財政收入節節攀升：高增長中的創傷記憶-葉檀申草 - 新浪BLOG

2007-12-30中國經營報

分配體制改革越來越嚴重地扭曲了中國經濟市場經濟的改革進程，甚至發展到市場化改革本身遭遇質疑的地步。一個問題橫亘在所有人的心頭揮之不去，我們的經濟發展究竟為了什麼？2007年中央政府財政收入再創新高，從國家統計局總經濟師姚景源到財政部副部長王軍，都透露出一個信息，中央政府2007年全年財政收入將超過5萬億元人民幣。消息傳出，引來的是無數質疑。人們從各個角度——比如公共財政與GDP的比重，企業與居民的稅負情況，公共財政的使用情況——質疑5萬元的政府財政收入過於龐大，有與民爭利之嫌。凡是牽涉到與分配體制甚至與財富增長有關的報道，諸如城鄉收入差距、行業間職工收入差距、資本市場最牛散戶與普通投資者、政府財政收入增長與基礎教育公共醫療投資等，都能激起最強烈的情緒反映，成為新聞點擊率的常勝將軍。甚至連明顯經不起推敲的情緒性新聞都能引來一片喝采之聲，這說明，收入分配體制已經成為整個社會的集體創傷記憶，而5萬億的財政收入數字，挑動了人們的敏感神經。在質疑官方數據成風的情況下，沒有一個人質疑這一數據的真實性，也許政府的財政收入是惟一不受真實性拷問的數據。對於分配體制的不滿並不僅僅局限於政府與民間這個傳統層面，而是滲透到一切領域：國有大型企業與民營企業之間互相不滿，國有大型企業的管理層與普通員工之間存在不滿，中央政府與地方政府對於分稅制下的財政分配模式認識不盡相同，政府與納稅人之間存在劇烈的衝突。就財政分配模式而言，存在以下政府與個人、中央政府與地方政府、企業與個人之間三個向度的扭曲。這種扭曲導致了非常嚴重的後果：一，政府規模與政府開支一起攀比增長，現在核定基數每年遞增一定比例的撥款方式，無疑慫恿了政府規模的無限擴大，政府規模的擴大必然導致管制力量的增加，因此，歷屆精兵減政效果不彰，甚至出現逆效果；二，由於分稅制的後遺症和消費稅制遲遲無法推行，地方政府財力不濟，財權事權不匹配，導致各種稅收之費以及土地財政惡性膨脹，終至演變成今日幾乎不可收拾又不得不收拾的局面；三，政府財政收入與居民財政收入的增長畸輕畸重，導致居民消費能力弱化，內需經濟上下呼籲多年卻遲遲無法啟動，導致經濟結構嚴重失衡，安全係數降低。

龐大的政府與管制經濟的體制復歸路

中央財政收入的突飛猛進是這兩三年中國經濟發展過程中無法忽視的現象。根據社科院的預計，2007年中國GDP增長11.6%，全年CPI維持在4.5%的高位，今年財政收入增加1.2萬億達到5萬億元，幾乎已成定局。財政收入的增長可以從下列數據中得到佐證。2003年我國財政收入突破2萬億元，2004年突破2.5萬億元，2005年突破3萬億元，2006年接近4萬億元，今年的財政增長將達到5萬億。這樣金璧輝煌的數據令其他國家黯然失色，中國政府可以說是世界上最富有的政府之一，也是負債率最低的政府。相比政府財政收入而言，從2003年開始，我國GDP增長速度分別為9.1%、10.1%、9.9%、10.7%，2007年預計GDP增長11.5%左右。財政收入佔GDP的比重大幅度增加到令人匪夷所思的地步，以及財政支出佔GDP的比重同等增加，說明政府的規模、對資源的配置能力，對社會、經濟的干預程度得到了極大的增強，目前我國出現了全面指令型的體制復歸的極大風險，從另一個重要的反映政府財政活動能力的財政支出佔GDP的比重也可以見出端倪。據中國社科院財貿研究所副所長高培勇先生的研究，我國的財政支出佔GDP比重在三十年間經歷了一次V字型大反轉。從1978年的31．0％一路下滑到1994年的12.0%，中央財政收入下降導致掌控能力下降，這才有了1994年的分權讓利。以1994年財稅重大改革為起點，財政支出及其佔ＧＤＰ的比重大幅攀升，從12.0%上升至2006年的19.73%，年均增長19.94%，形成了一個明顯的V字型結構。與此結構相伴隨的是改革之初「減稅讓利」、「分權讓利」的一系列市場化改革舉措，小政府與大市場初見雛形，而1994年之後，大政府大國企的體制復歸再次顯現，政府對資源配置越來越強勢，突出表現在國企所佔利潤比重越來越大，以資本市場而論，規模最大的前20家上市公司全部是國企，今年央企利潤突破一萬億，預計今後將以每年增加一個中石油的速度向上攀升，有關部門如此形容他們的政績。在新中國歷史上，政府支出佔ＧＤＰ比重數字的最高水平發生在1960年，為39.3％，當前政府部門佔用並處置的ＧＤＰ份額，加上預算外的政府支出，事實上已經與1960年的高點持平。這些政府支出並沒有全部用於公共設施上，2005年，公車消費、公款吃喝、公款旅遊三項相加高達6000億元，占國家財政收入的20%，相當於全民義務教育投入的5倍，我國今年教育投資超過3%已經是個不小的成績。政府佔用的資源過多，直接表現在政府規模的龐大與成本的上升，以及政府對經濟的過細管制與不當管制上。全國政協委員、國務院參事任玉嶺曾經指出，「我們的官民比已達到1∶26，比西漢時高出了306倍，比清末高出了35倍，史無前例。而從改革開放初期的1978年至2003年的25年間，我國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％！行政管理費佔財政總支出的比重，2003年已上升到19.03％，比日本的2.38％、英國的4.19％、韓國的5.06％、法國的6.5％、加拿大的7.1％、美國的9.9％分別高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13個百分點。國家審計署中國國庫最佳看門狗李金華先生曾說，「政府成本高，再廉潔也是浪費納稅人的錢」，更何況還難談廉潔二字。政府規模龐大必然導致管制增加，雖然據國務院行政審批制度改革工作領導小組辦公室負責人公布，今年上半年國務院部門共取消和調整行政審批項目1806項，佔總數的50.1%，但通常的情況下，取消了舊審批增加了新審批，或者是取消了無關痛癢的審批項目，或者因新部門而設新項目，層層疊疊，造成企業經營環境、創業環境等並未有實質性改善。如民企在資源行業的准入門檻雖然表面上通過非公三十六條等被降低，實際上通過商務部等部門的一些具體規定，不低反高。一味追求大政府與大管制的目標取向無疑是非常危險的，更大的危險在於政府對於財政收入的比重津津樂道，致力於解釋並繼續提高這一比重。大管制的復歸，恐怕會使計劃經濟有死灰復燃的機會，這是中國市場化過程中最大的風險。

