【專欄】我國《海商法》設立船舶污染損害賠償制度的思考丨航運界

一、引 言

船舶是海洋環境污染源之一。[1] 船舶污染損害賠償制度是當代海商法的一項重要制度。國際上，該制度的形成以《1969年國際油污損害民事責任公約》（簡稱「1969年《民事責任公約》」）和《1971年設立國際油污損害賠償基金的國際公約》（簡稱「1971年《基金公約》」）為標誌，並經這兩個國際公約的修訂和一些國家國內立法的制定與實施而逐漸完善。該制度在國際上的設立和發展完善主要是由於海上石油運輸的發展和重大船舶油污事故，以及國際社會對海洋環境保護的日益重視的驅動，並體現當代海商法環境保護的價值取向。然而，我國作為世界第二大石油進口國和航運大國，船舶污染損害賠償責任制度並不完善。尤其是，我國《海商法》缺失設立這一制度，成為該法存在的最大不足之一。

本文分析將來我國《海商法》修改時設立船舶污染損害賠償制度的必要性、目標與應遵循的原則，以及這一制度的主要內容。

二、《海商法》設立船舶污染損害賠償制度的必要性

從我國水域航行船舶的數量與運輸的油類等可能造成水域污染的貨物數量、發生船舶污染水域的風險，以及我國尚未設立完善的船舶污染水域損害賠償法律制度的實際情況看，將來我國《海商法》修改時設立船舶污染損害賠償制度，具有必要性，主要體現在以下幾個方面：

（一）我國船舶污染水域環境風險大

我國是世界航運大國，每天有一萬多艘船舶航行於我國沿海。同時，我國是世界第二大原油進口國。2015年我國進口原油3.34億噸，比上年增長8.8%。[2] 根據英國石油公司（BP）於2016年6月8日發布的《2016世界能源統計年鑒》，2015年全球原油進口數量總計19.77億噸，其中：美國進口原油3.66億噸，佔比18.5%；中國進口原油3.36億噸，佔比17.0%。[3] 我國進口的原油以及國產原油、成品油的絕大多數通過水上尤其是海上進行運輸，其中進口原油的90%通過海上運輸完成。有報道說，每天約120艘油輪航行於我國沿海水域。

從國際上看，自1967年3月8日發生「Tory Canyon」號油輪特大油污事故以來，先後發生了「Exxon Valdez」號油輪、「Prestige」號油輪和「Hebei Spirit」號油輪等災難性船舶油污事故。[4] 這些事故不但造成了災難性海洋環境污染損害，而且使得國際社會充分認識到船舶所載的油類污染物質對海洋環境的巨大損害危險，其中有些事故催生了國際公約的產生或修訂，或者國內法的產生。例如：「Tory Canyon」輪事故發生後，原政府間海事協商組織（IMCO，現國際海事組織（IMO））制定了1969年《民事責任公約》和1971年《基金公約》；「Exxon Valdez」輪事故發生後，國際海事組織制定了《1990年國際油污防備、反應和合作公約》，美國制定了《1990油污法》（Oil Pollution Act, 1990，簡稱「1990 OPA」）；「Prestige」輪發生後，國際海事組織修訂了《國際防止船舶污染公約》（MARPOL 73/78），大幅度縮短了單殼油輪的使用年限，確定了對單殼油輪進行淘汰的時間表。

儘管迄今為止，在我國管轄海域和與海相通的內陸可航水域從未發生特大船舶溢油事故，但特大溢油事故險情不斷，而且大大小小的船舶油污事故多有發生。我國作為海上原油和其他油類運輸大國，面臨日益加劇的船舶污染水域風險。特別是進口原油多採用VLCC運輸，一旦發生重大或特大油污事故，將給我國沿海帶來災難性污染損害。此外，有毒有害物質（hazardous and noxious substance: HNS）的船舶運輸量增加較快，使海洋環境面臨更大的威脅。因此，我國不但要完善防止船舶污染水域方面的立法和執法，而且要設立完善的船舶污染水域損害賠償的法律制度。

