【專題報告】美國國防技術轉移及轉化的主要做法及啟示

美國國防技術轉移及轉化的主要做法及啟示

李斌，裴大茗，李占

中國船舶工業綜合技術經濟研究院

來源：《中國科技論壇》

摘要: 美國國防技術轉移與技術轉化是兩個概念，兩方面同等重要，近期更側重於快速能力轉化和聯合能力轉化。美國圍繞國防技術轉移與轉化制定了一系列頂層戰略和法律法規，形成了一套完善的組織管理體系，設置了完整的技術轉移與轉化計劃，有力支撐了軍民一體化的國防工業基礎建設，促進了產業創新能力的提高。本文通過對美國國防技術轉移與轉化頂層戰略、組織架構以及 2010—2012 財年國防技術轉移與轉化計劃的分析，為中國國防技術轉移與轉化工作提供一定借鑒。

美國國防部存在技術轉移 (technology trans-fer) 與技術轉化 (technology transition) 兩個不同概念。經過數十年的發展，美國形成了完善的國防技術轉移與技術轉化管理體系: 制定了一系列頂層戰略，指導規劃長遠戰略目標; 出台了一系列法律法規，明確主體職責和行為規範; 成立了專門機構，統籌管理技術轉移和轉化工作; 針對不同環節，設立多個專項計劃給予支持; 探索實踐多種模式，促進軍民一體化融合發展。美國在國防技術轉移與轉化方面的經驗和做法，對做好中國國防技術轉移與轉化工作有借鑒與指導作用。

1、技術轉移與轉化的區別與聯繫

技術轉移是科學知識、技術成果、科技信息以及科技能力等從一個組織到另一個組織的轉移，是將具有商品屬性的技術在兩個利益主體間進行所有權或使用權讓渡的活動。技術轉化是指為提高生產力水平而對科學研究與技術開發所產生的具有實用價值的科技成果進行的後續試驗、開發、應用、推廣直至形成新產品、新工藝、新材料，發展新產業等活動。技術轉化是從研究到技術再到產品應用的縱向鏈條，而技術轉移是從技術提供方到接受方的橫向鏈條。技術轉化本質上是對技術形態的轉化，而技術轉移是技術所有權或使用權在不同利益主體之間的轉移。技術轉移和技術轉化相互滲透、相互融合。如產學研結合通常既是技術轉移的過程，又是技術轉化的過程。

2、美國國防技術轉移與轉化內涵

2.1國防技術轉移

按照美國國防部的定義，國防技術轉移是一種在軍隊和非軍隊系統間，知識、專業技術、設施和設備，以及其他可應用資源的交流。具體包括軍轉民活動 (使美國國防部開發的技術具有商業可用性)、民轉軍活動 (使美國國防部外部機構開發的技術具有國防安全效用)，以及軍民兩用科學和技術的研發活動 (使得開發的技術能夠同時應用於國防和非國防領域) 。20 世紀 80 年代，美國政府面臨國會和民眾要求國防技術成果服務經濟社會發展的壓力，開始制定相關的法律法規，推動軍用技術向民用轉化，到 90 年代提出構建軍民一體化發展的國防工業基礎，2000 年以後進一步強化軍民融合發展，不斷提升國家競爭力。應該說，美國國防技術轉移是發端於外部壓力，更多強調國防和經濟建設的融合發展。

2.2國防技術轉化

國防技術轉化主要指國防領域內部的成果轉化，即把預研階段形成的成果更好地轉化到裝備研製和作戰部署階段。美國國防部提出國防技術線 (主要關注預研階段，對應國防部研發預算6. 1 ～6. 3 階段，技術成熟度一般只要求做到 5 級)與採辦線 (主要關注型號研製階段，對應國防部研發預算 6. 4 ～ 6. 7 階段，技術成熟度一般要求從7 級起步) 之間容易形成「死亡之谷」，阻礙實驗室成果走向實用、形成裝備和產品。國防技術轉化主要目的就是跨越「死亡之谷」，快速、經濟地將成熟的或即將成熟的技術更好、更快形成裝備和戰鬥力，進而形成作戰能力。因此，開展國防技術轉化是國防科技發展的本質要求，是美軍保持軍事技術優勢，維持其全球領先地位的關鍵環節。

美國國防部將國防技術轉移與技術轉化放到同等重要的地位。從單純發展軍、到軍轉民、再到軍民一體是歷史發展的必然趨勢，提升國家創新能力和綜合競爭力要求做好國防技術轉移。但從近年來的發展思路和實際的經費投入來看，美國國防部更加重視國防技術轉化，特別是快速能力形成和聯合作戰能力形成。從美國政府的發展戰略和實踐中不難看出，做好國防技術轉化是國防部的核心職責，直接關係到國防科技發展和武器裝備研製水平，進而影響到整個國家的軍事實力。