中央財政與地方財政斷裂助燃土地財政

目前地方的土地財政遭到各界一致痛斥，並被認為是目前房地產畸形發展的罪魁。事實上，土地財政是後稅制的後果之一。在分稅制前，是中央財政財力較弱，實行分稅制後，地方政府首先面臨的就是財權事權不對等的困境。在實施財政包干體制後的1985年至分稅制前的1993年，中央財政收入佔全國財政總收入比例平均為31.8%，財政支出佔全國財政總支出比例平均卻為33.9%，收支平衡比例基本平衡，但中央政府依然偏弱，並且財政包干博弈的主動權在地方政府手中，到1993年，中央財政收入比重不斷下降，到1993年，中央的財政收入佔全國財政總收入的比重又下降到22%。分稅制就是旨在通過稅收收益的重新劃分徹底根治這一問題，以增加中央政府的宏觀調控能力。分稅制效果立竿見影，1994年當年，中央的財政收入佔總收入達到55.7%，比1978年增加40個百分點，中央財政支出並未增加，只佔財政總支出的30.3%。此後的1995年到2004年，中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，財政支出平均只佔國家財政總支出的29.8%；同期地方的財政收入占國家財政總收入平均為48%，但財政支出卻占國家財政總支出平均為70.2%。此時正值中國體制轉軌的關鍵時期，大量國企工人下崗，產業升級換代，虧損的國企與地方銀行的管轄權交給了地方政府，而教育等經費了由中央和地方共同承擔，地方佔了大頭。在這樣的情況下，土地財政應運而生，從1996年由深圳與上海發韌的土地儲備制度與交易制度很快蔓延到全國，2001年全國土地儲備中心的成立宣告了這一模式受到中央認可，此后土地的招拍掛制度的出籠等，奠定了土地作為由政府壟斷的稀缺投資品的特殊地位，這也緩解了地方財政的巨大壓力，到目前為止，土地財政已經牢牢奠定了地方財政的支柱地位。由此形成的路徑依賴並不會因為土地推出偶有增量而改變，土地財政深刻了改變了地方政府的行為模式，消費者的消費支出權重，以及稅收制度的變化，可以說，其顯現出的負面效應成為中國今日最大的經濟陷阱。在負面的激勵機制沒有根本性改變之前，中國的土地與房地產市場依然會成為資金最大的吸血管道。不僅如此，為了應對財政壓力，承載越來越龐大的行政機器，稅外之費的數量也在急速上升。這些收費大多列為行政開支，一些是政府允許的行政收費，如設立機構財政不撥款而允許自籌資金，城管、衛生防疫、食品和藥品監督等機構都屬於自籌資金範疇，給予這些機構行政執法權，實際上是從激勵機制上打開了亂收費亂罰款的閘門。甚至農村修公路，交通部只給70％的錢，另外30％靠自籌。從2006年地方政府實際收入結構看，全國沒有納入預算管理的27000億元資金90%在地方，地方收入占國家實際總財政收入的63%，其財政支出達到42000億元之巨，各地附生於房地產行業的收費就不勝枚舉，房地產的地位因此更加牢固。這些費用怎麼使用？據周天勇先生估算，在使用過程中浪費型的行政開支佔據了很大一部分，公車、公招和公出每年消費掉９０００億元左右；豪華辦公樓、行政中心、培訓中心的建設、維護和運行每年消耗也在１萬億元左右；一些運動式、政績式和形式主義的工程、節日、慶賀、大會等活動，也消耗大量的財政資源。土地財政與預算外收費是中國經濟兩大病兆，如果不動大手術翦除，中國的市場經濟規則與公共財政體制難以確立，財政分配體制的改善是當務之急。

