美國遊說制度的演進與運作

美國政治的「團體多元主義」（Pluralism）最早可追溯到1787年James Madison（1751-1836）的憲法理論，它立基於個人在決策形成中扮演的微小、甚至毫無影響力的假設上，必須透過團體的力量才能在政治系統中有比較重要的表現。當社會中無數個團體不斷形成，就得以在政府涉及的龐大活動中提供訊息，並表達出比正式政府機構所能處理的更多意見。在現代民主政治中，「遊說」活動與日俱增，」lobby」這個字多少帶有一些檯面下利益輸送的負面含義。儘管利益團體的活動是民主體制下必然的產物，但一直到二十世紀以前，西方民主國家對於「遊說」行為仍然帶有一些批判。1888年出版的美國政治學辭典（A Dictionary of American Politics）一書，便對「遊說」做如下定義：Men not make a businesses of corruptly influencing legislators。其意指「遊說」係一群以腐化方式影響立法者，並以此為業的人。[1]在美國，政治權力經常是由利益團體來行使，這是政治過程中十分重要的一環。從是遊說工作者可能媒體、政府機構的官員、國會議員、幕僚或助理人員等接觸，影響層面深遠。對於遊說工作，美國最高法院最初採取嚴厲的立場，在Trist v. Child的案件中，一名波士頓律師Child與Trist約定，向國會遊說私人法案，如果法案通過可獲得立法案總金額25%的酬金，結果被最高法院以違反公共政策（public policy）為由，宣示契約無效。[2]大眾輿論使得立法機關在民主政治發展的同時，逐漸意識到必須制定一套政治機制，讓有各種政策需求的人，透過團體「協商」的方式相互競爭，來達到利益需求的平衡；同時，為了規範組織活動的各個面向，防止公共利益被少數人控制或獨享，美國國會從1907年開始研擬相關規範，制定法規約束這些政治活動，以求遊說活動的制度化，但是初期受到相當多挫折，均未能在兩院達成共識。形式上，政黨與利益團體的差別在於是否提名候選人競選公職，但某些具有政黨標籤的民選公職人員，長期和特定利益團體密切合作，即使該團體不正式提名候選人，也可以透過背書、捐助競選經費或助選等方式支持特定的候選人。因此，政黨與利益團體的成員可能互補，也時常重疊，當政黨相對弱勢造成權力真空，就很容易由複雜的利益團體結構來填補。這也說明了利益團體的行動管道，常與政府做成決策的制度化機構有非常密切的關連。壹、1946年《聯邦遊說管理法》美國民間組織的遊說團體，在全國各個政治中心（特別是華盛頓周圍）大量聚集。這群具有」Washington wisdom」[3]的專業說客，有律師、公關專家、或直接稱自己為執業lobbyist的人，他們所代表的團體可能企圖在選舉、立法、政府執行方案，甚至司法審判的過程中發揮影響力。允許遊說活動，有助於提升民主的普遍參與，但美國在立法規範遊說活動時，也有越來越謹慎的趨勢，防止不當的利益輸送圖利特定團體。在許多規範的中，最普遍而重要的，是要求利益團體活動必須公開的「陽光法案」（Sunshine Law）[4]規範。這類的法案強制任何從事影響政策活動的組織或個人，必須向政府相關單位登記，並報告其經費收支與活動內容，以便接受社會大眾的監督。不過，在法律規範的內容上，並沒有明確列舉哪些遊說行為是正當或不正當，只要求利益團體將其所有活動登載記錄，提供任何關心的團體或個人檢視。這種立法精神，就是希望避免法律規範與民主自由之間相抵處，實務上遊說的形式太多了，法律僅訂原則性的規範，是希望遊說者在不觸及不帶利益輸送的原則下，多自我約束、彼此監督。美國可以說是最早採用陽光法案的國家之一。美國國會在1876年便曾經提案，要求遊說者必須登記，但因此一提議影響議員的利益甚鉅而一直未獲通過（我國目前的《遊說法》，從立院提案到正式通過，也耗費了18年漫長磋商）。在1946年以前，有些法律，如《公用事業控股公司法》（Public Utilities Holding Company Act, 1935）及《海洋商事法》（Merchant Marine Act, 1936），便已在條文中分別規定，任何僱請他人從事與該法有關之遊說活動影響政府政策者均需登記，這些法案是美國制定更廣泛陽光法案的先驅。1946年，美國國會通過《聯邦遊說管理法》（The Federal Regulation of Lobbying Act, 1946），陽光法案的普遍精神才算獲得實踐。《聯邦遊說管理法》是附屬於《國會改革法》[5]的包裹法案之一，編為該法第三篇（Title Ⅲ）。