中國古代監察制度的演變及其思考
中國古代監察制度的演變及其思考
【摘要】中國古代的監察制度經歷了三個階段的演變和發展。即，第一階段，萌芽發展階段（包含戰國時期、秦代以及兩漢時期）；第二階段，完善強化階段（包含魏晉南北朝時期）；第三階段，組織成熟、監察嚴密階段（包含隋代、唐代、宋代、元代、明代、清代）。我國古代監察制度演變和發展為我們留下了寶貴的經驗。筆者從監察權的地位、監察機構的設立、監察官員的選任三方面談古代監察制度給我們的思考。
【關鍵詞】古代 監察制度 演變 思考
【目錄】
一、古代監察制度的演變。
二、對古代監察制度的思考。
行政監察是指在行政系統中設置的專司監察職能的機關對行政機關及其工作人員以及國家行政機關任命的其他人員的行政活動及行政行為所進行的監督檢查活動。其目的是為了保證國家及其公務員高效的履行職責，依法行政。行政監察的歷史很悠久。行政監察的意識更是早在西周時期便已出現。周武王滅商後將商郡分封給紂王之子武庚，而將商郡京畿分為三個地區，分別由武王之弟管叔、蔡叔、霍叔統治，其目的無非是用以監視武庚。但這種監視其性質尚不能算作行政監察。[1]中國古代監察制度是封建王朝政治的重要組成部分。歷代統治者為了鞏固其封建統治都制訂了較為完備而又嚴密的監察制度。它在職能上類似於我們現今的檢查制度。古代監察制度雖然是為封建統治者服務的，存在很多缺陷。但其中仍有一些是值得思考和借鑒的。國家行政監察大體經歷了以下幾個階段，即萌芽發展階段；完善強化階段；組織成熟、監察嚴密階段。
一、古代監察制度的演變
(1)第一階段，監察制度的萌芽發展階段。
據《史記》、《戰國策》等諸史書記載，戰國時期齊、秦、趙、魏、韓皆設有御史一職。御史初為史官（兼管記事文書），後期御史權利日益增強，還兼糾察之職能。《史記·滑稽列傳》中曾載：齊王賜酒予臣子髡，淳于髡說：「賜酒大王之前，執法在旁，御史在後，髦恐懼俯而飲，不過一斗徑醉」。說明齊國之御史有監察臣子之職能。[2]但此時還沒有產生專職的監察機構。戰國時代可說為監察制度的萌芽時期。而御史這一名稱及其行政職能便從此延續下來。
行政監察成為一種制度則出現在秦代。秦始皇一統天下後，建立起了一個以三公九卿為行政管理體制的中央集權國家。並創建了監察制度。秦始皇以御史大夫為中央監察長官，位列三公。據《漢書·百官公卿表》中載：「御史大夫，奏官，位上卿，銀印青綏綬，掌副丞相，有兩丞，秩千石，一曰中丞，在殿中蘭台，掌圖籍秘書，外督部刺史，內領侍御史員十五，受公卿奏事，舉劾按章」。這裡對御史的官銜、俸祿、職能等都做了詳細的規定。御史大夫之下，在地方，皇帝派御史常駐郡縣，稱「監御史」。負責監察地方各事宜。此時，御史已成為名副其實的「監察吏」。（但監察制度仍未獨立行使，因為此時的御史仍兼有「秘書」之職。）
漢承秦制，但其制度較秦時更加嚴密。西漢時，設御史府（又稱御史大夫寺，路憲台）主司監察。御史大夫為長官，御史中丞為副，仍兼皇帝機要秘書之責，尚為獨立行使監察。在地方上廢監御史，改由丞相隨時委派丞相使，分刺各州。漢中期更是形成了中央御史、郡刺史和縣督郵相結合的三級行政監督網。漢武帝時，將全國劃分為13個州部，即13個監察區。各州設刺史一人，為專職監察官，對州內所屬各郡進行監督。刺史皆隸屬於中央御史府，由中央御史中丞具體督管。諫、督郵（代表太守，督察縣鄉），會侍御史等官職，皆行監察劾舉之權。還有因特別使命設立的治書御史、監軍御史等，也分別行使御史的職權。
至此，一個在中央以御史中丞；在地方以監察御史、丞相史為監察系統，刺史為監察長官（京師則以司隸校尉作監察長官）的古代監察制度系統被建立了起來。東漢光武帝時，御史台職權進一步擴大。其地位已比肩尚書台、謁者台。被同稱「三台」。侍御史，掌糾察；治書侍御史，察刑獄。全國共設13個監察區，每州置刺史一名以監察地方政務，受理案件兼考核官吏。建武元年，劉秀朝會時，更是特詔御史中丞、司隸校尉和尚書令專席獨坐。這足以證明監察制度在東漢統治者眼中的重要性。漢史中有不少名垂青史的御史，如武帝時期的御史中丞咸宣治主父偃，至今仍被供奉的安徽太和縣倪寬等。
(2)第二階段，監察制度的完善強化階段
三國魏晉南北朝時期，是歷史上處於封建割據分裂的時期，政局混亂。各朝的監察制度各有不一，但大多仍沿用漢制。御史台仍為最高監察機關。也有部分變化。最為顯著的變化便是，魏晉時御史台不再隸屬於少府。而成為了由皇帝直接掌握的全國性監察機構。至此，御史台成為了獨立的監察機關。監察制度進一步完善和強化。還出現了防範監察官員犯法瀆職的規定。例如：魏晉時期士族地主的勢力日益強大，為防止監察機構徇私舞弊，朝廷明確規定大士族不得為御史中丞。而地方則不再設專門的監察機構。由朝廷不定期派出巡御史監察地方官吏。