過於富裕的政府無法發展內需經濟

中國經濟遭遇到的壓力已經使得內需經濟的發展迫在眉睫，但是，這一提出了五、六年的動議如今依然只是一個政策建議，其中的一個重要原因就在於政府財富過多，房地產等公共資源淪為吸食民眾財富的絞肉機。籠統地說中國居民存款過多是有意混淆視聽，事實上，在金融機構的儲蓄中，政府和企業總儲蓄占國民總儲蓄比例高達70%。根據國民賬戶資料計算，10年來，中國的國內總儲蓄佔GDP的水平不斷提高，提高幅度約為10%，但居民家庭儲蓄佔GDP的比重不斷下降，下降幅度為4%左右；政府儲蓄所佔比重略有增長，但不顯著；企業部門的總儲蓄增長最為突出，佔GDP比重增長了約8%。統計表明，政府與大型國企的儲蓄才是中國儲蓄的大頭，認為儲蓄下降就能增加居民消費，或者存款活期化就能讓一般民眾分享中國資本市場紅利的說法天真之極，實際上，真正能夠拉動消費的只有政府與企業的大額定單，但他們不會這麼做，而是會走高儲蓄高投資之路，這也是我國的固定投資維持在25%以上、經濟過熱的根本原因。這也與居民實際可支配收入與最終消費率下降的數據相吻合。據歷年《統計年鑒》中資金流量表（實物交易）相關數據揭示，經達二次分配後，1992年至2002年，我國住戶部門可支配收入所佔GDP比重下降顯著，10年下降超過4%；居民最終消費率同時出現大幅下降，從1999年的47.6%水平急劇下降到了2005年的38.2%，下降高達9.4個%，年均超過1.3%；居民最終實際可支配收入佔GDP比重從1999年的63.34%下降到2005年的49.55%，7年下降13.79%，年均下降2%左右。居民消費絕對值在增加，相對值卻在減少。而2007的數據與GDP、通脹率比仍然不容樂觀。政府正在試圖依靠建立覆蓋全民的社保體制、降低房地產增幅等手段拉動內需，這種手段見效雖慢卻能治本，但問題在於，另一方面政府財政收入的急劇上漲又在抵銷完善社保的努力，並且，社保的投入資金遠遠比不上財政收入的增長速度，讓人無法相信這是內需經濟建立的前兆。並且，由於稅費繁重以及管制過嚴，對中小企業在融資等領域的歧視性政策，導致中小企業脆弱，與之伴生的就業數據不良。根據全國工商聯的數據，我國現在有800萬個企業，每1000人中只有2．6個企業。而在日本，每1000人中有50個企業，降低了失業率，增加了中等收入階層。我國中小企業大量破產導致就業率不充分，1990年，每百名城鎮人口從業率是56．44％，2006年降低到48％，下降了8個百分點。與此同時，小企業在加速破產，個體從業者在減少，由於經濟轉型壓縮順差之需，出口退稅與匯率政策改變，2007年年底，東南沿海的中小製造企業出現大批量破產，一個區域內破產企業達數千家。另一個事實也在提醒我們，在居民存款中，20%的人掌握了80%的存款，導致大部分人無力消費。政府、企業尤其是大型企業、最高收入階層是收入分配中的強勢階層，但他們無法讓中國成為一個內需經濟為主的消費型社會。內需經濟之所以無法拉動，並不是因為民眾不願消費，也不是消費文化不發達，而是大部分人無錢消費。10%以上的人均可支配收入增長，掩蓋不了如下事實：啟動消費需要大量中產階層，而中國中產階層正在淪為房奴、教育費用的奴隸，啟動消費需要充分的就業與真實收入的增長，而通脹的壓力與數年難漲的薪酬讓許多人不敢也不願消費。

正是在上述意義上，財政收入大增帶來的心理刺激已經超過了這一事實本身，而成為一种放大的體制現象，一種大投資大管制經濟模式的投影。政府希望改變目前的經濟發展模式，建立大市場、拉動內需，首先要改變目前為財政收入的增長而歡欣鼓舞的心態，嚴格控制財政收入脫離GDP發展速度的異常增長，形成藏富於民的理念，同時形成藏富於民的機制。希望2008年，財政收入能夠與GDP、與居民財富的增長速度更加和諧。