3、美國國防技術轉移與轉化做法

3.1頂層戰略

國防技術轉移與轉化是美國軍民融合發展戰略的重要組成部分。縱觀美國國防部技術轉移與轉化發展歷程及頂層戰略，有兩條核心主線貫穿其中，一是通過加強國防採辦管理從需求牽引的角度促進技術轉移與轉化; 二是通過加強國防基礎科技創新從技術推動的角度促進技術轉移與轉化。

(1) 國防採辦中的技術轉移與轉化戰略。在國防採辦過程中，美國國防部主要通過需求牽引，拉動技術轉移與轉化的實現。從 20 世紀 90 年代起到 21 世紀，美國國防部針對採辦實行了一系列改革，陸續提出了全流程採辦、里程碑考核、漸進式採辦、螺旋式發展、試驗鑒定一體化、基於知識的採辦等改革思路，引入用戶需求分析和技術成熟度評價，加速科技成果向武器裝備的轉化，縮短採辦周期，降低採辦風險和成本。具體的措施包括: ①採辦過程中，明確將符合要求的民品列為優先採辦對象。在武器裝備採辦的開始階段，美國就將技術轉移納入決策過程，通過需求牽引，實現軍民技術的雙向轉化，以獲取符合需求的武器裝備。②將競爭作為實現技術轉移與轉化的重要動力。美國絕大多數軍工企業是私有企業。美國國防部認為，在私營企業以利潤最大化為經營目標的前提下，競爭性採辦是促使軍工企業加快技術研發、並積極將先進技術應用至武器裝備研製的重要手段，對保證國防部採購到高質量、可承受、創新的產品至關重要。③注重利用中小企業產品、技術。美國國防部在採辦過程中，積極鼓勵中小型企業將民用產品和民用技術應用到軍品科研生產，促進先進技術轉移，克服武器裝備供應商「單源化」趨向，增強國防工業基礎的競爭與創新活力。④重視利用國際合作，實現國外先進技術轉移至國內。美國高度重視與其他軍事技術發達國家特別是與盟國之間的聯合研製，充分利用國外先進技術獲得成本更低、質量更好的武器裝備。

(2) 國防科技創新中的技術轉移與轉化戰略。美國針對國防科技創新探索性強、不確定因素多、技術風險大等特點，建立了以國防部為核心管理部門的管理模式，在負責研究與工程的助理國防部長辦公室下設國防技術轉移辦公室。國防部把國防基礎科技成果轉化納入採辦體系，明確技術轉移與轉化是國防預研工作的一部分。具體的措施包括: ①注重顛覆性技術研究，激發創新成果形成及應用: 建立孵化器模式的創新研究機制，建造技術主導樣機，進行新技術試驗驗證; 實施顛覆性技術轉化倡議，建造風險降低樣機，將研製出的樣機交給採辦部門。國防部和軍種每年都參與國防工業協會舉辦的顛覆性技術論壇，激發創新思路。②強化預研管理部門與作戰用戶的結合。負責研究與工程的助理國防部長辦公室制定技術轉移規劃時，充分考慮聯合作戰司令部、軍種作戰用戶的意見，加強現實作戰需求信息收集與分析，對未來作戰需求進行預測研究，突出作戰需求對國防預研的牽引作用。③加強預研階段的競爭，強化對技術成熟度的審查評估。所有預研項目均在網上或公開刊物上公布綜合性部局公告，開展公開、公平、公正的競爭。對於重大國防採辦項目，在進入工程研製階段之前，應保持兩家或兩家以上的承包商進行樣機研製和演示驗證。④重視快速能力轉化。主管國防預研的負責研究與工程的助理國防部長辦公室介入重大裝備採辦項目的技術成熟度管理，不斷優化技術轉移機制，為漸進式採辦快速提供成熟技術、縮短裝備研製周期，降低技術風險。如新成立快速反應辦公室和快速採辦核心小組，加快成熟技術轉化應用到裝備，其中有些樣機產品可以直接交付應急作戰部門使用; 建立信息反饋機制，將技術成果應用的經驗教訓，及時反饋到相關研發機構和預研管理部門。

2012 年 10 月，美國國防部技術轉移工作小組編製出台《 2013—2017 未來五年國防部技術轉移戰略與行動規劃》，用於指導未來 5 年國防部技術轉移工作的開展。該規劃確定了三大重點措施，全面審查與改進技術轉移與轉化工作: ①進行全面的技術轉移最佳實踐範例調查; ②優化公眾獲取美國國防部實驗室資源的環境; ③促進國防科研機構與地方和區域機構建立更為緊密的聯繫。

