吳敬璉：小平說過政治體制不改革 經濟改革落實不了

經濟體制改革的方向，是當前許多經濟學家甚至全國人民都在思考的一個問題。迄今為止，中國30年的經濟改革一直是沿著十一屆三中全會以來的方向走的，但是本世紀初以來出現了不同的意見和選擇，於是改革似乎重新走到了一個十字路口，面臨一個選擇。以下，我就這段時間對此問題的思考，談一些個人見解。

「更加重視改革的頂層設計和總體規劃」

2010年中共中央制定「十二五」規劃時提出兩個要點。一個是整個「十二五」時期的主線是要實現經濟發展方式的轉變，另外一個要點是，實現這個轉變的動力是全面改革。

「十二五規劃綱要」在提出「必須以更大的決心和勇氣全面推進各領域改革」的同時，還要求「更加重視改革的頂層設計和總體規劃」。

此後，許多部門都在研究本部門的「頂層設計」，學界也在討論今後改革應當選擇哪些重點領域和如何進行這些領域改革的「頂層設計」。從中央各個部門如財政、金融，直到一些具體的改革項目，如公立醫院改革，都在談頂層設計。我認為，這多少是對「頂層設計」的一種誤讀。

什麼叫頂層設計？為什麼提出這一說法？對此，有許多人也提出這樣的疑問。

所謂「頂層設計」，原本是來自網路工程學(Network Architecture)的一種說法，英文原文是top-down design。它是說在進行一個大系統的建設前，要從頂層開始，由上到下地進行設計。2001年國家信息化專家諮詢委員會在討論電子政務網路建設的問題時，發現許多地方往往熱衷於購買最好的電腦、最好的外圍設備來建設自己的網路，而不注意整個系統的設計。比如說，政府機關的內網和外網之間是採取物理隔離的方式、還是邏輯隔離的方式，中科院計算所所長李國傑院士首先提出了「加強頂層設計」的問題。一些IT方面的科學家指出，建設電子政務網路需要首先要在頂層設計一個網路，而不能從各個子系統開始著手，只有這樣，各個子系統之間才有可能互相溝通、兼容、聯動。時任國務院信息化工作辦公室副主任、國家信息化專家諮詢委員會主任的劉鶴主持了這場討論。

為什麼提出「要更加重視頂層設計和總體規劃問題」

為什麼「十二五規劃」提出要「更加重視頂層設計和總體規劃」？原因可能有二：一個原因是不少人以為中國改革從來沒有明確的目標和方案的設計，一直停留在「摸著石頭過河」的水平上，而不了解中國改革在上個世紀已經形成了「社會主義市場經濟」的頂層設計和總體規劃，現在需要進一步加以完善。另外一個原因是本世紀初出現了另一種「頂層設計」，需要來比較哪一種「頂層設計」更加符合中國實際，更加正確和更加有可能成功的。

在我看來，說我們直到現在還在「摸著石頭過河」，是一種誤解。「摸著石頭過河」是上世紀80年代初期的做法，因為那時我們與世界學術界已經隔絕了很多年，原來以為社會主義國家就一定是蘇聯式的體制，當事實證明這一體制是行不通的時候，對於到底怎樣才行得通，心中是完全無數的。所以當時陳雲和鄧小平都提出「我們現在只能摸著石頭過河」，「走一步看一步」。這種情況到80年代中期已經發生了改變。

在20世紀80年代中期，從決策層到經濟學家和社會大眾，都認識到改革總是摸下去是不行的。所以，就提出了一個「頂層設計」的問題。不過當時不叫「頂層設計」，而叫做「目標模式」。

1985年的巴山輪會議上，匈牙利科學院經濟研究所研究部主任科爾奈(Janos Kornai)有一個關於改革目標模式的重要發言，提出現代經濟的體制模式分為行政協調和市場協調兩大類，兩大類又分為直接行政控制、間接行政控制、沒有宏觀控制的市場協調、有宏觀控制的市場協調4個子類，科爾奈傾向於選擇有宏觀控制的市場協調作為改革的目標。對此大家都很認同。後來，由於1988年經濟波動和1989年的政治波動，對於中國應當建立什麼樣的經濟體制，發生了分歧的意見。1989年以後，堅持計劃經濟成為主流。