由於當時大眾的焦點為是《國會改革法》，推動的重點在於強調國會是議會政體中不可分割的一部份，因此，從研擬草案、辯論、到完成立法，其中的遊說法並未受到廣泛注意，只是倉卒立法通過[6]，但本法仍有起步的意義，將長期以來認為應該受到規範遊說活動付諸法律文字。1946年的《聯邦遊說管理法》代表了美國國會首次企圖經由立法來規範利益團體、遊說團體以及遊說活動，其主要條文的內容是要求受僱遊說者必須向聯邦政府登記，並且報告說明遊說內容，以及用來促進或阻止國會中法案通過的金錢收支、保存記錄，法案最後也明定了刑罰條款。該法的立法目的是將遊說行為公開，讓社會大眾檢視，而非壓抑或禁止遊說行為。說客們登記之後，應每三個月一次，將當季有關遊說活動的收入來源與支出用途，及其所遊說之目標向參眾兩院秘書處（Clerk of the House and Secretary of the Senate）提出報告。違反本法有關登記、報告等條文規定者，得處以一年以下有期徒刑，或科或併科五千美元以下之罰金，且於定罪後三年內禁止從事直接或間接影響法案立法成敗的行為。如違反禁止之行為，得處以五年以下有期徒刑，或科或併科一萬美元以下之罰金。該法實施後，共有一千多名遊說者依法登記，但由於該法未明確定義」 lobbyist 」，又因為國會未立法設立專責機關主管，再加上最高法院基於人民請願權（right to petition）、言論自由（free speech）及結社權（right of association）的考量，在數個案件中採取嚴格適用的立場，導致該法實際上未能涵蓋大多數的遊說活動及說客。因此，在1976年間，參、眾兩院再度針對該法缺失，分別提出遊說法修正法案，明確定義遊說及說客，並將原僅對立法機關的遊說，擴大到涵蓋行政機關之遊說，但修法均通過。貳、《聯邦遊說管理法》的弊病一、必須提出遊說登記的範圍，忽略了許多實際參與遊說行為者美國《聯邦遊說管理法》只要求符合下列兩項條件者，才必須提出登記：1、遊說者必須是受僱於他人，且因此而獲得報酬；2、其受僱目的是為了影響立法。如此一來，將有三類在整個遊說過程中扮演極重要角色的團體或個人，反而卻不必登記。其一，常為利益團體提供法律諮詢服務和遊說策略設計的律師及其事務所，因為對律師及其事務所而言，遊說活動不見得是他們受僱的主要目的。其次，大財團或公司企業的職員，雖然常受命與國會議員接觸及試圖影響立法，卻也不必申報登記，因為他們的受僱不僅僅為了影響立法，更重要的是完成職務任務。第三，很多利益團體的職員，因為和大公司的僱員一樣，也經辦許多非直接遊說的工作，因此也被排除在必須申報的範圍之外。此外，《聯邦遊說管理法》只將直接和國會議員的接觸的人，列為登記或規範的對象，而和與議員助理間的接觸排除。然而，近幾十年來華盛頓地區國會議員助理大量增加，很大的部分就是因為與利益團體溝通的工作量大，議員需要代理他專司和各個利益團體聯繫的人，《聯邦遊說管理法》將這一部分的接觸排除在遊說透明化之外，使整個規範產生大漏洞。二、遊說經費申報登記的範圍與實際不符許多間接遊說的花費不在該法規定應登記申報的項目中。如此一來，遊說團體可能花費了數百萬購買媒體版面和時間，但他們卻可能將之列為「公共教育」開支而規避申報，使得大眾對真正的遊說花費所知有限。三、忽略間接遊說行為的規範近年來，間接遊說已取代直接遊說，成為影響立法最重要的手段。《聯邦遊說管理法》不僅將間接遊說排除在必須公開周知的範圍之外，直接遊說的重要手段如出席國會聽證會，也未列為遊說行為。出席聽證會可以影響輿論視聽，對問題的凸顯有莫大的助益，卻不被視為一項遊說行為，這讓幕後為證人準備聽證會證詞的團體，不必向相關機關登記報告，大眾因此很難全盤了解公聽會的運作真相。為了將間接遊說活動也列入陽光法案的範圍，使人民能夠對整個遊說的情況有通盤了解，卡特政府時代曾提議以「花費金額」做為管制遊說的標準。利益團體只要使用2500美元於遊說活動，就必須每季報告包括草根活動（grassroots lobbying）在內的活動情形。但實際執行，反而會讓一些規模較小的利益團體，為了每季處理繁瑣冗長的報告而花費本就不多的資源，遊說的成本增加，會減低這些小團體的競爭力。由此可見，遊說規範在自由與平等之間，很難取得平衡。四、忽略對行政部門的規範《聯邦遊說管理法》的規範對象只適用於立法人員，不包括對行政部門的遊說行為，這對行政部門在立法過程中越來越重要的角色，無疑是一大疏失。立法者也許認為，行政部門的遊說可以由既有的《公務人員行為規範法》來約束，但該法只規範涉及禮物贈與在內的遊說行為，會使大眾無法了解遊說者如何利用行政部門公聽會、顧問委員會、意見諮詢及民選首長等，向行政決策人士施壓。五、缺乏專責的執行機構《聯邦遊說管理法》缺乏真正主管專責的執行機構，也是該法未能有效執行的一大主因。