3.2組織架構

經過數十年的發展，美國已經形成了完善的國防技術轉移與轉化管理機構體系。國會主要通過立法推動國防技術轉移和轉化，從 1980 年通過拜杜法案以來，陸續通過了十餘部法律，解決了知識產權權屬界定和利益分配機制等制約技術轉移的核心問題。政府層面主要是白宮、國防部等部門，通過制定規劃、成立機構、設立計劃等方式具體推進技術轉移和轉化工作。美國國防部早在 20 世紀 90 年代初就成立國防技術轉移辦公室，目前設在負責國防預研管理部門的負責研究與工程的助理國防部長辦公室，統一負責國防技術轉移與轉化工作，包括制定發展戰略、管理技術轉移與轉化計劃、與其他政府部門協調溝通等。三軍和各業務局也有相應的技術轉移與轉化機構，負責本領域的技術轉移與轉化工作。此外，政府還設立了技術轉移與轉化服務機構，如國家技術轉讓中心、聯邦實驗室技術轉移聯合體、國家技術信息中心等作為重要的信息支撐和交流平台，總體上形成了完整的管理體系。從具體的科研單位來看，美國國防部下屬實驗室設有研究與技術應用辦公室，負責本實驗室的技術轉移與轉化工作。此外，大學也設立了專門的技術轉移機構或利用第三方機構來推進本單位的技術轉移與轉化工作。

3.3技術轉移與轉化專項計劃

美國國防部為滿足對武器裝備研製生產各個階段的不同需求，有針對性地制定了各種技術轉移與轉化計劃。本文依據美國政府審計署 (GAO)提交國防部的調查報告，列出了 2010—2012 財年技術轉移和技術轉化計劃詳細信息 (見表 1)。

美國國防技術轉移與轉化計划具有如下特點:

(1) 完整的技術轉移與轉化計劃體系。專項計劃大致分為國防部單獨管理、軍種單獨管理、國防部和軍種共同管理三類。其中支持國防技術轉移的計劃有製造技術計劃 (ManTech)、小企業技術轉移/創新研究計劃 (SBTT/ SBIＲ) 等; 主要支持國防技術轉化的計劃有先期技術演示(ATD)、先期概念技術演示 (ACTD)、聯合能力技術演示驗證 (JCTD)、技術轉化倡議 (TTI)、快速反應/超快反應基金 (QＲF/ＲＲF) 等。

(2) 投入經費額度大。2010—2012 財年，國防部和各軍種共計管理了 20 項技術轉移計劃，共計資助經費 79 億美元。其中國防部部長辦公室管理 8 項，資助經費 19 億美元。各軍種管理 14 項，資助經費 60 億美元。

(3) 重點支持快速能力轉化和聯合能力轉化。50%以上的計劃實施周期少於兩年的，主要目的在於實現國防快速轉移與轉化和提高聯合作戰能力。如聯合能力技術演示驗證 (JCTD)，針對聯合作戰需求做了進一步改進和優化，進一步優化技術轉移機制，技術演示驗證周期從 3 ～4 年縮短為 1 ～3年，改進了跨部門聯合採辦方式，聯合作戰司令部的介入則更深更廣，以更好地滿足聯合作戰的需要。

近些年來，由於自動減赤制度的影響，美國國防研發預算面臨較大的削減壓力，在此背景下，美國國防部通過不懈努力仍然保持國防基礎科技經費 (6. 1 ～ 6. 3) 穩定投入，2012 財年起一直保持在 120 億美元左右，2015 年 4 月提交的 2016 財年預算達到 123 億美元。各類國防技術轉移與轉化專項計劃主要由 6. 2 和 6. 3 預算安排，近年來同樣保持穩定支持，個別計划上升較快。如快速反應基金 (QＲF) 2014 財年預算為 6950 萬美元，2016 財年預算甚至達到了 9050 萬美元，是 2010—2012 財年平均水平的 4 倍多; 聯合能力技術演示(JCTD) 與快速創新基金 (ＲIF) 2014—2016 財年預算與 2010—2012 財年的平均水平相當，充分體現了國防部對快速能力轉化和聯合能力轉化的持續重視。

4、政策建議

4.1中國國防技術轉移和轉化現狀分析

冷戰期間，美國實現先軍後民，不重視國防技術轉移，儘管軍事技術取得了優勢，但是經濟和高技術競爭力下降; 實施軍民一體化的發展戰略後，針對國防技術轉移和轉化構建了完善的法律、組織、計劃體系，大力發展軍民兩用技術，充分利用民用優勢資源，形成了軍民一體發展、靈活反應的國防工業基礎。以色列一直採用先軍後民、以軍帶民的戰略，但是由於技術轉移工作做得較好，國防高科技很好地帶動了經濟發展。從發達國家的發展經驗和教訓來看，儘管各國國情不同，但建立既有利於經濟發展，又有利於國防現代化的國防科技工業已經成為普遍共識，而做好國防技術轉移和轉化是打通創新鏈條，提升國家綜合競爭力的重要手段。技術轉移和轉化做得不好，不管是推行什麼頂層戰略都難以實現國防和經濟建設融合發展，真正提升國家綜合競爭力。