（二）我國船舶污染水域損害賠償制度不完善

我國參加了1992年《民事責任公約》和2001年《燃油公約》，以及1992年《基金公約》（僅適用於香港）。依照《海商法》第十四章「涉外關係的法律適用」第268條第一款的規定[5]，1992年《民事責任公約》和2001年《燃油公約》僅適用於具有涉外因素、屬於公約適用範圍的船舶油污損害的賠償。作為例外，依據2009年《防治船舶污染海洋環境管理條例》（下稱《防污條例》）第52條和2011年《最高人民法院關於審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（下稱《船舶油污司法解釋》）第5條的規定，從事國內沿海運輸的船舶載運的散裝持久性油類物質造成我國管轄海域油污損害時，賠償限額依照1992年《民事責任公約》的規定確定。《防污條例》和《船舶油污司法解釋》作出這一例外規定，主要是由於按照《海商法》第十一章「海事賠償責任限制」和1993年原交通部《關於不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》確定的賠償限額過低，具有合理性，但與《海商法》第268條第一款的規定相抵觸，其合法性存在很大疑問。這也反映出司法實踐中暴露出來的賠償限額過低的問題應當通過《海商法》修改得以解決。對於不存在涉外因素的情形，除從事國內沿海運輸的船舶載運的散裝持久性油類物質造成油污損害時的賠償限額外的其他事項，應適用《海洋環境保護法》（1982年制定，1999年和2013年修改）和依據該法制定的《防污條例》。但是，《海洋環境保護法》和《防污條例》總體上屬於行政法的範疇，《海洋環境保護法》僅有第90條和第92條涉及海洋環境污染損害賠償的民事責任，且兩者均存在對於船舶污染損害賠償的不適應性，以及與1992年《民事責任公約》和2001年《燃油公約》的規定相矛盾的問題。《船舶油污司法解釋》不得與《海洋環境保護法》和《防污條例》相抵觸。因此，我國現行法律沒有確立完善的船舶污染損害賠償制度。

我國船舶污染損害民事賠償的立法不完善，直接後果之一是司法實踐中法律適用比較混亂。例如，對我國參加的1992年《民事責任公約》何時適用的認識不同；當適用國內法時，由於《民法通則》、《侵權責任法》、《海洋環境保護法》、《海商法》等法律對船舶污染損害賠償責任都有所涉及，出現法院對相同法律問題適用不同法律的現象。此外，在賠償主體的認定上也較混亂，損失範圍與數額的確定更是幾乎成為每個案件爭議的焦點。解決這種混亂局面的最佳方法就是儘早確立完善的船舶污染損害賠償法律制度，以充分保護污染事故當事雙方的合法權益，維護我國海洋權益，維護司法的嚴肅性和司法實踐的統一性。

三、《海商法》設立船舶污染損害賠償制度的目標與原則

（一）目標

將來我國《海商法》修改時設立船舶污染損害賠償制度，應以設立完善的船舶所載油類、有毒有害物質和船舶燃油污染我國管轄海域或與海相通的內陸可航水域損害賠償制度為目標。換言之，該制度應當用於調整船舶所載的油類、有毒有害物質和船舶燃油這三種污染物導致我國管轄海域或與海相通的內陸可航水域污染的損害賠償和相關法律問題。

（二）原則

該制度的設立需遵循的原則包括：

第一、從我國管轄海域和與海相通的內陸可航水域船舶污染損害與賠償的實際情況及其對法律制度的需要出發；

第二、保障我國管轄海域和與海相通的內陸可航水域船舶造成的污染損害得到充分的賠償，保護污染事故當事雙方的合法權益，維護國家海洋權益；

第三、與我國參加的1992年《民事責任公約》和2001年《燃油公約》的主要內容相一致，並吸收或借鑒1992年《基金公約》、1996年《國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》（簡稱「1996年HNS公約」）[6]、《船舶油污司法解釋》以及美國1990年《油污法》等國外先進立法的內容。

四、《海商法》設立船舶污染損害賠償制度的主要內容

今年7月份，由作者擔任課題組組長、上海海事大學和大連海事大學從事海商法教學與研究的教師為主，其他高校教師、海事法官、海事律師共同參加完成的交通運輸部重點軟科研項目「我國《海商法》修改之研究」成果之一的《海商法》修改建議稿條文中，課題組建議將來《海商法》修改時，在修改後的《海商法》中增設「船舶污染損害賠償」一章，結構安排為：第一節「一般規定」，第二節「船舶油污損害賠償」，第三節「船舶燃油污染損害賠償」，第四節「船舶運輸有毒有害物質損害賠償」，第五節「損害賠償範圍」，第六節「責任保險和財務保證」。該章主要規定：適用範圍、責任主體、責任與免責、賠償範圍、不同污染損害的賠償責任限制、強制責任保險或財務保證、船舶油污損害賠償基金與船舶運輸有毒有害物質損害賠償基金等內容。

