袁明：漫談美國政治制度

袁明：漫談美國政治制度時間:2010-07-28 10:29 作者:袁明，等點擊:578次 　　一、憲政主義　　美國是最早，也是最典型的成文憲法制國家(現在世界上除了英國、紐西蘭和以色列三國，其餘國家均有成文憲法)。1787年9月17日由制憲會議通過，1788年6月21日為9個州批准而生效的美國聯邦憲法是世界上第一部現代憲法。從形式上看，它有兩個特點：一是穩固性，雖然隨著時移事遷而有所增刪(美國憲法現有27條修正案)，但是其基本框架和基本原則歷經二百多年而不衰，依然是制約和指導今日美國政治生活的制度背景和有效準則；二是神聖性，憲法在美國某種程度上具有自然法的性質，具有上帝般的至高無上的地位，憲法是聯邦全部權威的根源。　　除了規定具體的制度安排，美國憲法更主要的作用在於提出一系列政治原則，主要是：　　1．人民主權原則；　　2．限制政府權力的原則；　　3．權力的分立與制衡原則；　　4．聯邦與州分權的原則；　　5．文官控制軍隊的原則。美國的憲法學著作一般認為，美國憲法的精髓就是限權政府原則。正是這一原則使美國區別於那些雖有憲法文本，卻缺乏法治精神的國家，而成為真正的憲政國家。　　憲政主義在外交上的含義與美國國內政治大致一樣，即政府不能壟斷對外交事務的解釋權，公眾有權利並有一定的途徑了解、參與外交，決策過程多元化，等等。　　二、聯邦制　　就中央政府與地方政府的關係而言，世界各國大致分為單一制和聯邦制兩種類型。美國是典型的聯邦制國家，中央政府(聯邦)和國家的組成單位(州)都擁有各自的權力來源，互不隸屬。　　聯邦制是美國政治生活中的一個重要組成部分這一事實，兩個世紀以來一直影響著幾乎每一個政治問題。這種影響主要有兩種形式：一是差不多每一件事情的解決(包括外交政策的實施)都需要各級政府的共同參與；二是聯邦政治(特別是國會政治)富於地方主義色彩，地方利益是美國政治的主要驅動力之一。各個地方的政治取向、對外經濟聯繫和種族構成，很大程度上決定了本地國會議員的投票行為。　　聯邦制原則具體說起來有兩個方面：第一，在聯邦和州之昨分權。第二，聯邦的地位高於州。前一方面限制了聯邦政府宅某些領域的權力，後一方面則使聯邦政府享有代表全國統一干動的自由，這一點對美國外交極有意義。　　美國的聯邦制是隨時處於變動之中的，由於歷史、經濟和堙治的原因，州權和聯邦權力(有人稱國家權力)的鬥爭持續一個半世紀之久，大致經歷了如下三個階段：　　1．二元聯邦制　　美國學者把20世紀30年代之前的聯邦制稱作二元聯手制，即二者各司其職，相互獨立。其中，雖然南北戰爭中聯邦重申了在維護統一方面擁有高於州的權力，但是戰爭結束後聯手與州的權力又恢復了平衡。　　2．合作聯邦制　　隨著20世紀30年代經濟大危機的爆發，羅斯福政府推爺新政，加強國家對經濟和社會生活的干預，聯邦權力大大擴張。特別是30年代中後期，最高法院放寬了對憲法的解釋，∥而使聯邦權力的擴張合法化，聯邦高於州的地位才最後確立走來。此後的聯邦制被稱作合作聯邦制，即聯邦和州共同行很過去只屬於州政府的權力，二者的相互獨立讓位於相互依賴(糕別是州對聯邦的財政依賴)，聯邦權力的範圍有極大擴展。　　3．新聯邦主義　　20世紀80年代以來，隨著里根上台，保守主義復興，美匡進入新聯邦主義時期，聯邦的作用在縮小，一些權力正在交還給州和地方政府。　　一般來說，聯邦權力擴張時期，比較有利於美國推行進取型的對外政策；而聯邦權力收縮的時期，美國的對外政策往往有更多的孤立主義色彩。　　三、總統制　　西方國家都有某種形式的分權制，但是就立法和行政的關係而言，其政府組織形式有議會內閣制和總統制之分。