美國司法部最後雖然同意在有人提出檢舉時便進行調查，然而事實證明，由於角色上的尷尬，因遊說違法而受起訴的案例少之又少。六、表達意見自由與維護社會安寧的兩難對於一些以遊行示威來進行間接遊說的方式，民主國家也常在意見表達自由與社會安寧維護面臨兩難。美國從1940年的《史密斯法》以來，最高法院便一直在這樣的兩難困境中搖擺不定，以致於在防止不當間接遊說活動上，無法做出清楚的規範。有些法官與學者，便不得不承認，對某些有礙國家社會安全的遊行示威裁判，往往是建立在一些政冶的考量之上。參、1974年《聯邦選舉競選法》美國一直到1970年代才正式規範競選獻金[7]。由於選舉經費驟增，迫使各候選人嘗試開拓各種資金管道。1971年，美國國會通過《聯邦選舉競選法》（Federal Election Campaign Act of 1971），1974年又大幅修正，主因為1972年總統大選期間的水門事件（Watergate），促使美國參眾兩院主動提出修法。由於法律對一般選民政治獻金的限制，1974年《聯邦選舉競選法》（Federal Election Campaign Act of 1974）通過之後，工會及其他團體遂逐漸成為候選人籌募競選經費的主要來源，政治行動委員會（Political Action Committee, PAC）於及「軟錢」（soft money）[8]介入選舉活動越來越深。政治行動委員會的蓬勃發展與美國選舉文化的轉變有很大的關係，新的選舉方式強調媒體廣告、民意調查等專業包裝，使得打選戰變得越來越昂貴。由於兩大黨的募款能力減弱，導致候選人自己必須向他的支持者及利益團體募款，才能因應龐大的競選支出，也因此產生了許多「金權政治」的醜聞。《聯邦選舉競選法》准許工會和公司行號成立「分離基金」（separate segregated fund）從事政治活動，而分離基金的統籌管理機構就是政治行動委員會，PACs的主要工作是向工會或公司裡的個人募集自願性的小額捐款，再將匯集起來的捐款轉贈給特定候選人或政黨。由於聯邦競選活動法並未對PACs的總捐獻金額做限制，等於正式承認PACs在競選經費過程中的合法性。至此以後，許多工會及公司都用這個管道支持特定的候選人。《聯邦選舉競選法》在個人捐獻的部分有較嚴格的規定，在每次選舉活動中，個人對單一候選人的捐款不得超過1000美元，且在一年內（一年內可能同時有黨內初選及大選）捐給同一位候選人的數目也不得超過2,000美元。除此之外，捐給全國政黨委員會的上限是20,000美元，捐給PACs的上限是5,000美元，總體而言，每人每年總捐款額不得超過25,000美元[9]。從下表統計可以發現，《聯邦選舉競選法》有關捐款的數目限制，確實有效遏止以往候選人仰賴少數企業家的政治獻金作為競選經費來源的情況[10]。PAC CONTRIBUTIONS 97-98 95-96 93-94 91-92 89-90 87-88 85-86 83-84 81-82 79-80 77-78All FederalCandidates $219.9 $217.8 $189.6 $188.9 $159.1 $159.2 $139.8 $113.0 $87.6 $60.2 $35.2Current Candidates $206.8 $203.9 $179.6 $179.4 $149.7 $151.1 $132.7 $105.3 $83.6 $55.2 $34.1Senate $48.1 $45.6 $47.2 $51.2 $41.2 $45.7 $45.3 $29.7 $22.5 $17.3 $9.7House $158.7 $155.8 $132.4 $127.4 $108.5 $102.2 $87.4 $75.7 $61.1 $37.9 $24.4單位：百萬美元[11]從上面的這張表我們可以發現，政治行動委員會在1977到1998的十年間，對美國選舉活動影響的增加情形，其中又對眾議院的影響遠大於參議院選舉。這是因為參議員固定為每州兩名，且連任機會高、流動性低，相較於按照人口比例選出的眾議員，競選眾議員需要更多的曝光度以及新聞版面來吸引選民注意，才容易脫穎而出，所以利益團體通常有更大的誘因去支持眾議員的選舉，並在選舉過程中同時宣傳利益團體的理念。PACs的類型很多，有Cooperate PACs、Public interest PACs、Labor PACs、Association PACs、Non-connected PACs等。