劉輝：關於規範新任官員財產申報試點舉措的建議

　　摘要：在新任領導幹部財產申報的試點工作中，為了實現引導公眾積極支持和監督試點舉措的目標，就應該加強對公眾參與制定試點舉措的重視程度，以期通過吸納公眾全程參與的方式，增強公眾對新任職官員的監督效果和信任程度。在新任官員財產申報試點舉措的制定過程中，採取吸納公眾參與的方式，必然涉及到在決策中未能完全採納公眾意見時，如何向公眾反饋對相關意見未予採納的理由的問題。行政法上的比例原則可以為反饋意見的工作，提供基本的邏輯公式。若在新任官員財產申報的試點舉措中，首先將申報的內容限定為新任官員的納稅資料，那麼在公眾對試點效果進行跟蹤監督的環節中，同樣可以依據比例原則妥當地處理保護官員隱私權益的問題。

　　關鍵詞：財產申報；公眾參與；比例原則；納稅資料

　　引言：官員財產申報試點的尷尬結果

　　自2009年以來，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽、寧夏銀川等地已先後開展了官員個人相關事項的公開或公示。各試點地區的公開方法也不盡相同，最早試點的阿勒泰地區的財產申報項目詳細，包括工資、獎金、補貼、禮金、大額動產、不動產購置、交易、租賃收入情況及資金來源等，但只選取其中的一部分在網上公示。而湖南瀏陽市則將工資收入以及大宗財產通過報紙、廣播電視、網站等媒體進行了更大範圍的公示。與寧夏青銅峽市和新疆阿勒泰市做法不同，浙江省慈溪市和寧夏銀川市則採取了在內部進行公示的方式。不同的公開方式，卻走向了同一個結果———零投訴、零異議。[1] 2011年，根據中共中央統一部署，省部級和市、縣兩級黨政領導班子後備幹部進行集中調整。為了防止幹部「帶病上崗」、「帶病提拔」，加強任前監督，中組部於2011年5月19日召開了全國幹部監督工作會議，明確要推行考察對象報告個人有關事項制度，探索幹部選拔任用廉政申報制度。在此背景下，從2011年6月至9月，浙江省象山縣和平湖市、重慶市江北區、湖南省衡陽市等都曾先後實施了新任領導幹部家庭財產申報制度。[2] 如果各地對新任領導幹部財產申報的試點工作，不能選擇更恰當的方式推進，那麼此類試點最終可能與前述各地試點「零投訴、零異議」的結果毫無區別。

　　一、引進公眾參與機制規範試點舉措

　　目前，西方發達國家的公職人員尤其是高級官員都廣泛實行了家庭財產（尤其是投資等重要經濟利益）公開、主要社會關係公開的制度，並且成了擔任公職的一種必經程序。」「官員對財產進行申報後公不公開，是財產申報制度中的一個重要問題。從各國的情況看，有的公開，有的又保密，但是有兩點是共同的：一是，大部分國家規定，財產申報應當公開，任何公民都可以查詢，只有少數國家規定不公開，如新加坡。二是，政務官也就是高級官員的財產申報必須主動公開，即要主動刊登在官報或其他媒體上，而一般的事務官的財產申報不主動公開，但允許查詢。至於新加坡為什麼規定公務員的財產申報不公開而要保密，這方面的研究很少，說法也少。我國的台灣地區在制定其財產申報法時對此問題也有討論。總的來看，可能有兩點因素值得考慮：一是新加坡有一套強大的防貪反貪系統，比如反貪局的調查系統、對貪污的嚴厲處罰系統、高薪系統、嚴密的公務員管理系統等等，財產申報制度在整個反貪防貪體系中只是一部分；第二，新加坡素有『紅色新加坡』之稱，就是說它早已樹立了典型的清廉形象，在這種政治氣氛下，不需要再利用財產申報來大張旗鼓地進行宣傳，藉此增強民眾對政府廉潔的信任。應當說，從財產申報的制度設計上看，財產申報後的公開是其應有之義。因為，實行財產申報制度，不僅僅是提供了一個如何防範和發現腐敗的措施，同時它還是民主政治建設的措施，是政府主動公開以增強群眾信任的措施。也就是說，財產申報後予以公開具有一定的『政治宣示作用』。因此，作為一個逐步發展的方向，應當實行財產申報後的公開制度。」[3]