美國實行的是總統制，而總統制的基礎就是三權分立與制衡的原則。在議會內閣制下，立法與行政是合一的，議會中的多數黨就是執政黨。行政首腦(總理或首相)由多數黨領袖擔任，內閣部長或大臣由多數黨議員擔任。對於政府的監督與制約主要靠議會中的反對黨。在法律上，內閣對議會負責，如果議會對內閣表示不信任，內閣應辭職，或者解散議會，重新選舉。而在總統制下，立法、行政和司法部門相互獨立，又相互制衡，各自向憲法負責。作為行政首腦的總統(同時兼有國家元首的功能)由人民在全國範圍內選舉產生，不對國會負責，只對人民負責；各部部長在議會同意下由總統任命，只向總統負責；總統不能解散議會，同時在總統任期內，除非國會提出彈劾並加以定罪，不能將其解職；總統所屬的政黨，在國會中可能是少數黨，因此，美國的執政黨和在野黨之分，主要是指哪一個黨佔據白宮的總統職位而言的。　　三權分立的制度安排是美國決策過程多元化的直接原因。在三權的相互關係中，總統(行政)與國會(立法)的關係是最重要的。在多數制憲者那裡，代表人民的國會居於首位。事實上，在20世紀30年代之前，除傑克遜、林肯、老羅斯福等強勢總統時期，國會一直是聯邦政治的中心。因此，後來擔任總統的伍德羅威爾遜把當時的美國政府稱為國會政體。但是，新政以後總統及其領導的行政部門取代國會成為了美國政治的中心，總統的倡議和行動成為美國政治運作的關鍵。20世紀聯邦擴權的主要果實都落到了總統及其領導的行政部門手上。順便要指出的是，整個聯邦行政權包括總統的權力和聯邦行政機構的權力兩個部分，二者不是完全一致的。聯邦行政權的擴張到70年代中期受到了遏制。隨著越戰的失敗和水門事件的發生，公眾對總統權力的支持有所削弱，國會藉機收回了一些權力。自那時以來，總的趨勢是國會權力在緩慢復興，行政與立法的地位趨於平衡。　　一般說來，總統地位突出的時候，其內外政策決定權就大，而國會地位上升時，總統的決策權就受到削弱。　　四、定期的選舉制度　　在美國，選舉是有憲法依據的一種制度安排。按照憲法體現的代議制原則，代表人民的政府和官員都要通過選舉來獲得合法性。從政治參與的角度看，選舉也是公民參加國家事務管理和監督政府的最重要手段。美國的政治生活和政府政策經常受到選舉因素的影響。　　美國有52萬個公職需要選舉來填補，其選舉職位數目之多，選舉之頻繁，居西方國家之首。而且選舉相當穩定，時間上可以預期(這是一個國家民主實踐成熟與否的主要指標)。　　就包括對外政策在內的政策制定過程而言，選舉(特別是四年一度的總統大選)是調整政策的重要時機；同時，對於贏得下次選舉的考慮，是經常影響各位決策人物的重要因素。　　五、兩黨制　　西方國家的政黨制度主要有多黨制和兩黨制之分。美國是兩黨制國家。兩黨制出現於l9世紀30年代，確立於南北戰爭時期。自那時以來，一直是由民主、共和兩黨輪流執政，壟斷政府權力，目前美國95％以上的公職均由兩黨掌握。雖然美國一直存在不少影響有限的小黨，以及在某些選舉中突然出現，然而曇花一現的第三黨，但是均未對兩黨形成真正的威脅。由於戰後以來政黨在美國政治生活(主要是選舉)中的作用下降，兩黨的政治地位呈衰落趨勢。不過，迄今為止，兩大黨的整體政治動員能力依然比其他任何社會組織都強大，不可忽視。　　從性質上看，兩黨都屬於資產階級政黨，但側重點有所不同。民主黨內自由派較多，更注意代表中下階層的利益要求，而共和黨內保守派較多，傾向於表達中上階層的聲音。　　兩黨對外交政策的影響主要是兩黨各自代表了不同的利益，各自擁有一套政治哲學和政策思想，政黨界線構成一種主要的政策分野。　　六、利益集團政治　　美國是利益集團政治高度發達的國家，其利益集團種類和數量之多堪稱世界之冠。