以「協會型」的政治行動委員會為例，通常是同業團體或是強調特殊議題的社團，例如「全國步槍協會」（ National Rifle Association）所成立的政治行動委員會就稱為「全國步槍協會政治勝利基金會」（National Rifle Association』s Political Victory Fund），其協會會員就是主要的募款來源。另外像是「無隸屬團體」型的政治行動委員會，通常是由一群特定主張或是針對單一議題的團體組成，例如「全國有色人種福利促進會」（The National Association for the Advancement of Colored People），他們沒有特定隸屬的母團體，也沒有正式吸收會員成立政治組織，他們的組成必須向大眾尋求認同與支持，因此募款的對象也最廣，遍及社會各個階層。政治行動委員會無疑是給了利益團體與議員們」access」的機會，讓利益團體得以在競選活動期間，將政治資金挹注給特定候選人，提早影響該候選人的政策傾向，並且達到「政策暗示」（policy implication）的功能，藉此機會甚至可能影響法案的條文內容，促使有利於該利益團體的附加條款挾帶通過[12]。Lobbying Disclosure Act of 1995遲至1995年12月19日美國總統柯林頓簽署了「遊說公開法」 （Lobbying Disclosure Act of 1995），並於1996年1月1日生效，才大幅修正1946年聯邦遊說法。新法對於「聯邦遊說管理法」實施經驗中所暴露出來的缺失，做了一定幅度的修正。該法共計二十四條條文，茲將其立法重點簡介如下：[13]（一）「遊說者」（lobbyist）的明確定義：係指個人受雇於特定的客戶，並因提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬，但是在六個月內花費在遊說活動上的時間不及百分之二十者，則不在此限。（二）「遊說活動」（lobby activities）：係指任何遊說的接觸或支援此類接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的的研究與資料蒐集及為此活動而與他人聯繫等。並且，凡是試圖影響國會議員、國會幕僚及行政部門決策官員等之活動皆屬之。（三）從事遊說者必須在被聘僱後四十五天之內，或與被遊說對象第一次接觸後四十五天之內，向眾議院秘書處或參議院秘書處登記。但遊說者預期在六個月內因遊說的獲利不超過五千美元者，或遊說組織預期以其自己的人員進行遊說，在六個月內的花費不會超過二萬美元者，則不必登記。（四）已登記有案的遊說者，每半年須向國會秘書處提出主要內容包括遊說者的基本資料、遊說的議題、接觸的機關部門、因遊說而獲得的收入及遊說支出等資料。總體而言，雖然「遊說公開法」係從「聯邦遊說管理法」實施的經驗中，再做更為周延的修正與補充；但終究因遊說係涉及憲法保障之意見表達自由等基本權利，以及促進多元民主政治發展的基本設置，遂欲對遊說行為有所規範，其平衡點之求取確實不是一件容易的事。也因此，許多原先「聯邦遊說管理法」所遺留下的漏洞，在本法中仍然存在。例如，律師事務所往往可因遊說工作花費的時間，在六個月內尚不及所有工作的百分之二十，因而不必登記或申報。至於若干「宗教團體」，其為遊說行為時亦因該團體之性質特殊，而經常並不受到登記或申報之強行性規範之拘束。（本文僅供參考，不代表本會立場）--------------------------------------------------------------------------------[1] 楊泰順，〈利益團體政治〉，《財團法人民主文教基金會》，民國83年8月，頁44。[2] 江舜明，〈美國遊說法與政治獻金〉，《法學論叢》，第一八Ｏ期，頁62-75。[3] Theodore Lowi & Benjamin Ginsberg, American government, 6th ed.p.317 （NY.:W.W. Norton & Company, 2000）[4] 朱志宏，〈規範利益團體活動──遊說法之制定與統合主義之運用〉，《理論與政策》，5卷，4期，80.7，頁31。[5] 美國國會於1940年間，積極研擬國會改革法案，以強調國會為議會政體不可分割之部分，並於1946年制定通過國會改革法（Legislative Reorganization Act of 1946）。[6] Mary Kathryn Vanderbeck, First Amendment Constraints on Reform of the Federal Regulation of Lobbying Act, 57 Texas L. Rev., 1979, at 1220.