本章各節的主要建議內容為：

（一）第一節「一般規定」

本節應吸收或借鑒1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約的規定，規定：本章適用範圍，污染損害、預防措施、事故、燃油、有毒有害物質等定義，損害賠償責任主體，賠償責任歸責原則與免責事項，連帶賠償責任，賠償責任限制權利的喪失，責任限制基金的設立。

其中，關於本章適用範圍，應規定本章適用於在我國領土、專屬經濟區或者其他管轄的水域發生的船舶污染損害，以及為防止或者減輕此種損害而不論在何處採取的預防措施。

關於船舶污染損害賠償主體，根據1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約，賠償主體首先是發生污染事故之時的船舶所有人[7]，其次是船舶所有人污染損害賠償責任的保險人或財務保證人。《海洋環境保護法》沒有規定具體的責任主體，也沒有規定確定責任主體的標準，僅在第90條提及「責任者」。《侵權責任法》僅在第八章「環境污染責任」中規定「污染者」為責任主體。因此，該兩法關於責任主體的規定在適用中可操作性差。尤其在污染事故由多艘船舶引起、船舶出租、船舶掛靠經營等複雜情況下，責任主體的認定問題較複雜。修改後的《海商法》需要吸收1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約的規定，明確責任主體。具體而言，在保障受害人利益的前提下，為便於船舶污染損害民事責任保險或者財務保證制度的實施，控制該制度實施成本，修改後的《海商法》應同樣採用單一性的責任主體，原則上僅規定發生污染事故時泄漏污染物的船舶的所有人以及責任保險人或財務保證人為責任主體，但在燃油污染損害賠償中，考慮與2001年《燃油公約》的規定一致，規定登記的船舶所有人與光船承租人、船舶管理人和船舶經營人承擔連帶賠償責任。

關於責任主體的歸責原則，《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《侵權責任法》和《防污條例》對於環境污染損害賠償均採用無過錯責任。1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約以及其他主要航運國家的立法也採用無過錯責任（嚴格責任，strict liability）。法律經濟學認為，無過錯責任最有助於加害人採取措施防止環境污染損害的發生。修改後的《海商法》需要明確船舶污染損害賠償的歸責原則為無過錯責任。歸責原則通過責任主體的免責事項得以體現。修改後的《海商法》中責任主體免責事項的規定，要解決前文提及的國內法與國際公約規定不一致的問題，表現為：

根據《海洋環境保護法》第90條和第92條的規定[8]，免責事項包括：（一）完全由於第三者的故意或者過失；（二）戰爭；（三）不可抗拒的自然災害；（四）負責燈塔或者其他助航設備的主管部門，在執行職責時的疏忽，或者其他過失行為。1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約規定的免責事項一致，包括：（一）由於戰爭行為、敵對行為、內戰、武裝暴動或者特殊的、不可避免和不可抗拒的自然現象引起的損害；（二）完全是由於第三方有意的作為或者不作為所引起的損害；（三）完全是由於負責燈塔或者其他助航設施維持的國家有關主管部門在履行職責時的過錯行為所造成的損害。此外，經船舶所有人證明，污染損害全部或者部分由於受害人的過錯造成的，船舶所有人可以全部或者部分免除對該人所負的賠償責任。通過比較可以發現，兩者存在以下不一致：第一、對完全由於第三者的行為，《海洋環境保護法》規定既包括第三者的故意，也包括第三者的過失，而國際公約僅限於第三者的故意，不包括第三者的過失；第二、對完全由於主管部門的行為，國際公約規定僅限於負責燈塔或者其他助航設施維持（maintenance）的國家有關主管部門，表明不包括應設立燈塔或者其他助航設施而未設立的情形，但《海洋環境保護法》未作出此種限制；第三、對於受害人的過錯造成的損害，國際公約明確規定船舶所有人可以全部或者部分免除責任，但《海洋環境保護法》未作出規定。

