關於加快發展旅遊業的調研報告

關於加快發展旅遊業的調研報告

根據領導上的分工，前段時間，我重點圍繞旅遊問題進行了調查研究。現將本人在調研中形成的一些初步認識和建議向常委會作簡要彙報，並就有關問題提請常委研究：

一、關於旅遊業的重要地位和作用

當今世界，旅遊業已經迅速發展成為人類社會第一大產業，旅遊業在許多國家被喻為頂天立地的產業。我國旅遊業在改革開放以來短短20多年的時間裡實現了由小到大、由配角產業到主角產業、由旅遊資源大國到亞洲旅遊大國的飛躍。國家旅遊局提出的奮鬥目標是：今後20年，我國要在現有基礎上繼續開拓奮進，實現從亞洲旅遊大國向世界旅遊強國的歷史性跨越。省政府提出的奮鬥目標是：「十五」及今後一個時期，我省旅遊業發展要實現兩個跨越：實現從三產的支柱產業向國民經濟支柱產業的跨越，實現從旅遊大省向旅遊強省的跨越。

旅遊業是一個綜合性產業，是一個產業群，涉及面之廣泛波及到社會各個方面、各個層次。發展旅遊業可以帶動整個社會經濟的發展，可以說，旅遊業又是一個「龍頭產業」。

從我市情況來看，「九五」期間，我市旅遊業發展迅速，初步形成產業規模。去年，旅遊業總收入達44.01億元，旅遊增加值13.5億元，佔三產增加值比例為6.82%，佔GDP比例為2.65%。但和周邊的南京、蘇州、無錫及省外的一些發達旅遊城市相比，無論是旅遊發展的總量、規模，還是效益都有很大的差距，特別是多年來沒有開發大的、起龍頭作用的旅遊新項目，致使我市的旅遊資源優勢未能形成強勁的旅遊產業優勢。這與揚州作為歷史文化名城、中國優秀旅遊城市的地位是不相稱的。我市旅遊資源十分豐富，旅遊業有著廣闊的發展前景。現在，市委、市政府主要領導高度重視旅遊業的發展必將形成強大的行政推動力和輿論影響力，「大旅遊、大產業、大發展」的共識和格局一定會早日形成！建議：市委、市政府應進一步確立旅遊業的支柱產業地位，旗幟鮮明地提出把旅遊業作為第三產業的龍頭來抓，用抓招商引資、城市建設的力度推進旅遊業的大發展。

二、關於我市旅遊業的發展戰略

根據市委、市政府關於把旅遊業做大、做優、做強，建設旅遊名市的要求，建議在發展戰略上堅持以下幾點：

——政府主導戰略，就是按照旅遊業自身特點的要求，在市場配置資源的基礎上，充分發揮政府的主導作用，特別是發揮政府在旅遊產業總體規劃、產業發展戰略和旅遊城市總體包裝和宣傳促銷的作用。

——全方位發展戰略，就是要拓寬旅遊業發展領域，大力發展文化旅遊、園林旅遊、宗教旅遊、生態旅遊、商務旅遊、會展旅遊、度假旅遊、美食旅遊、修學旅遊、農業旅遊、工業旅遊、城市旅遊等等。

——多元化發展戰略，就是要鼓勵社會齊上，多種經濟成分共同發展旅遊經濟。

——開放型發展戰略，就是要面向世界，面向全國，面向周邊研究旅遊業規律和特點，大力度促銷開發客源市場，大力度招商吸引外來投資。

——精品發展戰略，就是從揚州的實際出發，整合旅遊資源，打造旅遊精品，加快項目開發，優化產品結構。

三、關於全市旅遊發展總體規劃的啟動及城市定位

去年，國務院、省政府先後出台了加快旅遊業發展的文件，明確要求各級政府首先要搞好旅遊業發展規劃，引導高層次開發和可持續發展。目前，《江蘇省旅遊發展總體規劃》已通過專家評審，我省各兄弟城市如蘇州、無錫、常州、徐州、連雲港、鹽城等市的旅遊發展總體規劃編製工作或已完成，或正在緊鑼密鼓地進行之中。我市尚無系統、完整的以政府名義制定的旅遊發展總體規劃，現有的旅遊規劃方面的材料主要為市委、市政府專題小組組織的一些調研報告，市旅遊部門制定的全市旅遊業五年規劃，部分下轄縣（市）及鄉鎮制訂的區域旅遊規劃，一些主管部門和景區（點）制定的景點規劃。這些對我市旅遊業的宏觀指導作用存在一定的局限性，低水平的重複建設、無效開發乃至對旅遊資源的破壞性開發的現象難以避免。因此，有必要抓緊啟動全市旅遊發展總體規劃的編製工作。建議：①成立《揚州市旅遊發展總體規劃》領導小組，由市長及市委、市政府分管負責人分別擔任正副組長，各有關部門分管負責人為領導小組成員，領導小組下設辦公室，負責規劃的組織實施工作。②聘請或委託國內外一流的旅遊規劃專家和本市的一些專家共同參與，組成規劃課題小組，從揚州旅遊業可持續發展的高度，高起點、高標準制訂全市的旅遊發展總體規劃，保證規劃與省和國家、國際規範標準接軌。③市財政安排規劃編製所需費用80萬元（蘇州150萬元、無錫120萬元）。④此項工作力爭半年左右完成，只待經費落實即可啟動。

