刻的政治經濟學邏輯。本文將系統而簡明地提供一個邏輯來分析當前中國公共利益受損的局面。在有限的篇幅內，本文將涉及到中國一系列重大的現實問題，包括：中央-地方關係；利率、土地、戶籍等生產要素市場改革；城市化和區域經濟發展中的效率與平衡；勞動收入占國民收入之比持續下降的問題；經濟結構的扭曲與形成機制；經濟的潛在風險和持續增長動力。基於本文的理論邏輯，以生產要素市場改革為切入點，促進生產要素流動和城鄉、區域間再配置，是實現經濟增長與社會和諧雙贏的改革思路。一、為什麼公共利益受損？當前中國的很多社會問題，在根本上是公共利益受損的表現，而這又與中國這樣一個大國所存在的城鄉間和地區間矛盾有關。而當前的中國處在工業化、城市化和全球化的大浪潮中，其實現全社會公共利益的理想目標遠遠比農業時代來得複雜。在農業為主的時代，經濟的關鍵生產要素是土地，而土地是分散分布並且不可流動的，因此，人口也隨之分散分布。這時，中國作為一個大國的主要目標就是國家統一，以實現休養生息，發展生產。而在工業化的時代，城市（特別是大城市）的發展支撐了大規模而專業化的工業和服務業生產，經濟的發展具有在地理上高度集聚於少數都市圈的特徵。這其中的經濟學規律就是在集中生產所能夠享受的分攤固定投入（如基礎設施）的規模經濟效應，更大規模的生產所伴隨的專業化效應以及人與人之間的學習（知識溢出）效應（Gill and Kharas, 2007; World Bank, 2008）。經濟全球化和後工業化時代的來臨加劇了經濟集聚的趨勢。一方面，國際貿易使得大港口及周邊地區具有明顯的貿易成本優勢。另一方面，服務業（特別是知識和信息密集型的現代服務業）更需要面對面的交流，使得人們在城市裡相互提供服務和分享知識變得更為重要。全球範圍內出現的趨勢是，由於現代化的通訊並沒有取代面對面交流的必要性，現代服務業仍然在向大城市集聚，從而帶來相關的人口和產業同步集聚（World Bank, 2008）。經濟發展對於空間集聚的要求越來越高，而地方政府卻追求本地經濟規模和稅收規模的最大化。區域間「平衡發展」的目標被簡單地理解成了各個地區在經濟總量意義上的均等化，相應地，區域發展的政策被認為應通過行政手段來促進產業轉移，並且在財政轉移支付、建設用地指標分配等方面傾向於欠發達地區。對於地區間規模意義上的「平衡發展」的過度追求，使得生產要素市場的市場化改革困難重重，經濟結構的扭曲日益嚴重。利率被嚴重地低估，在通脹較高的時期，實際利率甚至是負的。低利率鼓勵了投資，導致了使用資本較多的工業比重相對服務業比重過高，重工業在工業中所佔比重過高，經濟發展推動就業增長和城市人口增長的能力不足，而這些結構扭曲現象在欠發達地區更為明顯。生產結構的資本密集化又進一步抑制了勞動收入在國民收入中佔比的提高，成為收入差距的重要原因。而勞動收入佔比的下降，則又抑制了消費的提升，使得刺激內需的目標難以實現。低利率還刺激了房貸，助推了房價，進一步地抑制了其他居民消費的增長。低利率的局面遲遲未能得以糾正，實際上形成了對於能夠大量獲得銀行貸款的國有企業和地方政府的補貼，由於投資的效率在欠發達地區相對更低，因此，低利率所形成的政策保護實際上主要是內地的企業和政府。[①]土地市場的行政性配置也導致大量低效率和社會矛盾。欠發達地區由於缺乏發展工業的地理優勢，大量的建設用地指標被低效率利用，低地價甚至零地價的現象非常普遍。在內地，城市面積擴張速度遠遠超過城市非農業人口的增長速度，每單位面積的城市建成區所創造的產值遠遠低於東部地區，而且差距在持續擴大（陸銘，2013）。由於欠發達地區的工業用地價格不高，因此，在徵用農業用地時補償農民不足的矛盾也更為突出。在上述認識誤區和政策扭曲之下，當前中國出現了越來越明顯的局部利益、短期利益與公共利益之間的矛盾。