具體而言，修改後的《海商法》對於責任主體免責事項的規定，應與上述國際公約的規定相一致。

（二）第二節「船舶油污損害賠償」

本節應吸收或借鑒1992年《民事責任公約》和1992年《基金公約》，規定：本節適用的船舶、油類、船舶油污損害賠償基金的定義，船舶油污損害賠償責任限額，船舶油污損害賠償基金的賠償範圍、基金不予賠償的情形，以及基金賠償的限額。

其中，關於船舶燃油污染損害賠償的責任限制，修改後的《海商法》需要解決實踐中按照《海商法》第十一章和1993年原交通部《關於不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》確定的賠償責任限額過低問題，採用《防污條例》第52條和《船舶油污司法解釋》第5條的做法，依照或者參照《1992年民事責任公約》對賠償責任限額作出規定，使之同時適用於從事國內水路運輸的船舶載運的散裝持久性油類物質造成我國管轄海域或與海相通的內陸可航水域污染的損害賠償。

關於船舶污染損害賠償基金，經國務院批准，財政部、交通運輸部於2012年5月11日聯合頒布了《船舶油污損害賠償基金徵收使用管理辦法》（下稱《基金管理辦法》）。據此，與美國溢油責任信託基金（Oil Spill Liability Trust Fund: OSLTF）相似，我國於2012年設立了船舶污染損害賠償基金，並且建立了基金徵收、使用和管理制度。2014年5月20日，交通運輸部、財政部又聯合發布了《船舶油污損害賠償基金徵收使用管理辦法實施細則》，使得該制度的一些規定更加明確。

我國船舶污染損害賠償基金制度與1992年《基金公約》的規定相比，存在一些差異甚至不足。《管理辦法》系根據《海洋環境保護法》和《防污條例》制定，而《海洋環境保護法》和《防污條例》對於船舶污染損害賠償基金的規定很籠統，只是原則性規定。[9] 船舶污染損害賠償基金的徵收與使用在性質上應當作為一種民事基本制度，從而根據《立法法》第8條的規定，應當以法律的形式加以明確，而《管理辦法》及其實施細則在性質上屬於部門規章，法律效力層次較低。此外，《管理辦法》第17條規定了對同一事故索賠的賠償順序，只有當船舶油污損害賠償基金不足以賠償同一順序的損害時才按比例受償[10]，而1992年《基金公約》規定所有索賠均按照比例賠償。因此，需要在修改後的《海商法》中吸收1992年《基金公約》的內容，規定基金賠償的情形與數額、基金不予賠償的情形等主要內容，並規定其他有關油污損害賠償基金徵收、使用和管理的具體辦法由國務院財政主管部門和國務院交通運輸主管部門制定。

（三）第三節「船舶燃油污染損害賠償」

本節應吸收或借鑒2001年《燃油公約》的內容，規定船舶所有人與光船承租人、船舶管理人和船舶經營人的連帶責任，以及船舶燃油污染損害賠償的責任限額。

其中，關於船舶燃油污染損害賠償的責任限制，借鑒2001年《燃油公約》的做法，不單獨確立賠償責任限制，而是適用《海商法》第十一章規定的一般海事賠償責任限制，但要解決根據《海商法》第十一章和1993年原交通部《關於不滿300總噸船舶及沿海運輸、沿海作業船舶海事賠償限額的規定》確定的賠償限額過低的問題。這一問題需通過《海商法》第十一章的修改得以解決。

（四）第四節「船舶運輸有毒有害物質損害賠償」

1996年HNS公約中有毒有害物質損害賠償的規定，要比1992年《民事責任公約》和2001年《燃油公約》的規定複雜。1996年HNS公約不但第1條第（5）項規定了複雜的有毒有害物質定義，適用於人身傷亡損害賠償並規定人身傷亡賠償請求的優先受償，而且將有毒有害物質損害賠償責任與有毒有害物質損害賠償基金置於同一公約之中，而不是像船舶油污損害賠償責任和油污損害賠償基金那樣分置於1992年《民事責任公約》和1992年《基金公約》。此外，1996年HNS公約將託運人或者任何其他人未提供有關所運輸物質的危害性和毒性的信息而造成全部或者部分損害，或者致使船舶所有人無法投保責任險或者取得財務保證的情形，作為船舶所有人免責事項。

因此，本節應吸收或借鑒1996年HNS公約，規定：有毒有害物質、損害、有毒有害物質損害賠償基金的定義，本節不適用的索賠，船舶所有人的額外免責事項，賠償責任限額，人身傷亡賠償請求的優先受償，以及與船舶油污損害賠償基金相似，規定有毒有害物質損害賠償基金賠償的情形與數額、基金不予賠償的情形等內容。