1990年12月和1991年2月鄧小平提出「社會主義也可以搞市場經濟」以後，從1991年年中到1992年年中，中國的黨政領導人到經濟學家用了整整一年的時間進行了理論和實踐結合的認真探索，最後在1992年10月的中共十四大上確立了中國改革的目標，這就是以市場在資源配置中起基礎性作用的市場經濟體系。這可以說就是當時確定的中國經濟改革的「頂層設計」。在這個「頂層設計」確定以後，就開始了經濟改革的「總體規劃」，即各個領域改革方案和它們之間配合關係的研究。然後，1993年11月的中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定(「50條」)》，形成了市場經濟的總體規劃和各個方面的具體方案。這一決定非常具體，受到國內外的普遍好評。1994年開始就按照這個總體規划進行改革。此後，1997年中共十五大又提出「調整和完善所有制結構」，對國有經濟進行有進有退的「戰略性布局調整」，以便確立「公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度」。不斷改善的改革頂層設計和總體規劃有力地促進了中國的經濟體制改革，為中國經濟的崛起奠定了體制基礎。

不過我們必須認識到，中國在20世紀末建立起來的市場經濟初步框架還存在很大缺陷。這一方面表現為它還保留著原有計劃經濟體制的若干重要因素，其中集中表現為，政府對經濟生活的干預和國有經濟對市場的控制。另一方面則表現為現代市場經濟所必須的法治沒有建立起來。

正是因為如此，2003年的中共十六屆三中全會做出了《中共中央完善社會主義市場經濟若干問題的決定》，要求在許多重要方面進一步推進改革。可是由於改革已經進入深水區，進一步推進改革會越來越多地觸動政府和政府官員自身的權力和利益，改革的阻力非常大，也由於改革的進步，使中國經濟開始崛起，各級政府官員普遍自我感覺良好，不覺得需要推進進一步的改革。在這種情況下，既無壓力也無動力，於是改革步伐開始放緩。改革停頓不前，市場秩序混亂，權力干預加強使得尋租活動的制度基礎得到擴大，於是腐敗愈演愈烈，即便用嚴刑峻法也難以禁止，同時貧富差也愈拉愈大。現在回想起來，上世紀80年代末期民眾群情激奮地批判的以「官倒」為代表的腐敗，與新世紀[13.80 1.55% 股吧 研報]出現的腐敗是無法比擬的。

腐敗猖獗和貧富分化加劇，為一些支持舊體制和舊路線的人運用民粹主義和民族主義的言說誤導大眾提供了機會。本來改革開放以來市場化、法治化和民主化的改革就不斷受到來自支持舊體制和舊路線人們的質疑和反對。本世紀以來這種質疑的聲音越來越強，而且在錯誤的輿論導向下獲得部分弱勢群體的支持。這些支持舊路線和舊體制的人們提出的「藥方」或者叫做另一種「頂層設計」，就是動用國家機器來制止腐敗和貧富分化；同時運用政府強大的資源動員能力，靠海量投資來營造炫人耳目的政績。這樣，就形成了一個惡性循環的怪圈——政府的控制越是加強，尋租的制度基礎就越大，腐敗也就更加嚴重；而腐敗越是嚴重，在某種錯誤的輿論導向下，也越有理由要求加強政府和國有企業的控制力。

後一種「頂層設計」的初始形態叫「北京共識」，後來則被稱為「中國模式」。其主要內容是依靠強政府、大國企，用海量投資來支持高速增長。這種政府主導的發展道路，在全球金融危機發生後從西方各國政府短期政策中得到鼓舞。其「優越性」似乎也得到了某些短期業績的支持。實踐中還出現了一些「樣板工程」，例如被「中國模式」的支持者所盛稱的「高鐵奇蹟」，還有某些地方依靠政府的強力動員和大量注入資源實現的超高速發展等等。