每一個地方都追求自己的局部利益和短期利益，發達地區居民擔心本地居民的公共服務被攤薄，不願意讓非本地戶籍的常住人口獲得本地戶籍，忽視了在城市經濟發展中外來人口所做的貢獻和公共服務總量增長的可能性。而欠發達地區則需要為本地居民提供就業崗位和公共服務，因此，各地都強調以工業強省，並大力爭取來自中央的項目投資、轉移支付和用地指標傾斜。而在生產上，中國經濟卻出現了與現代經濟集聚發展相悖的離散化趨勢，地區之間的重複建設和市場分割現象嚴重，一個市場經濟國家理應出現的市場一體化和區域間分工協作阻礙重重（陸銘、陳釗，2006）。嚴重扭曲的生產要素配置還最終使得城鄉和區域間人均意義上的「平衡發展」難以實現。最近十年來，東部地區的建設用地供給被更為嚴格地管制，造成土地和住房價格快速上升，住房價格帶動生活成本全面上揚，又進一步帶動勞動工資上漲，造成勞動力短缺的假象。於是，在東部地區日益提升的生產成本對產業形成了篩選機制，一些所謂「落後產能」被淘汰，企業在低利率的條件下用資本替代勞動。而一部分勞動密集型的企業並未如人所願地遷往內地，而是遷往了生產成本更低並具有港口優勢的其他發展中國家。二、謹防中國經濟的歐洲化在全球化的時代，經濟發展是建立在國家間競爭的基礎上的。從發展中國家追趕發達國家的歷程來看，有兩個因素對於國家的競爭力特別重要，一個是技術創新能力，另一個是市場規模。前者必須依賴教育和培訓，不斷提高勞動者的素質。而較大的市場規模則可以分攤創新的固定投入，降低產品的單位成本，使企業成功進入國際市場。在普通消費品（如數碼產品）上，市場規模可以藉助國際貿易來拓展，但對於發展某些戰略性產業（如航空航天產業）和國際可貿易性較差的產業（如文化產業），則國內市場的規模效應非常重要。正是基於對市場規模重要性的認識，歐洲國家長期以來努力推進一體化。目前，在歐盟國家內部已經實現了自由貿易、自由移民和自由跨國投資，在歐元區內部實現了貨幣一體化，歐盟成員國居民在他國甚至享有常住地的基層選舉權。但是，歐盟畢竟不是一個政治上統一的國家，歐盟一體化的進程困難重重。一方面，歐洲是一個語言和文化多元化的地區，自由的貿易、移民和投資有著超出制度之外的障礙。更為深刻而較少為人所提及的矛盾是，在一個勞動生產率差異巨大的地區實現貨幣一體化，對欠發達的邊緣國家的經濟發展不利。舉例來說，在經濟擴張期，每個國家都有衝動大規模借債，但在經濟緊縮時，首先出現償債能力不足問題的，就是生產率較低的國家。如果貨幣不是統一的，勞動生產率較低的國家可以通過本幣貶值來增加出口，但在歐元區內，希臘卻不能單獨讓歐元貶值。於是，政府債務危機爆發。而此時，由於歐洲並未實現財政統一，在是否救助邊緣國家的問題上分歧嚴重。歐洲出現的問題非常值得中國警醒。如果忽視地理因素對於經濟發展的作用，懷疑經濟集聚對於勞動生產率的促進，生產要素在城鄉和地區間流動受阻的局面就難以改變，行政力量配置生產要素的方向便可能與全球化、市場化的方向相悖。在這樣的路徑上，不同地區之間的勞動生產率差別將難以縮小。一方面，沿海地區的生產要素價格上漲，形成了對於高生產率企業的篩選機制；另一方面，資源豐富的欠發達地區的人口不能移出，則人均資源佔有量難以提高，勞動生產率也受局限。在勞動生產率差距明顯的情況下，統一貨幣政策的結果將使中國面臨類似歐洲的難題。中國的利率長期被壓低，企業和地方政府都有強烈的融資衝動。宏觀經濟趨松時，投資紛紛上馬。宏觀環境緊縮時，地方政府更加要拉動投資，連以山區為主的省份都要去搞工業強省計劃。問題是，當經濟緊縮時，投資的回報下降，政府的償債壓力便會加大，而首先出問題的就是勞動生產率相對較低，經濟增長缺乏地理優勢的「邊緣地區」。