其中，關於賠償責任限額，按照或者參照1996年HNS公約規定的限額確定，但由於該限額高，對於從事沿海或者與海相通的內陸可航水域運輸的小型船舶而言明顯過高，宜採用雙軌制，規定：從事中華人民共和國管轄海域或者與海相通的內陸可航水域運輸的船舶運輸的有毒有害物質造成損害的，其賠償限額由國務院交通主管部門制定，報國務院批准後施行。

（五）第五節「損害賠償範圍」

海洋環境污染損害是指直接或者間接地將物質或者能量引入海洋環境，產生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業和海上其他合法活動、損害海水使用素質和減損環境質量等有害影響。

前文所述，船舶油污損害賠償項目和數額的確定，在司法實踐中很容易產生爭議。船舶載運的有毒有害物質損害與船舶油污損害存在同樣問題。《船舶油污司法解釋》第9條規定了船舶油污損害賠償範圍，包括：（一）為防止或者減輕船舶油污損害採取預防措施所發生的費用，以及預防措施造成的進一步滅失或者損害；（二）船舶油污事故造成該船舶之外的財產損害以及由此引起的收入損失；（三）因油污造成環境損害所引起的收入損失；（四）對受污染的環境已採取或將要採取合理恢復措施的費用。該司法解釋第10條至第17條還就上述損害的確定作了具體規定。修改後的《海商法》需要參照這一司法解釋的規定，明確船舶污染損害賠償範圍，對該司法解釋的上述規定進行抽象後上升為法律條文。

因此，本節應吸收或借鑒《船舶油污司法解釋》，規定賠償範圍包括預防措施的費用、預防措施造成的進一步滅失或者損害、間接損失、純經濟損失、海水養殖損失、海洋環境損害，並且規定損害的確定方法。

（六）第六節「責任保險或者財務保證

船舶所有人對船舶污染損害賠償責任的強制責任保險或者財務保證，是當今國際上的普遍做法。1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》和1996年HNS公約都規定了船舶所有人對船舶污染損害賠償責任的強制責任保險或者財務保證。2010年8月19日交通運輸部頒布的《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》也規定了船舶油污損害賠償責任的強制責任保險或者財務保證。此種責任保險或者財務保證制度，需要以法律的形式明確所適用的船舶和污染損害，投保或者取得財務保證的主體，責任保險或者財務保證數額，受害人對保險人或者財務保證人的直接請求，保險人或者財務保證人的免責、賠償責任限制和其他抗辯等內容。修改後的《海商法》需要明確這些內容，並處理好船舶所載油類貨物污染、有毒有害物質污染和船舶燃油污染三者之間共性和個性的關係。

因此，本節應當吸收或借鑒1992年《民事責任公約》、2001年《燃油公約》、1996年HNS公約以及2010年8月19日交通運輸部頒布的《中華人民共和國船舶油污損害民事責任保險實施辦法》，規定：強制責任保險或財務保證的適用範圍，投保或者取得財務保證的主體，責任保險或者財務保證的數額，以及對責任保險人或財務保證人的直接索賠、責任保險人或財務保證人的賠償責任限制和其他抗辯權利。

參考資料：

[1] 海洋環境污染源包括：陸源污染物（land-based pollutants），即從沿海陸域內向海域所排放的污染物；海岸工程建設項目，即位於海岸或者與海岸連接、為控制海水或者利用海洋完成部分或者全部功能，並對海洋環境有影響的基本建設項目、技術改造項目和區域開發工程建設項目產生的污染物；海洋工程建設項目，即海洋上進行的對海洋環境有影響的新建、改建或者擴建項目產生的污染物；傾倒廢棄物；船舶，即船舶載運的油類或其他可能對海洋環境造成污染的貨物，以及船上燃油或油污水等；核物質，即核動力船舶及運輸的核材料泄漏的核污染物。

[2] 參見：中國經濟新聞網：http://www.cet.com.cn/nypd/sy/1709051.shtml，2016年11月5日查詢。

[3] 參見：http://quejh97nju.blog.163.com/blog/static/168519632201659732073/，2016年11月5日查詢。