[7] Geoffrey M. Wardle, Political Contributions and Conduits after Charles and Emily』s List :An Incremental Approach to Reforming Federal Campaign Finance, 46 C. W. R. L. Rev., 1996, at 534, Richard Briffault, The Federal Election Campaign Act and The 1980 Election, 84 Col. L. Rev., December 1984, at 2083.[8] 軟錢（oft money）是指不受聯邦競選財務法監督的競選資金，只可被用於不對聯邦競選產生影響的活動─如動員選民登記、政黨建設、行政費用─以及用於州和地方選舉中。最新的競選金融法修正案又稱為McCain-Feingold Act，由民主黨參議員John McCain和Russ Feingold提出，經過兩年多的討論後最終獲得國會通過。2002年3月27日由布希總統簽署後正式成為法律。新的競選金融法除了把個人捐款的限額由1000美元提高到2000美元外，最主要的是加強了政府對軟錢的監管。[9] 陳恆鈞，1998，＜政黨競選經費策略之規劃＞，《中國行政評論》，第七卷第二期，頁121-154。[10] Beck, Paul Allen. 1998,Party Politics in America ,8th edition. （New York: Longman）[11] FEC Releases Information on Activity for 1997-98. http://www.fec.gov/press/pacye98.htm[12] Clawson, Dan, Alan Neustadtl, and Scott Denise. 1992.Money Talks: Corporate PACs and Political Infuence. （New York: Basic Book）[13]劉靜怡，「美國『一九九五年遊說公開法』簡介」，月旦法學雜誌，第9期，1996年1月，頁131-134。-----------------------------------------------------------------------------------------肆、1955年《遊說公開法》為了改善1946年以來《聯邦遊說管理法》的實務缺失，美國國會在1995年廢止《聯邦遊說管理法》，另起了《遊說公開法》 （Lobbying Disclosure Act of 1995），1995年12月19日由柯林頓總統簽署，並於1996年1月1日生效。《遊說公開法》最重要的立法目的，是讓民眾了解受雇的「遊說者」如何影響聯邦政府的立法與行政部門，而且美國國會也體會到，增加遊說行為的透明度，也有助於增加民眾對政府的信任感。該法共計24條條文，其立法重點如下：[1]一、「遊說者」（lobbyist）的明確定義：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並因提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但是六個月內花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。被遊說者包含行政部門的官員與職員、國會議員、國會助理等。二、「遊說活動」（lobby activities）：「遊說活動」是指任何遊說的接觸或支援此類接觸的努力，包括活動的計畫與準備、有目的的研究與資料蒐集，以及為此活動而與他人聯繫等。並且，凡是試圖影響國會議員、國會幕僚及行政部門決策官員等之活動皆屬之。三、遊說登記：從事遊說者必須在被聘僱後45天內，或與被遊說對象第一次接觸後45天之內，必須向眾議院或參議院秘書處登記。但遊說者預期在六個月內因遊說的總獲利不超過5,000美元者，或遊說組織預期以其自己的人員進行遊說，在六個月內總支出不超過20,000美元者，則不必登記。四、遊說申報：已登記有案的遊說者，每半年須向國會秘書處提出申報（更新），主要內容包括遊說者及其客戶的基本資料、遊說的議題、接觸的機關部門、因遊說而獲得的收入及遊說支出、因特定議題遊說而獲利之外國實體等資料。五、賦予國會秘書處較大的管理權責：參、眾兩院秘書處應提供本法所要求登記或申報之協助與指導；制訂遵守本法之共同標準程序規定；檢視或必要時詢問以確保登記與申報的事項屬實、完整並合於期限；相關資料必須保存6年，並提供民眾查詢。