這和歐洲所出現的政府債務危機在本質上是一樣的，都是因為貨幣政策是統一的，宏觀趨松時，每一個地方政府都有擴張的衝動，而當經濟緊縮時，生產率較低的「邊緣地區」首先受到衝擊，又無法通過獨立的貨幣貶值對策來拉動出口，於是首先爆發債務危機。除了低利率之外，中國還有幾個制度性的因素會放大地方政府投資過度的風險。首先，投資多少本應是個長期決策，但中國的地方政府卻有非常明顯的行為短期化傾向，因為上級施加的經濟增長和稅收指標全是短期的，政府官員的任期也是短期的，經濟增長下滑所帶來的就業壓力也是短期的。第二，地方政府成立的融資平台是企業性質的，其融資方式有貸款、公司債和信託，因此，對政府實際的融資規模難以找到有效的監管指標。第三，更為重要的是，銀行等機構本應主動評估地方政府債務的償債風險，但在中國體制下，地方政府的債務常常被認為是有政府信用、經濟和稅收增長的潛力以及政府資產為保障的，其風險容易被低估。面對可能出現的地方政府債務危機，不能以為有統一的財政政策就不怕了。的確，中國有統一的財政政策，當「邊緣地區」出現債務危機時，中央政府不用象歐洲那樣討論「救與不救」的問題。但是，簡單地通過財政轉移支付的方式來補貼給出現危機的「邊緣地區」，仍然不能減少之前的過度投資造成大量資源浪費，也不會改變促使地方政府大規模借債的機制。相反，中央政府事後的救助反而會使地方政府在以後的借債中更加無所顧忌。此外，給定地方政府和國有控股的商業銀行不會破產，中央向地方政府的注資行為完全可能加劇潛在的通貨膨脹風險，其代價將由全民共同承擔。在最近一輪的歐洲債務危機中，圍繞著核心國家（德國和法國）是否要救助相對弱小的邊緣國家展開的爭論，實際上反映出的就是歐洲一體化進程是否要繼續推進的問題，這背後就是局部利益與全局利益、短期利益與長期利益的矛盾。從短期和局部來看，如果救助邊緣國家，核心國家必須犧牲自己的利益，但從長期和全局來看，維持歐元區的完整和歐洲一體化進程也有利於歐洲核心國自身。相類似的，中國的較發達地區也面臨著局部利益與全局利益、短期利益與長期利益的權衡。一些發達地區的民眾的思維方式是，外來勞動力來打工可以，但要定居並享受同等的公共服務不行，因為這會攤薄本地居民的福利。這種思維方式在最近的「異地高考」政策的爭論中表現特別突出。但是，從全局和長遠的公共利益來考慮，如果欠發達地區的勞動力不能充分地跨地區流動，當地政府就需要為他們創造就業機會，需要加大投資，需要更多建設用地指標，需要大量轉移支付，出現債務危機的時候需要從發達地區收來的稅去補貼欠發達地區。此外，由地方政府債務所內生出來的潛在通貨膨脹風險也需要所有人共同負擔。因此，發達地區還是要承擔勞動力不能自由流動的代價，只不過這種代價並不是那麼直接能夠看到。三、為了公共利益的生產要素市場改革當前，生產要素市場的改革迫在眉睫，但改革卻困難重重，其根本原因就在於全局的和長期的利益與局部的和短期的利益存在矛盾。中國的市場化改革是從商品市場開始的，現在基本上已經完成。但是從生產要素市場來看，鑒於行政力量對於要素價格的干預和要素流動的阻礙，中國的市場化改革只走了一半。商品市場的改革相對容易，因為無論是火柴還是住房，每個人都要消費，改革的成本和收益對每個人基本上是一致的，改革相對容易達成共識。相比之下，要素市場改革的對象卻是你有我沒有的，將涉及到人與人之間的利益再分配。比如說，資本掌握在投資者手裡，土地掌握在政府手裡，勞動力似乎是掌握在勞動者自己手裡，但勞動力流動的障礙卻是與戶籍掛鉤的公共服務，而城市的公共服務資源卻掌握在城市居民手裡。所以，要素市場改革必定是場攻堅戰，但是，如果要素市場改革停滯不前，社會的公共利益就會無法實現，每一個人都會受損。因此，中國改革必須凝聚共識，在尊重個體自由選擇的前提下，強調「公共利益」。