　　公職人員財產申報信息公示機制，作為公職人員財產申報制度中的一項制度安排，其本質在於通過對申報資料的公開，以便於人們判斷公職人員的私利與公職之間是否存在衝突，從而實現對公職人員財產變化的社會監督。[4] 國務院總理溫家寶於2011年９月14日在大連出席第五屆夏季達沃斯論壇開幕式和企業家座談會回答提問時指出，「反腐倡廉是我們各級政府面臨的一項重大任務，當前反腐敗可以重點做以下幾項工作：一是反對職務侵佔。……二是逐步推進財產申報和公開制度。我們這些年已經制定了一些制度，包括領導幹部財產和家屬、子女在國外定居和經商情況，我們還要進一步加以完善，逐步從申報到公開，這是對幹部手中權力的一個最重要的監督。三是公開財政支出中的『三公』經費。」[5] 在大多關於公眾參與的文獻中都提到了一種「有效決策模式結構」，認為有效的決策模型取決於決策的質量要求與受眾可接受性之間的平衡，即對政策質量要求越高的，公眾參與的程度就越小，反之對政策接受性期望越高的，公民的參與度也就高。[6] 因此，在新任領導幹部財產申報的試點工作中，為了實現引導公眾積極支持和監督試點舉措的目標，就應該加強對公眾參與制定試點舉措的重視程度，以期通過吸納公眾全程參與的方式，增強公眾對新任職官員的監督效果和信任程度。

　　蔡定劍教授指出，一個有效的公眾參與所應具備的制度條件至少包括以下幾個方面：第一，以選舉為基礎的對公民負責任的代議政府；第二，政府的信息公開和透明化程度高；第三，公民社會的存在。顯然，我國目前只具備部分條件，一方面說明了我們進行公眾參與的困難和有效性局限，面臨政府對公眾意見不負責任的「形式化」和「表演化」的危險，另一方面說明公眾參與在中國還是具有相當大的發展前景，特別是政府信息正在走向公開和透明，公民社會正在逐步形成，特別是網路社會和公共空間的形成，為公眾參與提供了一定的空間。[7] 放眼浙江省範圍，公眾參與制度化做的最好的無疑當屬杭州市。《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》作為決策公開和公眾參與的綜合規範，為全省甚至全國的公眾參與提供了很好的思路和模板。該《規定》對公眾參與的事項、參與者、決策程序、公開方式、參與方式等都有著比較細緻的規定，在杭州市形成了一個基本的制度架構。當然，該《規定》尚不能稱之為完善。其中關於公開時機以及監督機制的規定依然空缺，這些對公眾參與的施行非常不力，從一個側面也反映了我國公眾參與發展的粗淺。[8] 既然自2009年以來各地開展官員財產申報試點工作的舉措，已經呈現出逐漸推廣落實的表面跡象，那麼我們就有理由期待通過引入公眾參與的方式，避免在下一階段開展新任職官員財產申報試點的舉措，再次因公眾的失望和漠然而遭遇「零投訴、零異議」的尷尬情境。