六、罰則：若經國會秘書處認定可能違反《遊說公開法》的規定，將書面通知遊說者或遊說公司，書面通知60天內未做適當回應，秘書處可以將遊說者或遊說公司可能違法之情事通知哥倫比亞特區聯邦檢察官，依情節處5萬以下罰款。為了改善1946年《聯邦遊說管理法》在實務上碰到法條文義不明且執行困難的困境，1995年的新法做了更周延的修正與補充。然而，遊說活動涉及憲法保障意見表達自由等基本權利，又有助於促進多元民主政治發展，因此，想要對遊說行為有所規範（定義何謂「違法」得行為，並加以懲罰），又要兼顧人民自由民主的權力，並不容易。《聯邦遊說管理法》遺留的許多漏洞，在1995年的新法中仍未完全解決。例如，律師事務所往往可以因遊說工作花費的時間，在六個月內、不及所有工作的百分之二十等因素，規避登記或申報；若干「宗教團體」的遊說，也因為團體的性質特殊，經常不必受登記或申報的強行約束。伍、2001年《麥肯與范戈法案》由於競選宣傳方式推陳出新，讓選舉活動的支出遽增。候選人們除了依靠選民個人的小額捐款之外，「政治行動委員會」的捐款也成為競選經費的主要來源，有越來越多的「軟錢」介入競選過程，甚至成為滋養金權政治的漏洞。2001年4月，由參議員John McCain以及Russ Feingold共同提案的《麥肯與范戈法案》（McCain-Feingold Act）終於正式通過。這項法案是美國近三十年來最重要的聯邦選舉改革法，大幅修正《聯邦選舉競選法》（FECA）。該法最重要的目的是矯正利益團體以政治獻金不當影響聯邦公職人員的行為[2]，新法有三大重點[3]：一、嚴格禁止「軟錢」（soft money）介入競選過程：禁止政黨勸募、花用及輸送來自企業界、工會與個人捐款的軟錢。二、提高「硬錢」（hard money）捐獻額度：捐贈給個別候選人的上限從原本的1,000美元提高到2,0000美元；捐贈給州及地方黨部的上限從5,000美元提高到10,0000美元；捐贈給政黨全國委員會的上限從20,000美元提高到25,000美元；個人在兩年的選舉週期內，對於所有政黨和候選人的捐獻總額上限，從5,000美元提高到7,500美元。|三、對選舉議題的廣告設定限制：規定在聯邦公職選舉（包括總統及參、眾議員）的黨內初選30天與大選前60天，任何人花費10,000美元以上刊登顯示某候選人名字或形象的廣告，均需公佈廣告資金來源，同時禁止企業級工會出資播放明顯支持特定候選人的選舉議題廣告，以防堵利益團體藉廣告之名對候選人行利益輸送之實。歷來試圖限制選舉經費的法案，都遭到國會議員的大力封殺。這項法案之所以會成功通過，主因在於當時美國政壇爆發多起政治獻金醜聞，輿論壓力衝及白宮和國會，角逐共和黨總統提名的參議員John McCain，遂將選舉經費改革作為競選主軸，進而提高選民對選舉經費改革的重視；同時，由於參議院歷經改選，兩黨席次消長之後已經平分秋色，民主黨議員比共和黨議員更加支持大幅改革方案，因此才讓該案有機會以59票對41票，順利在參議院通過[4]。陸、2007年《誠實領袖與政府公開法》華盛頓知名的說客Jack Abramoff多次以豪華旅遊、高爾夫球會費、高級餐宴等高價行賄國會議員及高階行政官員，換取特定議員做出對其客戶有利的決定，醜聞在2005年東窗事發後，在美國政壇掀起一片譁然，重創民眾對政府的信任感，更促使民主黨有機會在2006年國會期中選舉中，重新掌握國會過半席次。民主黨主導的國會在2007年制訂了《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007，HLOGA），以回應民眾對遊說行為更透明的期待。美國遊說法一直是偏向「管理」為目的，而非「限制」遊說行為，因此對於遊說者及遊說行為的登記與申報，規定得很詳細，以儘量達到資訊透明的目的。2007年的《誠實領袖與政府公開法》，即是在1995年的《遊說公開法》進一步補強法規內涵。主要的修正重點如下[5]：一、擴大解釋「遊說者」：「遊說者」是指個人受雇於特定的客戶，並提供一次以上的遊說接觸而獲得財物或其他報酬者；但三個月內（1995年《遊說公開法》規定的是六個月）花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則不在此限。二、遊說活動公開報告的頻率提高：由原本《遊說公開法》規定的半年一次，縮短為「每季」登記及申報。三、特殊捐獻的申報：遊說者每半年開始（1月1日及7月1日）的30天內，必須將前半年累積捐獻超過200美金的任何聯邦候選人或官員、國會議員、政治行動委員會或政黨委員會的姓名或名稱、捐獻日期與金額，向參、眾兩院申報。