在改革的戰略上，必須突破改革是「分蛋糕」的「零和博弈」的思維定式，要看到改革本身是一個「做大蛋糕」的「正和博弈」。這樣，經濟的發展和社會的進步能夠讓大多數人受益，即使對於少數在改革過程中受損的個體和地區，也可以在蛋糕做大的前提下，通過再分配機制進行合理的補償。要素市場改革成為「正和博弈」的可能性在本質上來自於生產要素配置效率的提高和經濟持續增長的潛在空間。首先，要充分認識到利率改革對於有效配置金融資源的意義。只有引入更多的金融機構展開競爭，讓利率恢復到市場決定的水平，才能夠起到淘汰低效率部門的作用，讓市場上真正高效率的部門（尤其是民營企業）獲得金融支持。同時，也只有市場競爭才能迫使銀行機構擺脫對於貸款利率和存款利率之間高利差的依賴，改變存款者補貼貸款者的局面。第二，要充分認識到地理因素對於工業和服務業發展的決定性作用，因此建設用地指標應更多配置到生產率更高的地區。讓土地資源的配置方向與人口流動的方向一致起來，這對提高總體上的土地利用效率具有戰略性的意義。筆者對中國城市體系的實證研究顯示，在全球化的浪潮中，到沿海大港口的距離決定了一個城市的國際貿易成本，從而決定了它招商引資的區位優勢。即使是在遠離大港口的內地，到區域性的大城市距離仍然對中小城市的發展起到至關重要的作用（陸銘，2013）。而在集聚效應和收益遞增機制的影響下，工業和服務業發展對於地理條件的依賴性還有一個自我加強的趨勢，在這一點上，中國不會成為全球經濟的一個例外。第三，要深刻理解城市化、都市圈和大城市發展對於提高勞動生產率的積極作用。即使經濟資源不斷向少數地區集中，只要這一過程不斷提高勞動生產率，創造更多的就業和收入，其收益能夠超過經濟集聚中伴生的生產要素價格（如地價和房價）上漲等問題，則勞動力仍然會向大都市圈和大城市流動。於是，加快戶籍制度改革，減少與戶籍制度相關的社會保障體系分割和公共服務不均等，就能夠促進勞動力流動，釋放勞動生產率增長的潛力，改變當前城市化落後於工業化進程的局面。在通過經濟增長「做大蛋糕」的同時，生產要素市場的改革和生產要素的充分流動還能夠促進社會更為和諧。其他市場經濟國家走過的道路證明了一條顛撲不破的道理，要縮小城鄉間的收入差距，只有通過勞動力流動來實現。特別是對於提高農村居民收入而言，只有不斷地通過工業化和城市化減少農業人口。一方面，進城農民不斷放棄在家鄉的居住用地，復耕為農業用地，因為城市有更高的人口密度，使得農民進城反而能夠增加農業用地。同時，未轉移至城市的農業人口擁有更多的人均土地，實現規模經營，才能在根本上讓農民走上致富之路。同樣道理，對於區域間的收入差距，也只有通過人口流動，才能使得地區間的人均收入和生活質量走向均等。而中央政府向農村和欠發達地區的財政轉移，應著眼於建設基礎設施，發展教育和衛生事業，以提高這些地區居民的生活質量。隨著人口的自由流動，城市內部的收入差距可能會擴大，如果外來人口在勞動力市場進入和工資待遇等方面與城市原居民有差異，將降低外來人口的滿意度（陳釗、徐彤、劉曉峰，2012；Jiang, Lu and Sato, 2012）。在上海，無論是對周圍人的信任，對小區居民的信任，還是對當地政府的信任，沒有戶籍的外來人口比有戶籍的外來人口在這三個維度的信任指標上都更低（汪匯、陳釗、陸銘，2009）。與此同時，外來人口還出現了聚居現象（陳釗、陸銘、陳靜敏，2012）。面對這些問題，唯一的道路便是通過完善社會保障和公共服務的均等化來使城市居民的福利差距小於其收入差距。而試圖通過限制人口流動來減少城市病，只會造成更多的社會問題，如城鄉間和地區間差距，以及城市內部的社會分割，結果是得不償失。生產要素的充分流動增進社會和諧，將進一步減少經濟和社會資源的無謂消耗。