從頂層戰略層面來看，中國經歷了先軍後民、以軍帶民、軍民結合、寓軍於民等發展階段，十七大提出軍民融合發展的思想，十八大後軍民融合上升為國家戰略，軍民融合的本質要求就是統籌國防和經濟建設，實現國防和民用資源滲透融合、共享共用，核心舉措就是注重軍民科技成果的雙向轉移，大力發展軍民兩用技術等。從概念內涵層面來看，中國較少提到國防技術轉移的概念，更多使用國防科研成果轉化應用，由於體制的原因過去很長一段時間主要強調國防科技工業部門在軍品研製和民品開發過程中形成的科研成果的產品化和商業化過程，更加重視軍轉軍和軍轉民。對於充分利用全社會優勢資源發展國防科技，即民轉軍重視不足。從法律法規層面來看，針對國防技術轉移和轉化的法律法規較為欠缺，特別是國防知識產權權屬界定和利益分配機制沒有形成法律規範。從組織管理和運行機制上看，尚沒有專門統管國防技術轉移和轉化的機構，也沒有形成針對國防技術轉移和轉化的科學評價和激勵機制。因此，儘管中國和美國國情不同，但是借鑒美國等發達國家在國防技術轉移和轉化方面的經驗和教訓，對於做好中國的國防技術轉移和轉化工作，促進軍民深度融合發展仍然十分必要。

表 1 美國國防部技術轉移與轉化計劃

4.2做好國防技術轉移轉化的建議

(1)將國防技術轉移和成果轉化提升到戰略高度，完善國防技術轉移轉化體系。要從建立）更廣泛的軍民融合國防工業基礎、提高本國產業創新能力的戰略高度重視國防技術轉移工作。建立安全、開放、競爭的國防技術轉移體系，包括層層負責的國防技術轉移組織體系和層次分明、重點突出的計劃，使技術轉移成為國防部門和國防科研院所的法定職責，為技術轉移奠定穩定的體制和機制保障。

(2) 加強軍民科技資源統籌，分類設立國防技術轉移和轉化計劃。國防和民口科研主管部門加強科研計劃和經費管理的溝通協調，分階段、分類別設立國防技術轉移和成果轉化計劃，或明確現有科研計劃渠道的支持範圍和成果銜接條件。武器裝備科研生產體系逐步向民口單位開放，通過有步驟地擴大參與範圍，在立項、研究開發、成果轉化各個環節實現公平競爭與積極合作，促進先進、適用技術的交流和共享。對於軍轉軍和民轉軍，核心是充分發揮已有計劃的作用，加強技術轉移和轉化的監督考核工作。對於軍轉民可以新設渠道，主要支持具有民用應用潛力/前景的成熟技術，大力開展試驗驗證，滿足商品化應用要求。

(3) 設立專門的技術轉移和轉化管理機構，統籌管理國防技術轉移轉化工作。設立專門的國防技術轉移和轉化辦公室，制定國防技術轉移和轉化規劃和政策，統管國防技術轉移和轉化計劃; 建立國防科技成果資料庫，搭建統一的國防科技成果信息平台，分類統計、篩選成果信息，並向合適的部門和單位定期發布; 建立國防科技成果轉移轉化年度報告制度; 對國防領域技術轉移情況進行綜合評價; 制定技術轉移轉化中介機構運行規範，建立一支專業的技術轉移轉化人才隊伍。

(4) 加強科研項目管理，突出技術轉移和轉化考核評價。明確科研項目承擔單位的技術轉移轉化義務，並將技術轉移轉化水平和能力作為科研項目立項和驗收的重要內容和依據。如預研項目規劃論證階段必須要有型號研製主管部門、裝備採購及使用部門參與，突出需求牽引和問題導向; 立項階段，鼓勵產學研聯合申報承擔科研項目，重大技術轉移轉化項目必須由工業部門牽頭申報，嘗試科研項目後補償機制; 項目驗收時，承擔單位應形成技術轉移轉化報告; 項目管理過程中引入技術成熟度評價，由第三方或主管部門組織專家獨立鑒定，提出成果轉化應用意見; 加強項目後評價，追蹤成果應用情況。

(5) 完善國防知識產權管理機制。儘快完善國防知識產權權屬界定以及利益分配機制，明確國防技術轉移轉化收入中發明人及其單位的收益。探索協議定價、中介服務機構評估等國防知識產權定價方式。本著既保證國家安全又保護知識產權所有者權利，並有利於技術轉移的宗旨，進一步完善國防知識產權定密和解密機制。在符合保密規定的前提下，探索成果擁有單位自主決定對其持有的國防科技成果採取轉讓、許可、作價入股等方式開展轉移轉化活動。

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