任何註冊有案的遊說者、僱用遊說者的個人或團體、設有專人進行遊說的公司或組織，均必須聲明恪守參、眾兩院內規，未餽贈禮物或提供旅遊招待國會議員、助理或行政官員。四、遊說申報公開與與執行：參、眾兩院秘書處必須每季將遊說申報的資料，提供公眾查詢；華府「總檢查長」每半年須就其中違法之情事，向參、眾兩院「國土安全與政府事務委員會」及「司法委員會」報告司法部依法已採取執行行動的累積件數，以及處理情形。五、罰則：將原本5萬美元的罰款上限提高到20萬美元，蓄意不遵守本法任何規定者，處以5年以下監禁。六、由審計部進行年度查考：審計部（Comptroller General）每年應對本法的各項執行情形進行年度查考，查考結果須於每年4月1日前向國會提出報告，該報告須就改善遊說登記及申報事項、司法部執行本法所需的資源及權限提出建議。《誠實領袖與政府公開法》對遊說者而言最大的改變就是增加行政程序的頻率。該法實施之後，兩院秘書處也開始施行由網路單一入口的電子系統登記，理論上技術革新會使得申報工作更便民，進而更鼓勵民眾申報，然而，根據審計部門的報告顯示，電子化系統反而讓企業將舊報告中的資料填入新報告，有未更新的風險。另外，由於許多遊說活動的期間很長，每季通報時不一定有明顯的改變或進度，尤其第四季必須提交稅捐資料，都大大增家遊說者得行政負擔，並減低申報意願[6]。柒、結論一、美國利益團體的多元參與，是美國政治重要的一環美國憲法保障人民有集會結社自由，加上美國聯邦體制分權的設計，使得美國利益團體參與社會活動非常頻繁而多元，對政策法案的影響卓著，這種多元主義是美國政治重要的一環。美國政治學家格林華德（Carol S. Greenwald）曾說：「在美國的遊說活動和立法一樣古老，而利益團體也和政治一樣古老。」[7]利益團體是美國政治難以分割的一部分。利益團體能夠影響政府決策而進行各種遊說活動，實植基於美國憲法修正案第一條對人民有言論自由以及人民有權向「政府提起請願以矯正怨屈」所為之保障，故美國建國以來，利益團體之遊說活動，便一直困擾此一新成立的民主憲政國家。利益團體本來就是為了表得特定利益所組成、有共同目的的一群人，它們必須依循既有的體制，來規劃對其最有利的遊說策略，故遊說活動一開始，便與此一體制中的決策人物，形成了密不可分的共生關係。利益團體並非只專注於政策產出的影響，它們同時也是意見輸入過程中，不可忽視的環節。因此，如果我們期待這個政策機器能產生約束利益團體的有效規範，難免顯得有些過於樂觀。尤其在後工業社會的結構下，利益團體既是規範制定的參與者，現在反要把他們拿來當作規範的對象，規範可執行力之深度與廣度，便不難想像其淺顯與寬鬆的可能程度。二、遊說「管理」與遊說過程「透明化」很難兼顧「遊說」是人民意見表達的行為，美國國會立法「管理」遊說活動，修法的過程中一再因為要保障人民表達意見的自由、顧及社會公平正義、保全人民隱私，又要強化透明度以防止不當的金權交易，其中的平衡很難兼顧。綜觀西方民主國家，設有「遊說法」專法規範的有美國、加拿大與歐洲議會的相關規範（Rules On Lobbying and Intergroups in the National Parliaments of the Member States）等[8]。遊說活動是由人組成的動態行為，遊說法的規範僅能建立一套合理的行為框架，界定合法範圍，降低遊說活動的負面影響。美國是最早注意到採用陽光法律的國家[9]，遊說法輔以各項陽光法案，讓美國管理遊說活動有一個相對完整的體系。儘管美國是當今世界民主政治發展最完備的國家，但是由於遊說活動牽涉到許多公共利益，在立法的意志上，一方面要防範公職人員圖利特定團體的行為，一方面又要兼顧憲法中保障人民有表達意志的自由，仍然很難面面俱到。1946年的《聯邦遊說管理法》僅對向國會議員直接接觸之遊說有所規定，不但排除諸多實質的遊說活動，甚且頻繁影響立法活動的草根遊說亦未在規範之列，這些缺失，使該法的效用受到質疑。經過多年的努力，終於在1995年通過《遊說公開法》，始將間接遊說等諸多實質的遊說活動，加以涵蓋規範。三、從美國經驗檢討我國的遊說制度在戒嚴和威權體制之下，我國政府決策和立法的重心都建立在行政部門和執政黨的決策上，立法單位的立法角色相對被動[10]。解嚴後，在追求政治民主化、經濟自由化的趨勢之下，社會價值和利益分殊化的現象更加顯著，台灣內部的利益團體在近二十年來大量出現，並增強活動的頻率，立法院不僅在這樣的轉變中，取得較大的自主空間，同時成為令人矚目的政治舞台，各種利益團體遊說立法部門的活動也逐漸搬上了檯面，如同二十世紀初美國遊說政治興起時的情景。有鑑於此，當民主浪潮不斷演進，社會結構又呈現多元，利益團體成為組成台灣「多元社會秩序」（pluralistic social order）的重要條件之一。