　　二、依據比例原則確定公開尺度

　　被稱為「陽光法案」的財產申報制度由申報人員範圍、時間、內容、受理機關等要素構成，其理論基礎是如何擺正財產申報與公職人員財產權之間的關係，即公眾的知情權與公職人員財產隱私權之間的衝突問題。[9] 雖然公眾希望政府公開官員的財產情況，但對於官員財產資料的公示同樣應當受到法律關於隱私保護方面的規定限制。換言之，儘管官員的行政職位越高。其個人的隱私空間就越小，但這並不能否定官員仍然有權保護其與公共利益無涉的個人隱私。例如，對於美國在財產申報資料公開制度中關於查閱條件與限制性規定的內容，中央紀委研究室原主任劉明波曾在專著中指出，「美國1978年實施的《政府道德法》規定，財產申報結束的15天以內，應將申報材料公開，供大眾查閱。此後，在6年的保存期內，任何人都可以提出申請，在交納合理的用以支付複印或郵寄的費用後，查閱這些資料。另外，美國法律規定，如果確信減免上述費用符合公共利益，那麼應予以減免。……但是為了防止濫用政府官員的財產申報材料，美國法律也做出了限制性規定，凡是出於以下目的查閱申報材料都是違法的：1.出於非法目的；2.為了商業目的，除非是新聞和傳播媒體為向公眾報道；3.出於為了確定或建立某人的銀行信用等級；4.出於為了任何政治、慈善或其他目的而向申報人募捐或索取錢財。對於懷有這些目的查閱申報材料的人，司法部長可以對其提起民事訴訟，受理這類訴訟的法院可處其5000美元以下的罰款。另外，美國法律還規定，對於在美國中央情報局、國防情報局、國家安全委員會，或在美國其他政府機構從事情報工作的人員，若總統認為暴露這些申報人的身份，會危及美國國家利益，那麼他們提交的財產申報單不對外公開。」[10] 從美國的法律規定可以看出，對於官員財產申報資料進行充分公開，乃是官員財產公示制的應有之義。但這並不意味著官員財產申報資料的公開可以不受任何限制。對於出於非法或不當利用的目的請求查閱官員財產申報資料者，法律非但不予保護，而且還要對其加以懲處。

　　在個人隱私的界定標準方面：一種觀點認為，從實際的語意指向角度來看，個人隱私應當被解釋為可藉以識別個人身份的信息；另一種觀點認為，從邏輯分析的角度來看，個人隱私應當被解釋為涉及個人敏感問題的信息。[11] 前一種標準傾向於擴大解釋個人隱私的外延，後者則相對嚴格地限制了個人隱私概念的外延。官員的隱私權益範圍顯然因其擔任公職而應當受到必要的限制，以便於公眾監督其代表政府履行職責的行為。對於隱私權益的界定方式問題，張莉認為，「應根據價值位階理論確立隱私權優位保護的基本原則，在此基礎上，對個案中隱私權和其他權利的衝突採用比例原則，如果對隱私權進行限制就必須在充分考慮客觀隱私期待的基礎上，堅持妥當性、必要性和衡量性三種原則做出合情合理的判斷。」[12] 台灣地區《行政程序法》第7條為比例原則提供了最新的立法例：「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」[13] 比例原則中的妥當性原則要求行政主體所採取的方法應當有助於實現行政目的。比例原則中的必要性原則要求在有多種可供達成目的的方法時，應當選擇對行政相對人權益損害最少的方法。比例原則中的衡量性原則要求行政主體應當確保所採取的方法給行政相對人所造成的損害和行政目的所欲實現的利益之間應當保持均衡。基於上述判斷，依據比例原則保護官員財產隱私權益的思路包括三項內容：首先應當借鑒妥當性原則的要求考慮，公開官員的財產資料是否有助於公眾監督官員履行職責的行為；其次，應當借鑒必要性原則的要求考慮，準備公開的官員財產資料的內容是否超出了確保公眾監督官員履行職責的限度；再次，應當借鑒衡量性原則的要求考慮，在公布必要的財產資料內容後，是否會給特定官員繼續履行職責造成嚴重的不利影響。前述的界定標準可以為相關法律程序的裁判者及當事人依法界定公共利益和官員個人隱私之間的界限，提供較為明晰的邏輯公式。

