【南海問題】薛力：南海仲裁案中方立場文件意味著什麼？

07-15

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薛力：南海仲裁案中方立場文件意味著什麼？

來源：《社會觀察》2015年第2期

此文是與「南海仲裁案立場文件與『雙軌思路』」系姐妹文，算是對後者的進一步解讀，由於種種原因，拖延了面世時間，對於有興趣觀察南海問題者或有用處。——作者謹啟

出台南海仲裁案立場文件意味著什麼？

薛力

2014年12月7日，外交部受權發表了《中華人民共和國政府關於菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》。對此，海內外媒體進行了各種解讀。作為多年關注南海問題的人士，筆者將就以下問題呈現自己的研究體會：如何看待在這個時間節點上出台這份文件？文件有什麼亮點或特點？文件的公布可能會產生什麼效果？中國下一步該如何應對？

文件公布的背景

關心南海問題的人都知道，菲律賓2014年3月30日正式向聯合國國際海洋法法庭提交了一份共十章的「訴狀」，總共將近4000頁。其中第一章是重點，270頁的內容包括菲律賓方面對本案件所適用法律的分析和相關證據，詳細解釋為什麼仲裁庭對菲律賓的仲裁請求事項有管轄權。第二至十章主要是附件，內容包括菲律賓方面主張的檔案數據、證據與地圖。

依據仲裁庭的程序，中國應該在2014年12月15日之前提交辯訴狀。但中國外交部發言人2014年3月31日即明確表態中國不接受、不參與該仲裁。而在截止日前夕發布上述立場文件這一行動本身，有兩方面的功效：既闡述了為什麼仲裁庭沒有管轄權，又堅持了「不參與仲裁」的立場。那麼，從之前展示柔軟身段的「雙軌思路」，到現在表示鮮明立場，是否意味著中國的南海政策發生了變化？如果沒有，如何解讀這兩種做法之間的內在關係？

王毅外長2014年8月提出「雙軌思路」，我認為傳遞的信息是：中國同意在多邊框架下處理南沙爭端，東盟作為整體可以在南海爭端中發揮恰當的作用，但反對區域外國家干預，尤其是拉偏架。據此可研判，在應對南海爭端國際化上，中國的立場不再是「反對任何形式的國際化」，而是「以有限（或相對可控）的地區化來防範無限（或不可控）的全球化」。李克強總理2014年11月13日在內比都再次就南海問題發表講話，意味著中國正式亮明態度：將以「雙軌思路」應對南海爭端，對「南海行為準則」的態度從「合理預期」轉向「適當加快」，如果能達成「協商一致」的話。兩次講話展示了新一屆中國政府在南海問題上的外交靈活性。這與「一帶一路」戰略有關，旨在化解南海爭端這一中國—東盟關係的主要短板，或至少不讓它衝擊到雙方即將展開的新一波合作。

中國同意了「必要的多邊」與「適當的地區化」，但大國的外交政策不會只有柔性的一面，而通常是剛柔並濟。剛性的一面在2012年表現為「強力反擊」，在2014年表現為「主動調控、強化存在」，西沙南沙的建設行動與「981事件」是相應的例子，而公布立場文件同樣是在底線問題上展示剛性的表現，旨在昭示：南海爭端的解決必須以政治談判的方式進行，堅決不接受由國際仲裁庭裁決；中國這麼做是基於強有力的法律依據的。

文件的亮點與不足

這是中國政府首次就南海問題發布內容詳細的立場文件，因此被一些媒體看作是中國政府發布的南海問題白皮書。文件包括六個部分93條。在簡要的引子之後，文件用三個部分詳細論證菲律賓提起仲裁不合法（違反《南海各方行為宣言》，所提請的仲裁事項實質是南海部分島礁的領土主權問題，故而不涉及《聯合國海洋法公約》<</SPAN>以下簡稱《公約》>的解釋或適用）、不合理（違反中菲雙邊協議，在其他途徑依然有效的情況下單方面提起仲裁，明知中國不接受國際仲裁庭裁決卻依然採取這一不友好行為）、已經被排除（中國已根據《公約》的規定於2006年做出聲明，將涉及海域劃界等事項的爭端排除適用仲裁等強制爭端解決程序），然後用一個部分論證中國不參與仲裁案的權利與國際法依據，最後得出結論：仲裁庭對此沒有管轄權，協商與談判是解決爭端的正途，中國不會因為此事而改變自己的既定立場與政策。

立場文件的一大特點是，除大量引用政治文件與歷史事實外，還引用了一些國際法院的判例及一些國際法學者的研究成果。這是中國政府精心準備的一份學術味濃厚的政治文件，傳遞的政府立場體現了（但不限於）中國國際政治、國際法學者關於南海研究的最新成果。文件指出，中國已經與14個陸上鄰國中的12個解決了陸地領土爭端，占陸地邊界總長度的90%。同時，中國還與越南劃定了北部灣海上邊界，分別與韓國、日本簽署了漁業協定，與朝鮮簽署了海上石油共同開發協定。這些都是通過談判實現的。這向菲律賓釋放了很明確的信號。