以美國經驗為鑑，由於利益團體從事廣泛活動漫無約束，影響所及包括民意代表、行政人員、政黨要員，甚或獨立審判的司法人員，對社會有負面影響，金權政治也為社會詬病，因此，我國在2007年通過《遊說法》，最大的目的就是希望能夠杜絕不當的利益輸送，將以往利益團體及民眾個人的「陳情」與「請託」案件制度化，循公開透明的程序，並儘量達到公平的民主政治參與。（一）建議將「被遊說者」的定義範圍擴大我國立法機關應積極落實我國《遊說法》的相關規範，並且與時俱進的適法修法，才能避免有傷害社會整體利益的流弊，同時也提高立法和政策的品質。目前我國《遊說法》施行成效不彰的原因之一，是對於「被遊說者」的界定範圍非常限縮，不符合遊說實務的情形。從美國的經驗或可有我國可以借鏡學習之處。美國《遊說公開法》[11]規範被遊說的行政部門除包括總統、副總統、白宮幕僚、部會首長及副首長、獨立委員會委員及其助理及穿制服者之外，對具有參與機密（confidential）、政策決定（policy-determining）、政策制定（policy-making）、政策辯護（policy-advocating）特性的特定職位職員也予以囊括。如果擔心涵括所有的文官，可能使法網過密，變為高度管理，上述美國遊說公開法以「職務特性」概括規範，不失為值得仿效的立法例。（二）強制登錄、確實管理，才能有效懲罰我國《遊說法》從2008年實施至今，未有效鼓勵具遊說事實者確實申請登錄，加上許多遊說行為沒有明確的「受害人」，遊說行為的因果認定不易，因此很難懲罰不當的利益輸送。倘若能跳脫「限制」的概念，改以「管理」為出發點，或許在修法方向以及管理層面都可以更加務實。建議《遊說法》修法規範行政與立法機關接受請託事項都必須強制登錄，主管單位定時更新追蹤，並輔以必要行政的協助，讓遊說申報不至於因為行政程序擾民而降低民眾意願。同時，也建議修法提高違法遊說的罰責甚至加上刑責，讓民意代表、請託民眾、遊說團體等，普遍有能力分辨遊說行為的合法範圍，國會與行政機關面對民眾各種遊說訴求，也能避免在灰色地帶走後門或冒險違法。遊說法是陽光法案的重要一環，雖然各國都希望透過立法追求社會公益，但又不得侵犯個人基本權益，因此一部立法完善、執法適當的遊說法，要能夠讓公職人員擺脫不當利益的干擾，同時使得公共政策的決定能夠在透明、理性的共識中形成。從美國經驗來看，理想性的規範遊說活動的確困難，只能從修法的過程中一步步臻至完美，並傳達社會教化的深意，至少在立法目的上是相值得肯定的。本文雖僅對針對美國遊說法制定以及修改過程做重點的概略介紹，但希望這些經驗都可以做為台灣檢討國內遊說制度時的參考。＜本文謹供參考，不代表本會立場＞--------------------------------------------------------------------------------[1]劉靜怡，「美國『一九九五年遊說公開法』簡介」，月旦法學雜誌，第9期，1996年1月，頁131-134。[2] 彭子倫，「美國二OO二年麥肯與范戈選舉改革法案之立法過程及成效評估」，淡江大學美國研究所碩士論文，2006年12月，頁10。[3] McCain-Feingold法案的詳細內容：http://www.amaweb.org/reform/s27.shtml[4] 吳重禮、黃綺君，「必要之惡？從McCain-Feingold 法案看政治行動委員會的功能與影響」，政治科學論叢，第十五期，民國90年12月，頁45-65。[5] HLOGA法案的詳細內容：http://www.fec.gov/law/feca/s1legislation.pdf[6] 美國審計總署的報告GAO-08-1099：http://www.gao.gov/products/GAO-08-1099[7] 朱志宏，「規範利益團體活動──遊說法之制定與統合主義之運用」，理論與政策，5卷，4期，民國80年7月，頁31。[8] 劉淑惠，「遊說法的立法重點與評估」，月旦法學雜誌，第63期，民國89年8月，頁44。[9] 楊泰順，「利益團體政治」，財團法人民主文教基金會，民國83年8月，頁44。[10] 許介麟，政黨政治的秩序與倫理，台北，國家政策研究資料中心，78，頁84。[11] 美國《遊說公開法》最近一次的修訂是2011年12月15日，修訂內容詳參美國參議院：http://www.senate.gov/legislative/resources/pdf/S1guidance.pdf
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