　　三、從公開新任官員納稅資料起步

　　2011年6月21日，中央紀委副書記、新聞發言人吳玉良表示，官員財產公示目前有兩個方面的條件是欠缺的，一是社會誠信體系，二是信息統計體系，沒有兩個體系的建立，這項制度實施起來是很難的。「我報的數字你又不相信，有關部門沒有辦法查詢和統計，這項制度很難在實踐當中發揮它的作用。」[14] 2011年10月30日，財政部財政科學研究所所長賈康在江西財經大學財政論壇上提到，進一步推進以房產稅為代表的財產稅制度改革會使中國直接稅比例上升，間接稅比例下降，更適應現在民眾的廣泛需求，實質性的優化再分配，從而減輕中國大眾的稅收痛苦指數。但是，他認為「十二五」期間財產稅改革還不可能觸及遺產和贈與稅。[15] 對於遺產稅，賈康認為目前爭議還非常大，在「十二五」時期很難擺上具體工作部門的日程。因為遺產稅開徵的前提是，財產必須要有一個可信的申報實名制度。目前中紀委仍然明確地說，官員的財產申報制度條件不具備，只能在某些部門試點。「連中國的官員全面財產申報都不能夠實際鋪開的話，你怎麼能夠要求中國所有的公民做全面的財產申報？」賈康發出疑問。他指出，只有建立了整套的財產登記制度、保護制度、實名制度、交易制度等等，然後才能談到怎麼樣通過立法程序。[16]

　　從改革收入分配體制的需求講，遺產稅有其推出的必要性。遺產稅開徵的前提是，財產必須要有一個可信的申報實名制度。既然官員財產申報不僅具有推動官員財產公示的積極意義，而且對於設立遺產稅這一符合社會發展趨勢和稅制改革需要的稅種，也具有重要的啟動作用。那麼，在各地在實施新任領導幹部財產申報試點改革時，可以考慮制定和實施以新任職官員納稅情況調查為主要內容的財產申報辦法。因此，在實行新任官員財產申報試行辦法時，可以考慮要求新任官員全面申報納稅信息資料，並由稅務部門探索調查核實新任官員申報資料真實性的具體辦法。王輝、許蒙亞指出，「稅務部門由於稅收徵收管理以及提供服務的需要，要求納稅人提供相應的個人信息資料，其中涉及個人隱私權的信息大致分為四類：一是納稅人戶籍信息，包括姓名、年齡、民族、籍貫、身份證編號、住址等信息，二是納稅人財產狀況信息。如收入信息、會計信息、金融信息、財產公證信息等。三是稅源普查、稅源調查、稅收分析等形成的統計信息。四是包含個人數據的電子文件、電子檔案，如辦公自動化中形成的含有個人信息的電子文件等。上述信息都直接或間接地涉及個人隱私權，因此是隱私權的信息載體。」[17] 雖然上述信息的公開範圍應當被嚴格限定，但是在實行新任官員財產申報試行辦法時，可以考慮要求新任官員全面申報納稅信息資料，並由稅務部門探索調查核實新任官員申報資料真實性的具體辦法。對於申報不實的新任官員可依據《稅收徵收管理法》及相關的實施細則予以行政處罰。

　　結語：依據比例原則規範公眾參與行為

　　傳統上，源於市民法治國時代對於行政權的不信任，在民意機關與行政部門關係的定位上是以「傳送帶模型」予以詮釋。然而，隨著現代管制國家的形成，行政部門緣於其組織功能與人員配備上的優勢而逐漸取得主導權，民意機關與行政部門的關係由昔日的「傳送帶模型」轉換為「專業模型」。不過，「專業模型」的過分強調卻使得官僚宰制的弊端漸次浮現，作為行政管制對象的一般大眾被「對象化」而淪為客體。強調民眾直接參与行政程序的「參與模型」逐漸獲得認同。然而，過度擴張參與，甚至使參與淪為形式，反而無法發揮機關的專業。因此，要求兼顧行政機關組織文化與一般大眾作為權利主體的「尊嚴模型」，成為詮釋民意機關與行政部門間定位的新典範。[18] 在「尊嚴模型」的理解下，行政程序除考量傳統上行政部門的專業優勢與民眾參與外，亦強調機關文化的形成，以獲取民眾的認同。因此，民意機關原所擁有的正當性基礎，已不再那麼絕對，而合理的行政程序，反而成為行政權正當性的重要來源。[19] 在新任官員財產申報試點舉措的制定過程中，採取吸納公眾參與的方式，必然涉及到在決策中未能完全採納公眾意見時，如何向公眾反饋對相關意見未予採納的理由的問題。行政法上的比例原則可以為反饋意見的工作，提供基本的邏輯公式。　　依據比例原則保護官員財產隱私權益的思路包括三項內容：首先應當借鑒妥當性原則的要求考慮，公開官員的財產資料是否有助於公眾監督官員履行職責的行為；其次，應當借鑒必要性原則的要求考慮，準備公開的官員財產資料的內容是否超出了確保公眾監督官員履行職責的限度；再次，應當借鑒衡量性原則的要求考慮，在公布必要的財產資料內容後是否會給特定官員繼續履行職責造成嚴重的不利影響。若在新任官員財產申報的試點舉措中，首先將申報的內容限定為新任官員的納稅資料，那麼在公眾對試點效果進行跟蹤監督的環節中，同樣可以依據比例原則妥當地處理保護官員隱私權益的問題。