與編製全市旅遊發展總體規劃相關聯的一個重要問題是關於揚州城市的定位和重點發展方向。3月7日省政府在溧陽天目湖召開了江蘇省旅遊發展總體規劃座談（評審）會議。在全省旅遊發展總體規劃中，對揚州城市定位與重點發展方向表述為：「揚州自古以來就是著名的休閑之都，旅遊資源品位高、發展極具潛力，具備成為江蘇旅遊發展增長極的潛力，要進一步挖掘隋唐文化、漕運文化、飲食文化等資源，開發休閑度假、文化旅遊、美食旅遊、宗教旅遊等產品，樹立『精緻、優雅、浪漫』的品牌形象，建設『東方浪漫之都』，在繼續發展國內旅遊的同時，大力開拓國際旅遊，將其培育成專業化旅遊城市，使之逐步建設成國際性旅遊目的地。」對這一定位，建議市委常委會研究確認。

四、關於旅遊重點項目的建設

在啟動全市旅遊發展總體規劃的同時，必須十分重視加快旅遊重點項目的論證、招商和建設。揚州旅遊業多年來新的增長點不多，加之一些已經初步具備條件的新景點建設步伐不快，同時又缺少有效的組織包裝，目前我市旅遊主要指標的增幅只能依靠市場的自然增長來實現，嚴重影響了我市旅遊業的可持續發展和建設旅遊名市目標的實現。長此下去，我市旅遊產業優勢將會喪失。當前應當重點研究的全市旅遊項目為：

①瘦西湖度假區項目。鑒於這個項目外商意向投資額大（2億美元）和附加條件高，市領導和各有關部門都很關注。據了解，目前有關方面觀點不甚一致，有的認為外商要求平山堂路改道和開發30萬平方米商品房不可行，因為蜀岡——瘦西湖風景區不適宜大規模開發商品房，如果要搞，按規定需報經建設部審批，但由於國家對風景名勝區規劃控制很嚴，估計報批難度很大。有的認為可以與外商繼續商談，如縮小商品房開發規模，或另擇地塊讓其開發，以保證其應有的投資回報。另外，今年正在規劃建設的平山堂東路與度假區開發方案有矛盾，需要統籌考慮。為此，建議市主要領導再組織一次論證，以儘快拍板該項目搞還是不搞。

②古運河遊覽線項目。這個項目按照現在的論證方案全部建成估計要相當長的時間，特別是古運河寶塔灣段的整治難度很大。是否先對泰州路、南河下段兩岸及相關景點加快整治，把沿線景點串起來，分段開發開放。古運河項目已上報省計委批准立項，省旅遊局已將此項目作為全省今年旅遊項目排序第一上報國家旅遊局。然而這個項目的招商引資工作由於沒有操作主體，與對此項目有興趣的投資商的洽談無法深入下去。另外，在全省旅遊發展總體規劃中，有意向把大運河國家博物苑放在瓜洲附近，目前的競爭主要來自於淮安。我們正在積極爭取將此項目確定在揚州，省旅遊局也有了傾向性意見，一旦定下來，可以和古運河遊覽線項目結合考慮，向上爭取資金，對外推介招商。

③個園南區項目。這個項目已有初步規劃方案，主要是住戶搬遷安置任務比較重，投入也較大。但這個項目的實施，對完善個園景點，溝通江上青故居、汪氏小苑、瓊花觀等景點十分重要，也需要抓緊決策實施。

④老城區教場區域改造項目。我市旅遊的另一個重要資源是明清古城。今年規劃的老城區教場地段整治與改造項目，既是古城建設性保護的啟動，也是一個新的旅遊項目的開發。此項工作有關部門正在規劃設計評審，基本目標是通過整治改造，把教場地段規劃建設成為具有傳統特色的地方文化和民族風情的場所。