與政黨一樣，利益集團在政治上的作用也沒有憲法依據，並且經常為世人詬病，但是它又確實成為了美國政治的重要組成部分和公民參政的一個重要渠道。目前，美國社會已接受了利益集團政治，並給予基本肯定。　　按照美國政治學家杜魯門的定義，利益集團是一個持有共同態度、向社會其他集團提出要求的集團。如果它通過和向政府的任何機構提出要求，它就變成一個政治性利益集團。利益集團與政黨在政治上的區別主要是：(1)政黨的第一功能是贏得選舉，利益集團也參與選舉，但其主要目標是影響政策；(2)利益集團只代表一部分人的利益，具有排他性，而政黨則必須尋求儘可能多的選民支持；(3)戰後以來的總趨勢是政黨作用下降，利益集團地位上升，但是還遠取代不了前者的地位。　　利益集團的發達，首先由於美國社會的多元性導致利益多樣化，其次是由於美國政治權力極為分散，為利益集團的活動創造了有利的政治環境。反過來，利益集團政治又進一步強化了美國社會和政治的多元特性。　　利益集團的種類主要有：(1)尋求成員經濟利益的集團，如工商界的美國商會，勞工界的勞聯一產聯等。(2)尋求成員政治、社會權益的集團，如全國有色人種協進會等少數種族團體，以及各種婦女組織。(3)公共利益集團，如環境保護、消費者權益等方面的組織。(4)其他集團，包括各種地方政府，或涉及某個單一政策目標(如墮胎、核電站等)的組織。　　在美國的利益集團政治中，有兩個特點值得注意：一是允許外國利益集團在美國進行院外活動；二是各個利益集團組織的政治行動委員會(PAC)，在競選活動中的作用日益顯著。　　利益集團對政府內外政策的制定有巨大影響，其影響的方式主要包括：(1)直接演說，通過提供信息和有力的論點來說服政府官員；(2)法院訴訟；(3)間接遊說，也就是基層遊說，通過影響輿論和基層選民來迂迴地影響政府決策；(4)影響選舉；(5)抗議示威。　　七、輿論和新聞媒介的政治作用　　(一)輿論及其政治作用　　輿論是群眾公開表示出來的對國家的政治、政府政策、公共問題以及官員的意見和態度。反映輿論的一個重要渠道就是民意測驗。在美國，輿論是影響政治生活和政府決策的重要因素之一。首先，對選舉有影響。在各級選舉中，候選人都需要不斷調整策略和口號以準確把握民意、迎合民意。為此，他們越來越依賴民意測驗。其次，對政府政策有影響。任何政府官員在做出決策時都必須考慮輿論，有時對某個問題的強烈輿論要求會促使政府採取行動，這時它成了政策的源泉，但是更多的時候輿論只是確定一道界線，表明在什麼情況下政策會遇到公眾的抵制。　　(二)新聞媒介的政治作用　　影響輿論形成並反映輿論的一個主要因素就是新聞媒介(亦稱大眾傳播媒介)，但是新聞媒介的作用還不止這些。因此有人說：新聞媒介是公共政策機構，其作用不亞於總統、法院和議會，在闡明政府程序時理應有其一席之地。　　美國新聞媒介的特點主要是：(1)私有；(2)獨立；(3)集中；(4)追求利潤。　　憲法第一條修正案對言論自由和出版自由的保障，對美國新聞界至關重要。美國政府對新聞界的管制能力是世界主要國家中相對較弱的。這一切使得美國新聞媒介能相當自由地干預政治，從而能發揮重大政治影響。而這種影響主要有：(1)決定公共議事日程，進而影響政府政策制定的程序；(2)影響輿論；(3)監督政府；(4)製造正面或負面的政治形象。　　八、美國的政治文化與意識形態　　(一)美國的政治文化　　美國哈佛大學的政治學家威爾遜(JamesQ．Wilson)認為，把美國社會團結在一起的是其政治文化(也就是美國意識形態的核心部分)。他指出，政治文化是關於政治和國家應如何進行管理的制度化(或模式化)了的一套看法。