於是就出現了建立在法治基礎上的市場經濟、還是國家資本主義兩種不同的「頂層設計」之間的選擇問題。在我看來，「十二五」重新提出「頂層設計」的問題，其實質是明確未來改革的正確方向。

爭取形成新的「改革共識」

近幾年事態的發展表明，出現了總結不同「頂層設計」之爭，形成新的「改革共識」的可能性。

首先，近些年來，通過理論和歷史經驗的分析和討論，越來越多的人認識到，倒退是沒有出路的。其次，近來，那些採取「強政府、大國企」模式發展經濟的部門和地方這種模式所造成的種種嚴重後果正在顯露出來。因此，近來朝野上下推進全面改革的呼聲開始提高，甚至出現了形成新的「改革共識」的可能。

這一新的改革共識不是脫離過去的基礎重起爐灶，而是在原有的基礎上更進一步。比如說上世紀90年代以後，特別是小平「南方講話」以後形成的新的改革高潮存在著缺陷。其中最主要的缺陷是，1992年以後就不再像過去那樣，把經濟體制改革和政治體制改革並提。事實上，中國改革進程中落後的方面，包括政府職能明確界定和國有經濟有進有退的調整，都涉及到政治改革。正如小平在1986年講過多次的，政治體制不改革，經濟改革也落實不了。

「十二五」規劃要求「更加重視改革的頂層設計和總體規劃」所說的「改革」，是指「經濟、政治、文化、社會等領域的改革」，因此，我們的頂層設計和總體規劃，也應當不是某個單項改革的頂層設計和總體規劃，而是全面改革的頂層設計和總體規劃。

目前，各界人士正在對改革的頂層設計和總體規划進行熱烈的討論。對於經濟改革總體規劃的討論，大體上涉及三個領域：一個是私用品領域，即「競爭性領域」，包括市場開放、國有經濟布局調整、農地改革、金融改革等項目；一個是公共領域，包括財稅改革、民間組織發展等；還有一個是市場監管，包括從實質性審批到合規性監管、反壟斷執法等。

對於政治改革的討論，也大體上涉及三個領域：一個是法治，一個是民主，一個是憲政。至於三者具體包括哪些內容，它們應當有重點地進行，還是協同推進，這些問題，都還有待深入地討論。

頂層設計要和基層創新相結合

社會經濟體製作為一個巨型的系統，為了保證各個子系統之間的協調和互動，必須要有從上到下的頂層設計和總體規劃。但是，進行頂層設計一定要傾聽民眾訴求，與從下到上的創新相結合，從地方政府主動探索獲得啟發和經驗。

現在已經出現了一些地方的改革試驗。比如上海從前幾年起就要求國有資本退出幾十個競爭性行業，而且每年都要檢查落實情況。增值稅擴圍試點，也是上海市最先提出的，這項對發展我國的服務業很有意義的改革，很快就得到了一些大城市和國家財稅部門的積極響應，有望加快增值稅最終向消費型轉型的步伐。

還有廣東省的一些體制創新也很值得注意。一個是從2010年開始，時任廣州市委書記的(現任廣東省省長)朱小丹提出應該用「非禁即入」取代「准入」制度。現在他們已經獲准進行寬鬆商務登記制度的試點。再比如深圳試水創新的民間組織無主管設立，現在已經在廣東全省實施，實施效果很好，包括國家民政部的一些官員們也認為這樣的做法是有益無害的。再有就是村民自治的選舉制度。這本來是我國現有法律明文規定的制度，但是事實上絕大部分地方都沒有很好地執行，現在廣東烏坎樹立了一個好的範例，也有可能減少今後推廣的阻力。

許多基層的制度創新，往往都能為整體改革提供重要的方向提示和實施經驗，甚至本身就具有全局意義。我們應當熱情支持，使頂層設計和基層創新更好地結合起來，協力推進改革，這樣，中國就必定能克服眼前的困難，在新的、更高的水平上重顯輝煌。

(作者系國務院發展研究中心資深研究員。本文為作者在「2012·金融四十人年會」上的演講整理稿，經作者審核)

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