[4] 1967年3月8日，賴比瑞亞籍「Tory Canyon」號油輪載運12萬噸原油從波斯灣駛往美國米爾福港，在英吉利海峽由於舵機失靈而觸礁，造成船體破損，11.9萬噸原油流入大海，引發了世界上第一次大規模海上溢油慘禍，使英法兩國遭受巨大經濟損失。1989年3月24日，載有約17萬噸原油的「Exxon Valdez」號油輪在美國阿拉斯加瓦爾迪茲駛往加利福尼亞洛杉機途中，為避開浮冰而偏離正常航道，在阿拉斯加威廉王子灣布菜礁上觸礁，導致該輪的11個油艙中的8個破損，溢出原油3萬多噸。2002年年11月13日，載有7.7萬噸燃料油的巴哈馬籍老齡單殼油輪「Prestige」號從拉脫維亞駛往直布羅陀途中，遭遇強風暴，與不明物體發生碰撞，並在強風和巨浪的作用下失去控制，船體損壞，後沉沒導致所載燃料油泄漏。2007年12月7日，載有20萬噸原油的香港籍 「Hebei Spirit」號油輪在韓國西南沿海水域拋錨等待進港期間，在大風浪中處於拖帶狀態的「Samsung No.1」號浮吊船因主拖輪的拖纜斷裂，碰撞「Hebei Spirit」輪，後者所載的大約1萬噸原油泄漏，導致韓國和亞洲歷史上規模最大、污染最嚴重的海洋污染事故。

[5] 《海商法》第268條第一款規定：「中華人民共和國締結或者參加的國際條約同本法有不同規定的，適用國際條約的規定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。」

[6] 1996年5月3日國際海事組織（IMO）召開的外交大會上通過，英文全稱為「International Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous and Noxious Substances by Sea」，尚未生效。該公約不僅包含船舶載運的有毒有害物質造成的水域污染損害,而且涵蓋有毒有害物質造成的火災和爆炸風險；不僅規定對締約國管轄內水、領海和專屬經濟區內由船舶載運的有毒有害物質造成的損害賠償，而且規定對船上或船舶以外的人員傷亡和船舶以外的財產損失的賠償。2010年4月26日至30日，在國際海事組織召開的外交大會上通過了該公約的2010年議定書，旨在解決阻礙該公約生效的實際問題，推進該公約的生效實施，但該議定書尚未生效。

[7] 2001年《燃油公約》第1條第（3）項定義的「船舶所有人」包括登記的所有人、光船承租人、船舶管理人和船舶經營人。

[8] 第90條規定：「造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，並賠償損失；完全由於第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，並承擔賠償責任。」第92條規定：「完全屬於下列情形之一，經過及時採取合理措施，仍然不能避免對海洋環境造成污染損害的，造成污染損害的有關責任者免予承擔責任：（一）戰爭；（二）不可抗拒的自然災害；（三）負責燈塔或者其他助航設備的主管部門，在執行職責時的疏忽，或者其他過失行為。」

[9] 《海洋環境保護法》第66條規定：「國家完善並實施船舶油污損害民事賠償責任制度；按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。」《防污條例》第56條規定：「在中華人民共和國管轄水域接收海上運輸的持久性油類物質貨物的貨物所有人或者代理人應當繳納船舶油污損害賠償基金。船舶油污損害賠償基金徵收、使用和管理的具體辦法由國務院財政部門會同國務院交通運輸主管部門制定。國家設立船舶油污損害賠償基金管理委員會，負責處理船舶油污損害賠償基金的賠償等事務。船舶油污損害賠償基金管理委員會由有關行政機關和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成。」

[10] 《管理辦法》第17條規定：「船舶油污損害賠償基金按照申請時間順序依次受理。其中，對同一事故的索賠按照下列範圍和順序賠償或補償：（一）為減少油污損害而採取的應急處置費用；（二）控制或清除污染所產生的費用；（三）對漁業、旅遊業等造成的直接經濟損失；（四）已採取的恢復海洋生態和天然漁業資源等措施所產生的費用；（五）船舶油污損害賠償基金管理委員會實施監視監測發生的費用；（六）經國務院批准的其他費用。」該條第二款規定：「船舶油污損害賠償基金不足以賠償或者補償前款規定的同一順序的損失或費用的，按比例受償。」《防污條例》第55條亦規定：「發生船舶油污事故，國家組織有關單位進行應急處置、清除污染所發生的必要費用，應當在船舶油污損害賠償中優先受償。」