美國政治文化最基本的內容包括：(1)自由，不接受政府或法律強加限制的自由；(2)個人主義，承認個人的努力或成就；(3)平等，強調機會平等而不是結果的平等；(4)法治，反對個人或政府的獨斷專行；(5)公民義務，要求公民履行投票義務，重視社區和公民事務。　　(二)美國的意識形態　　意識形態，一般是指在一定的社會經濟基礎上形成的系統的思想觀念，代表了某一階級或社會集團(包括國家和國家集團)的利益，又反過來指導這一階級或集團的行動。社會條件改變了，階級或集團的利益基礎改變了，反映這些條件和利益、指導行為的意識形態也會隨之調整變化。就此而言，意識形態永遠處於變動之中，但很難淡化，更不用說消亡了。在20世紀的國際關係中，意識形態鬥爭是一種常態。其中，冷戰時期兩大意識形態的鬥爭，同當時以美國和蘇聯為首的兩大陣營的政治經濟利益之爭相互配合，因此顯得異常激烈。冷戰結束後，人們曾以為意識形態在國際關係中的作用將會有所下降。但是，從美國的情況看，意識形態在其內外政策的制定過程中仍然發揮著不可低估的作用。　　美國的意識形態包含的內容非常豐富，這裡強調的是如下幾點：　　1．強烈的宗教信仰，以及由此而來的對人權的推崇。　　2．由自由主義傳統而來的對言論多樣性、社會多元化等的強調。　　3．向全世界推廣美國生活方式的天定命運論。4．對公民社會的推崇與對政府權力的懷疑。　　九、後冷戰時期美國政治的新變化及其政策影響　　(一)內向化　　關於冷戰後美國政治出現了哪些變化及其對美國外交產生了什麼影響，存在著廣泛的不同意見。但是就美國政治內向化這一點而言，人們幾乎沒有異議。內向化的主要表現是公眾的關注焦點集中在國內經濟和社會問題上，對外交事務日益漠視；在政治議事日程和政府決策單上，國內問題佔據的比例增大，位置靠前。　　在1992年、l996年和2000年這三次冷戰後的大選中，國內議題佔據了壓倒優勢。其中儘管老布希：總統在贏得冷戰方面和領導海灣戰爭取得勝利方面成績卓著，但是由於他沒有完全體會到國內政治潮流的轉向，沒有及時調整競選策略以迎合選民對國內經濟問題的要求，結果在1992年大選中敗給了當時還是政治上輕量級選手的柯林頓。而通過1994年中期選舉進入國會的多數新議員公開聲稱，他們關心的是國內的，特別是選區的需要。　　內向化主要對外交政策產生影響。這種影響大致有三方面：第一，公眾對外交事務的支持減少，對國際義務的責任感下降。多項民意測驗顯示，公眾認為x寸夕援助在聯邦預算支出中比例太高，達l5％，應該降到5％就差不多了，而實際上這一比例只佔1％。正是在這種背景下，美國政府才大量拖欠聯合國會費和維和費。第二，對國際法和同盟關係有所忽視。這方面的典型例子就是赫爾姆斯一伯頓法和達馬托法。由於公開把國內法置於國際規則之上，並且完全不與盟國磋商，這兩個法律已引起很大爭議，並面臨執行中的困難。第三，內部壓力對領導人外交決策的作用上升。美國學者認為，美國這類西方國家的領導人對於內部壓力的敏感程度高於其他國家，而且在和平時期內部壓力的作用大於危機時期。隨著冷戰結束，蘇聯的核威脅這把達摩克利斯之劍被挪開，外來壓力的作用減少，內部壓力的影響自然就上升了。　　需要指出的是，內向化不等於回歸孤立主義，沒有人在今天的美國公開宣稱孤立主義原則。冷戰時期美國全球干預主義的基調在冷戰後得到了延續。在老布希時期，美國積極推動建立世界新秩序；在柯林頓時期，美國領導人反覆重申要保持美國的領導地位；小布希執政以來，特別是911事件後，美國的對外干預更達到新的高度。美國外交的第一目標始終是防止在歐亞大陸出現一個敵視美國的霸權國家。　　