我個人認為，文件的不足主要有兩點：第一，中國認為，菲律賓提請仲裁事項的實質是南海部分島礁的領土主權問題，仲裁庭沒有管轄權。而菲律賓則認為仲裁案只是要求就中國在南海所主張的海洋權利是否符合《公約》規定進行仲裁，屬於《公約》的解釋或適用，仲裁庭有管轄權。對於這種分歧，第三方一般會認為：這屬於仲裁庭的職責範圍，除非中國能用強有力的證據否定這一點。中國關於仲裁案實質的認定屬於主觀判斷，因此法律效力比較有限。而且，依據國內法的實踐，案件管轄權的認定權通常屬於法院，而不屬於雙方。

第二，沒有就「九段線」的含義做任何說明。「『九段線』的內涵應該清晰化」已經成為中國以外其他國家的普遍認知。法庭講究的是形式正義，是理性辯論的有效場所，這些特點使得法庭成為中國展示自身主張合理與合法的有效場所。即使決定不參與仲裁，依然可以利用適當的時機就南海使用國普遍關心的「九段線」內涵問題做出權威闡釋，從而化解外界的疑慮。這也是中國踐行「親誠惠容」與「善鄰」政策的良機。

文件效果有限，中國要早做預案

我認為中方在這個時間點上公布這樣一份類似白皮書的政策文件，是希望至少能達到兩個效果——影響仲裁庭對管轄權的裁決；影響菲律賓的後續行動。

一個國家尤其是大國的官方立場對仲裁庭成員無疑有影響，至少在心理上如此。但出任仲裁庭成員的法官都是各個國家的頂級國際法專家，非常在乎司法獨立性。因此，中國的這份立場文件不大可能強烈影響到他們對管轄權與仲裁事項的判斷。

中國政府是從中菲關係的整體來看待仲裁案。中方觀點很明確：試圖「以全面國際化來處理南海爭端」的做法無助於爭端的解決，只會損害兩國關係，對菲更是弊大於利；「回到中國—東盟（聲索國）框架下的和平談判」是解決南海爭端的必由之路，有助於實現共贏。如果菲律賓撤訴，則案件終止。但這至少在阿基諾2016年任期屆滿之前不大可能發生。因此，立場文件在這方面效果也有限。

既然如此，那中國政府為什麼要公布這份立場文件？我個人認為，這是個最不壞的選項。

依據仲裁程序，仲裁庭可能在2015年就是否有管轄權問題做出裁決。如果裁定有管轄權，將開始審議菲律賓提請仲裁的事項，並且最早可望於2016年年初做出裁決。如果裁定沒有管轄權，則案件終止。對中國來說，這是稱意的結果。問題是，如果出現中國不希望看到的結果怎麼辦？因此，中國現在就應該研究並拿出預案。

依據筆者的研究，裁定「有管轄權」的可能性大於50%。菲律賓的部分仲裁請求可能會得到支持。其仲裁請求分為三大類，有15項，這裡僅僅假定其中三項的仲裁結果。

其一，裁定「九段線」無效。東盟聲索國可能會因此拋棄殘存的顧忌，紛紛在「九段線」內進行大規模的油氣開發，而與之合作的國際石油公司數量眾多，來自全球許多國家。對此，中國該怎麼辦？放棄與這些公司的所有業務合作顯然不現實，限制這些公司在中國的業務？但許多公司在中國的業務有限，起不到太大的效果。

其二，裁定菲律賓在其「專屬經濟區」和「大陸架」內的執法權符合《公約》。那麼，中國現有的民事執法措施將如何調整？不接受裁決並繼續以往的執法實踐固然可行，因為沒有誰能阻止中國。但如果在執法過程中與東盟聲索國發生衝突（這很難避免並可能不時發生），就會不斷被歐美與東盟聲索國媒體解讀為中國霸道、不尊重國際法，並促使東盟（聲索國）在安全問題上更加依靠美國，這顯然不利於中國推動「亞信」。

其三，裁定中國漁民在黃岩島和仁愛礁的某些行為（如採集硨磲等瀕危動物）違反了中國承擔的保護海洋環境的公約義務。那麼，中國將如何約束漁民的此類行為，尤其是當這種約束將影響到數以千計的從業者生計時？結合北部灣案例，可能將不得不讓漁民上岸、轉崗。那麼，現在主動做，效果可能要好於到時候被動做。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所國際戰略研究室主任、副研究員）

平台編輯：王勇