⑤江都「中華水園」項目。此項目已列入省旅遊發展總體規劃，江都市正在積極進行前期工作。江都引江水利樞紐工程是遠東地區規模最大的電力排灌工程。該工程作為中國人民治水和水利的典範性傑作之一而成為世界著名的水利工程。工程建成後，已接待過120多個國家和地區的賓客，目前每年到此觀光的遊客約5萬人次，最高峰年份達到10萬人次，現已被國家水利部命名為國家級水利旅遊區。該樞紐中心的北部是江都市最大的市民休閑娛樂廣場——龍川廣場，其對岸是一片1700畝地的荒廢丘陵地塊，可供新項目的開發。將龍川廣場、水利樞紐中心和對岸擬開發的地塊聯為一體，打出中國水園的旅遊旗號，既有良好旅遊開發基礎，又有極好發展前景。該項目的開發，擬建龍川廣場高架纜車，從空中跨越俯看水利工程全景和水園新景區。新景區擬以中國水利博物館為中心，把中國古今著名的水利工程如四川的都江堰、廣西的靈渠、新疆的坎兒井、湖北的葛洲壩、河南的小浪底等著名工程做成微縮景觀，加上中國古代涉水文化和民俗、風俗傳說的展示及表演，如堯、舜、禹治水、西門豹治鄴等，使之成為一個融科普的知識性和趣味性，集旅遊的觀光性和參與性於一體的大型遊樂景點（此項目還在進一步論證之中）。

⑥高旻寺重建項目。高旻寺作為全國佛教禪宗的四大名寺之一，在佛教界有著重要影響，同時也是我市旅遊產品一個新的生長點。近年來，在市和邗江區委、政府的關心、支持下，通過德林大師和高旻寺眾僧的不懈努力，高旻寺重建工作取得很大進展。市宗教局和相關部門應高度重視，採取積極措施，研究如何加快高旻寺重建步伐，對早日實現寺廟區域性、有條件的對遊客開放，提出切實可行的方案。

⑦關於如何做好、做大節慶活動問題。今年「煙花三月」經貿旅遊節，除了突出招商引資外，已明確把弘揚光大淮揚菜，做好淮揚菜之鄉的文章作為主打產品。這次在省旅遊規劃座談會上，了解到一個信息，省旅遊規劃小組的北京大學專家們認為，淮揚菜可以作為世界教科文組織非物質文化遺產申報。對此，旅遊局正在進一步了解情況及其可行性。目前全國只有崑曲被定為世界非物質文化遺產，浙江的越劇正在上報申請。另外，旅遊局提出可以研究在今後的節慶活動中，主打美食牌，強化淮揚菜故鄉的定位，兼收並蓄，以淮揚菜為主，展示全國四大菜系，進而吸引世界各地名菜、名點，辦成國際美食節。對此，王榮炳副省長表示贊同。

為加快我市旅遊項目建設，儘快形成新的旅遊產品，市裡應在政策上予以扶持，參照省政府蘇政發[2001]143號文《關於進一步加快旅遊業發展的意見》，結合我市的實際情況，建議對涉及全市旅遊發展的重點項目，通過財政安排一定數量的啟動資金，或採取貸款貼息的辦法予以扶持。同時，進一步加大對旅遊項目用地的政策扶持力度，具體辦法在研究我市加快發展旅遊業的意見中予以明確。

五、關於理順旅遊管理體制

理順旅遊業管理體制的核心目標是：逐步建立健全與市場經濟體制相適應，與國際慣例接軌的旅遊綜合管理體制，使政府經營管理旅遊城市的職能到位、主導作用增強，解決目前存在的「條塊分割」的局面，以形成發展旅遊業的合力。

為達此目標，可採用兩種方法：一是統一旅遊行政管理職能，對有關職能部門重新組合、撤除藩蘺、一抓到底；二是目前的職能部門均不動，調整、完善、充實市旅遊發展委員會，強化市旅委的工作職能和協調力度，調動各方的積極性。方案一的優點是事權統一、減少環節、減少協調，有利於旅遊業要素的直接聯動。不利因素是利益調整幅度較大、震動較大、統一認識的難度較大，磨合成功有個過程；方案二的優點是旅委得到強化，旅委抓宏觀，協調面更廣，具體工作讓各職能部門發揮積極性，做得好也會有起色。不利因素是制度改革不徹底、條塊分割局面未打破，一旦旅委協調力度減弱，過去的問題還會重新出現。

綜上所述，兩種方案各有利弊，無論採用何方案均是可行的，關鍵是人。但此事宜速決，以防出現等待觀望，不知何去何從的局面，造成對工作的負面作用，影響全市旅遊業發展各項工作目標的實現。

六、關於組建旅遊集團和搞活旅遊企業

以旅遊景區（點）資源為主體實行資源整合的思路組建旅遊集團，進行企業化經營，逐步實現景區（點）資源所有權和經營權的兩權分離，搞活旅遊企業。揚州組建旅遊集團的目的有兩個：一是揚州旅遊缺乏有實力的投資、融資和引資的企業主體，政府的主導作用難以充分發揮，招商引資和資源整合難以進入實際操作階段。因此，組建揚州旅遊集團，以此推動新的大的項目開發十分必要；二是通過組建旅遊集團，通過企業化經營，市場化運作，可以進一步搞活旅遊企業。