(二)保守化　　自20世紀30年代以來，美國的政治思潮主要有民主黨自由主義和共和黨保守主義兩大流派。民主黨主張國家或政府要12干預社會經濟生活，比較強調平等的價值，要求通過調整收入分配對富人加以一定的限制，對窮人加以一定的照顧，以緩和社會階級矛盾。共和黨反對國家干預，主張市場至上，自由競爭，把個人自由的價值絕對地置於平等價值之上。　　美國自20世紀80年代初以來政治保守主義開始復興。逐漸取代此前主導美國政壇達半個世紀的民主黨自由主義。冷戰的勝利和共產主義實踐在蘇聯東歐的失敗，使自認為是美國主流文化現代傳人的保守主義者更加自信，從而更堅決地奉行傳統的個人自由原則、市場原則等等。這促使90年代以來的美國政治進一步保守化。其主要表現是共和黨的政策主張越來越多地變成了政府政策，以及柯林頓為代表的民主黨主流派大量汲取共和黨溫和派的思想。現在主管白宮的小布希政府的保守色彩之強不亞於里根當局。　　政治保守化的影響主要是在國內事務上，但是其外交上的影響仍不可忽視，其中包括：第一，保守主義要求減少政府干預，把聯邦權力還給州和地方政府，這就削弱了聯邦政府、特別是總統及其領導的行政部門的地位，決策權力進一步分散。而決策權的進一步分散化是冷戰後美國外交缺乏連續性、搖擺不定的機制上的原因。第二，由於保守主義在反對共產主義意識形態方面特別旗幟鮮明，因此保守化的結果就是反共主義這一冷戰遺產被完整地繼承下來了。第三，保守主義者的民族主義情緒較強，一貫奉行美國第一(又稱美國優先)原則，隨著冷戰後外來經濟競爭突，保守派開始高揚經濟民族主義大旗。在1996年共和黨總統預選中，被稱為保守派小獵犬的右翼分子布坎南就大談經濟民族主義，宣揚外國低工資工人的競爭是美國中下層工人生活不保、收入停滯的原因，主張限制貿易，對不向美國貨物開放市場的國家實行制裁。事實上，在經濟民族主義思潮的壓力下，美國冷戰後的貿易政策確實發生了不同於以前自由貿易政策的變化。柯林頓政府的口號是公平貿易，其要點是要求貿易夥伴與美國對等開放市場，而不認真考慮各國經濟發展水平的差異。　　儘管l996年國會共和黨人由於立場極端、行為偏頗而失去了一些影響力，有人甚至說共和黨革命已經死亡，但是，藉助於2000年小布希的選舉勝利，美國政治保守化的大趨勢勢頭更猛了。　　(三)國會權力復興　　自20世紀70年代中期以來，國會權力就一直處於緩慢而穩定的增長之中。由於國會在國內事務中權力更大，因此冷戰後的內向化趨勢進一步加強了國會權力的復興。　　特別要注意的是國會外交權力的增長。這裡首先要歸因於冷戰後軍事逐漸讓位於經濟這種新現象。目前，經濟與科技為核心的綜合國力競爭已成為國家間的主要競爭形式，外交事務日益變得與國內事務不可分割，而國會在與國內關係密切的經濟問題上的發言權大於安全問題，因此，經濟目標的上升，有助於提高國會在外交決策中的地位。其次，在近20年的國會改革中，外交助理人員大大增加，國會在外交問題上的經驗也在增長。　　事實上，冷戰剛一結束，國會積極干預外交(既有宏觀指導，又有微觀管理)的勢頭馬上就出現了。在海灣戰爭決策上，國會表現得異常堅決和主動。1990年7月，兩院決定對伊拉克實行經濟制裁，禁止對其出口武器和敏感技術；9月，因對日本在海灣問題上的消極態度不滿，眾議院投票決定從日本撤軍，以對其施加壓力；12月，國會中的54名民主黨人提出起訴，對實施沙漠盾牌計劃的合法性提出質疑；1991年1月3日國會新一屆會議開始後，參議院多數黨領袖米切爾宣布取消休會，以便隨時就海灣的行動進行辯論。米切爾聲稱，憲法規定只有國會才能宣戰，總統如果決定打仗的話，必須徵得國會的同意。