當前中國社會「維穩」支出越來越多，其根本上的原因在於經濟中存在著不少違反經濟規律的政策在人為地製造社會不公。城市內部戶籍制度造成的社會分割，本質上是戶籍制度阻礙了一部分公民合理分享經濟發展成果的機會；在征地過程中對於農民土地的強征，雖然有權力侵害農民利益的問題，但在根本上，還是和土地資源（特別是建設用地指標對應的土地使用權）在欠發達地區沒有充分發揮其增值潛力，從而在利益分配中「蛋糕」不夠大有關。生產要素的合理配置，還能夠促進產業結構調整和環境保護。利率的市場化改革可以改變當前服務業發展不足，而工業部門出現資本深化和重工業超常發展的狀況。在收入分配方面，扭轉投資過度的現狀有助於讓勞動者獲得更高的國民收入比重，有助於改變目前家庭補貼企業（投資者），窮人補貼富人的收入分配格局，有助於縮小收入差距和增進居民福利。在環境方面，服務業和輕工業比重的提高有助於減少單位GDP的污染排放。而經濟向大城市的集中，也有利於清潔的服務業發展，有利於提高生產和生活中的能源利用效率，同樣有利於減少單位GDP的污染排放（陸銘、馮皓，2013）。四、改革應凝聚共識當前，中國的體制改革、經濟發展和社會建設是三位一體的，必須要凝聚共識。筆者認為，當前中國需要的是最為基本的經濟學原理，而這些原理體現著現代人類發展所總結的最為樸素的智慧。越是基本的經濟學原理，越容易在全社會達成共識。筆者認為，現代經濟學最為重要的原理是兩條：第一，在時間維度上，如果離開了利率調節機制，那麼，在過低（或過高）的利率引導下，資本積累將過多（或過少），經濟增長將偏離最優路徑。第二，在空間維度上，地理自然條件對於經濟發展影響重大，而且，即使在自然條件完全一樣的兩個地方，由於起點的微小差異就可能在收益遞增機制下導致經濟活動在其中的一個地方集聚。忽略了「時間」的作用，使得中國仍然維持政府管制利率，一味靠鼓勵投資來推動經濟增長，長此以往，投資的邊際回報勢必下降，於是，短期內的高投資可能意味著未來的產能過剩和增長下滑。從長期來看，中國很有可能已經不在最優的經濟增長路徑上。而忽視了「空間」的作用，則使得中國過度依賴行政力量引導資源向地理劣勢地區配置，導致資源利用的低效率和經濟的結構性扭曲。而上述兩條基本的經濟學原理又可以總結為一句話，那就是，不能通過扭麴生產要素價格和阻礙生產要素流動來發展經濟，否則，其高昂的代價已經在歷史上反覆重演，也在當代中國日益累積。本文的主旨在於指明，如果能夠通過市場化改革，解放生產要素價格，促進生產要素流動，那麼，就能夠實現兩個共贏，即：經濟增長與社會和諧的共贏，生產集聚與區域平衡的共贏。中國當前的改革遇到了局部和短期利益的制肘。要繼續推進市場化改革，動力不外乎兩個選擇。第一，由低效率所導致的經濟和社會風險不得不面對，積極主動的改革可以儘早地化解風險。第二，扭麴生產要素價格和阻礙生產要素流動的背景之下，不是所有人都能平等地分享經濟增長的成果，這會使得經濟和政治體制改革的壓力越來越大。與其在日益積累的風險和壓力之下被動改革，不如通過積極主動的改革來緩解風險和壓力。必須看到，面對改革的深層次矛盾，簡單的一人一票的投票所導致的結果往往無法超越局部的、短期的利益，這時，中央政府的協調對於實現全局的、長期的利益至關重要，這是筆者對於「頂層設計」的理解。「頂層設計」的有效性應建立在兩個前提下：一是方向的正確性，這需要有識之士首先立足於公共利益，發出正確的聲音；二是方式的正確性，這需要對於政府官員和不同的利益群體建立有效的激勵、監督和制衡機制，從而能夠使得政策的制定往有利於公共利益的方向前進。
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