無論旅遊行政管理體制變不變，我市都必須組建政企分開，事企分開，獨立法人，完全實行市場運作的旅遊集團。組建旅遊集團可採用兩種方法：一是將旅遊局、園林局的下屬單位加上其他相關部門管轄的下屬單位有條件進入的資產或經營權合併疊加，組建成一個大的旅遊集團。此方案的優點是規模大、手段全、對內資產重組的空間大、對外融資和引資的能力強，抓好、做好這一個集團、揚州旅遊產業從整體上就會上一個大的台階。不利因素是工作難度相當大、對集團負責人素質的要求相當高，一旦做不好、影響面很廣，有一定的風險；二是將現有的旅遊涉及單位整合為兩個或若干集團，實行資產所有權和經營管理權的分離，獨立運行。此方案的優點是既降低了風險，減小了工作難度，又形成了競爭和合作的主體。不利因素是集團內部資產、資源重組和整合的空間較小，發展能力和手段不夠強，而且很難改變政企不分、事企不分的現狀。

要加快旅遊事業單位改制工作的進度。組建旅遊集團，無論採用何種方案，都必須同時加快旅遊事業單位改制的進度和力度，這是搞活旅遊企業的前提和關鍵。揚州目前的旅遊單位事業性質的情況相當普遍，這是直接導致我市旅遊產業的市場化發育程度很低、旅遊企業機制不活、旅遊單位職工思想觀念轉變不快的主要原因。這種體制性質降低了資源與市場的關連度，又阻礙了物化資源與企業家的智力資源的結合，在這方面我市的進度是慢的。因此，改旅遊單位事業性質為旅遊企業勢在必行，市有關綜合部門應因勢利導，拿出全市性的事業單位改制意見，加快改革進程，必要時可以旅遊事業單位為試點，在全市率先推行。

七、關於旅遊市場的開拓和城市形象的宣傳促銷

揚州旅遊產品的市場開拓和旅遊城市整體形象的宣傳促銷，近年來，通過參展、辦節、媒體和專題出擊等方法，已做了許多工作，但旅遊宣傳促銷工作仍然是發展我市旅遊業的薄弱環節和工作重點。相對於揚州旅遊產業的規模、地位和發展目標而言，我市這方面的工作應進一步加大力度。這項工作既需要政府主導，又必須政府出面具體組織和協調；既需要對揚州旅遊城市的宏觀宣傳，也需要旅遊企業自身的形象宣傳。我市旅遊宣傳的制約瓶頸，一是缺少準確的市場定位，缺少一個形象的口號和對新產品、新線路富有創意的包裝推介，這次省旅遊規劃提出揚州的定位是「東方浪漫之都」，對此要進一步研究、挖掘。二是缺少旅遊宣傳促銷經費。旅遊局組建以來，市財政基本沒有安排過宣傳促銷費用，主要靠旅遊局通過辦節市場化運作籌一點，這也是我市對外宣傳促銷不力的重要制約因素。據了解，外地一些地方政府安排對外宣傳促銷的費用是逐年增加，如南京市，去年1000萬元，今年3000萬元；杭州去年3000萬元，今年4000萬元；上海去年4000萬元，今年5000萬元；西安和蘇州去年分別為400萬元和300萬元，今年還要增加。常州明確了三個「一百萬」，即政府每年安排旅遊專項促銷經費100萬元，旅遊景區（點）專項貼息資金100萬元，旅遊節慶經費100萬元。建議我市從今年起將旅遊宣傳促銷經費納入財政盤子，每年安排100萬元。旅遊部門今年計劃在國內外搞幾次有影響的促銷活動，特別是「煙花三月」經貿旅遊節和4月、10月分別在南京和上海舉辦的國內旅交會和國際旅交會是宣傳促銷的極好機遇，我們將精心組織，爭取較好的效果。

八、關於成立市旅遊行業協會及完善市級旅遊行業管理機構

旅遊行業協會作為旅遊行業組織履行服務、自律、協調、監督等社會職能的執行主體，是完善我市旅遊業經營、管理體系，形成適應全市旅遊區域治理結構的重要社團組織。旅遊行業協會的成立，對推進全市旅遊產業的市場化和法制化將發揮積極作用。建議在理順全市旅遊管理體制的同時，抓緊籌備成立全市旅遊行業協會，並根據建設中國優秀旅遊城市的標準和適應我市旅遊形勢發展的需要，加強市旅遊質量監督所和旅遊信息諮詢中心的建設，完善市級旅遊行業管理機構。