共和党參議員卡塞鮑姆也說，現在是時候了，我們必須站出來說話並讓人們重視我們的意見。結果，布希總統只好正式請求國會授權。在對外援助方面，由於國會連年削減政府的對外援助款項，已使政府推行外交政策遇到嚴重的不便。從1990年到1996年底，美國的對外援助被削減了l／3以上，扣除通貨膨脹等因素，則達到50％之多。另外，在北約東擴、波黑、中東等一系列翹，國會均同政府有爭執。甚至傳統上專屬於總統的安全問題，國會也開始有所干預。　　由於國會在外交上新出現的獨立性，國會(民主黨人和共和黨人一樣)在很大程度上失去了配合總統決定美國外交政策的意願，結果是在美國新出現了535位國務卿，外交決策的複雜性進一步增加。現在已有人開始研究，冷戰後國會外交權的擴大是否已經導致了這方面新的集體領導模式。　　(四)涉外利益擴大化　　冷戰後政治和軍事以外的其他外部聯繫突出起來，涉及經濟、文化、教育和人員等各方面的對外關係較之以前更加重要，涉及到國內的人員、團體和利益也更多了。另外，經濟全球化在冷戰後由於兩個市場界線的消失，由於新的技術和經濟發展的推動，而獲得了大發展的勢頭。地區一體化加速發展，跨國公司快速成長，生產國際化進一步深化，貿易和金融進一步自由化，來自國外的經濟競爭對於外貿依賴度上升的今日美國，其作用更加明顯。結果，關心和捲入對外決策的利益集團增多，外交決策中的利益集團政治更加重要了。　　這裡順便要提一下經濟外交的突出對美國外交政策形態變化的影響。從形式上看，冷戰後美國。交的基本特徵是參與和擴展，而不是針對特定國家的遏制。這一點對所有國家(包括中國)，對所有領域(包括安全領域)都是如此。這是因為，過去以軍事安全為主，強調非敵即友，往往導致反對接觸的遏制戰略，在封鎖對手、阻礙敵對體系之間交流的同時，也封閉自身。而人權外交，也採取非黑即白的價值判斷，同樣具有加劇國際對抗的作用。只有在經濟安全成為國家目標之後，雖然也強調國家間利益的競爭性，但是再也不能排斥接觸與合作了。經濟安全建立在全面交往之上。而且，經濟競爭是一種非零和對局，雙贏是其基本特性。　　隨著參與和擴展戰略的推進，冷戰後美國與其他國家的關係不再是簡單的敵友關係，而是競爭或對抗與接觸或參與相互交織的關係。　　(五)嬰兒潮一代在政治上崛起　　冷戰後的前兩次總統大選都不僅是民主、共和兩黨之爭，而且是老布希和多爾代表的二戰士兵一代人與柯林頓代表的嬰兒潮一代人之爭。柯林頓的勝利象徵了美國政治權力實現了代際轉換。到2000年，美國政治的主角就完全是新人了。政治上新一代的崛起，其影響極為深遠和廣泛。就外交而言，大概可以包括如下兩點：第一，在戰後生育高峰期出生的這一代人是第一批電視嬰兒，是在電視的輻射中成長起來的，對媒體和輿論特別敏感。這一代的當政意味著新聞媒介的作用會相應上升，其中當然包括對外交決策的影響加大。第二，嬰兒潮一代人的政治興趣和關注點不同於老一輩。在外交問題上，他們不那麼專註於傳統的安全概念，而有其他目標。所以，柯林頓執政伊始，就由其國務卿克里斯托弗在對布魯塞爾大西洋理事會的講演中，提出了美國對外政策的經濟、安全與民主三大目標。事實上，在以後的講話中，柯林頓還補充了第四個目標，即對環境、人口、全球信息化等新的全球問題的關注。　　當然，由於小布希政府相當保守，由於911事件的衝擊，美國政治和政府政策正在回歸傳統，在外交上的表現就是絕對安全優先。如何平衡安全和自由這兩種不同的需要是對美國政治的一大考驗，這也是我們觀察未來美國動向的一個重要視角。來源:美國文化與社會十五講 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