　　[1] 《內地多處官員財產公示試點「零投訴零異議」》，載《錢江晚報》，2012年4月5日。http：//www.chhzm. com/staticpages/ 20120405/hzrb4f7d098c-57859.shtml

　　[2] 《如何看待「新官」財產申報》，載http：//www.lqqm.net/article-807598-1.html.

　　[3] 劉明波：《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，北京：中國方正出版社2001年版，第42、26-27頁。

　　[4] 袁峰：《公職人員財產申報信息公示機制探析》，載《江蘇行政學院學報》2010年第3期，第101頁。

　　[5] 新華社：《溫家寶在夏季達沃斯論壇開幕式和企業家座談會答問》，載中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/ ldhd/2011-09/15/content_1947780.htm.

　　[6] 「浙江省各級人民政府行政決策公開實踐調研報告」，載《決策公開中美研討會論文集》，第43頁。

　　[7] 蔡定劍主編：《公眾參與：風險社會的制度建設》，法律出版社2009年版，第21頁。轉引自「浙江省各級人民政府行政決策公開實踐調研報告」，載《決策公開中美研討會論文集》，第90-91頁。

　　[8] 「浙江省各級人民政府行政決策公開實踐調研報告」，載《決策公開中美研討會論文集》，第42頁。

　　[9] 劉慶智：《財產申報制度比較研究》，上海：華東政法大學2008年碩士學位論文。

　　[10] 劉明波：《中外財產申報制度述要——寫在我國家庭財產報告制度實施之際》，北京：中國方正出版社2001年版，第115頁。

　　[11] 劉輝：《政府信息公開與隱私保護的利益衡量——基於<政府信息公開條例>第23條的分析》，杭州：浙江大學光華法學院2011年碩士學位論文，第10頁。

　　[12] 張莉：《論隱私權的法律保護》，北京：中國法制出版社2007年版，第146-147頁。

　　[13] 何海波：《行政訴訟法》，北京：法律出版社2011年版，第64頁。

　　[14] 《財政部賈康：遺產稅五年內是空談》，載中國經濟網（http：//www.nsrjlb.com/zqzfdetail_466146. html），2012年1月9日。

　　[15] 賈康：《中國短期內不會出台遺產稅和贈與稅》，http：//scky.sf.gov.cn/view.asp？nid=6046。

　　[16] 賈康：《中國經濟目前沒有硬著陸的特徵》，http：//www.ahradio.com.cn，2012年1月6日。

　　[17] 王輝、許蒙亞：《納稅人隱私權保護中的問題與對策》，載《中國行政管理》2008年第11期，第38-39頁。

　　[18] 葉俊榮著：《環境行政的正當法律程序》，國立台灣大學法學叢書，1993年版，第23-31頁。轉引自葉俊榮著：《行政法案例分析研究方法》，台北：三民書局1999年版，第101-102頁。

　　[19] 葉俊榮著：《行政法案例分析研究方法》，台北：三民書局1999年版，第102頁。

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