南北朝期間，監察制度還有一項重大的發展變化。即「聞風彈事」（也稱「風聞奏事」）。就是舉報人可以根據傳聞進行舉報，不必拿出真憑實據，也可不署名。《文獻通考》中記載：「舊例，御史台不受訴訟，有同辭狀者，立於台門候御史，御史竟往門外收采之，可彈者略其姓名，皆云：風聞訪之」。此期間，有關御史台官員風聞奏事的記載很多。如，《昭明文選》載，南齊永明年間，御史中丞沈約彈劾王源受滿樂聘錢五萬；《梁書》載，御史中丞彈劾征虜將軍蕭穎達非法徵收生魚稅等，皆是「風聞」。
（3）第三階段，監察制度的組織成熟、監察嚴密階段。
隋朝時期，天下再次統一。隋朝統治者也重新建立了新的監察制度。中央的監察機構仍為御史台。改御史中丞為御史大夫。下設治書侍御史、侍御史、殿內侍御史、監察御史。並且下屬官吏不再由御史大夫任命更換，而是由吏部任命。在地方，隋朝設立了司隸台，專掌州縣監察。
唐代發展了隋代的監察制度，使監察機構更趨完善。仍設御史台，主台仍為御史大夫，另設御史中丞兩名，為副職。並將御史職責確立為「掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝廷」。御史台下設三院。，即，①台院，侍御史屬之，「掌糾舉百僚，推鞫獄論」；②殿院，殿中侍御史屬之，「掌殿廷供奉之儀式」；③察院，監察御史屬之，「掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀」。三官官階不同，職責不同，形成唐代嚴密的監察系統。另外，監察機構和御史權力進一步擴大。其有權監督大理寺和刑部的司法審判案件。諫官制度在唐代也趨於完備。諫官將皇帝作為監察的主要對象。給皇帝指出錯誤，對皇帝提出建議和意見。唐時，中央朝廷設三省制。其中，門下省的主要職責就是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省，長官稱侍中，其下有黃門侍中、給事中、散騎常侍、諫議大夫、起居郎等官職。唐太宗時期有名的諫官魏徵，曾進諫二百多次，促使唐太宗承認錯誤，在歷史上留下了佳話。皇帝作為封建王朝的最高統治者，能接受諫官監察確為一項重大突破。
宋朝時期，宋太祖趙匡胤為加
宋代的諫官成為司諫正言，負責對皇帝提出批評和建議。但卻有名無實，其主要職能還是監察官吏。另外，宋代對諫官有很多硬性規定。如每月必向上奏事一次，稱「月課」；御史上任百日必須彈人，否則會受到處分等。這種規定助長了御史濫用職權的現象發生，如宋神宗時御史唐垌彈劾王安石一事便是一例。因此，宋代宰相與御史台互相仇視，造成監察制度的混亂。
元時，元政府建立了中國封建社會較為完整的監察法規。元以前，歷代王朝對監察官員的紀律和考核多有規定，但沒有納入國家法律。而元代將此明確納入法律，使監察活動法制化。如：「知（違法）而不舉劾」者，嚴懲；監察官員不得與「應管公事官吏人等私同宴飲」； 「於各處館驛或廨內安下，不深輒居本處吏民之家」等......內容詳細而全面。[4]其監察機構仍為御史台。當朝用條例的形式對監察機構職能、機構內部關係及監察機構與國家其他行政機構的關係都做了具體規定。元代的《設憲台格例》規定：中書省、樞密院、制國用便司，凡有奏稟公事，與御史台官一同聞奏。元朝還在地方上建立了正規的監察機構，形成了從中央到地方自成獨立的監察系統。其監察機構有行御史台和諸道肅政廉訪司。全國分為22道監察區，各設肅政廉訪史常駐地方，監察各道所屬地方官吏。這樣自上而下形成了巨大的全國監測網，紮實了元朝監察制度。但由於元朝實行民族歧視制度，使得漢官御史多受打擊，令御史台不能發揮正常職能。因此給當時的監察制度造成了較大破壞。
在君主專制制度極端發展的明代，中國封建監察制度也更加的完備和嚴密。有不少學者認為：明代監察制度在中國古代監察制度中是最完備的。是前代監察制度所不能比擬的。洪武年間，中央將御史台機構撤銷，改為都察院。即總領監察御史，是「主糾察內外百官之司」，「職責糾劾百官，辨明冤枉，提督各道，為天下耳目風紀之司」。負責維持國家機關及官吏紀律的監察之責。都察院設左右都御史（正三品）、副都御使（正四品）和僉都御使（正五品）。下設13道監察御史（正七品），負責具體監察工作，直接受命於皇帝。有直接進行糾舉彈劾之權。明代還建立了御史出使巡按地方的制度。出巡之官受命皇帝，亦可兼管地方其他事務。除執行監察權外，還握有對重大案件的司法審判權。戰時，御史監軍還要隨軍出征。監察戰時的一切事宜。
明代，在地方實行分區監察，專設六科給事中。稽查六部百司之事。也就是針對六部的對口監察。這六科，各設都給事中1人，左右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部上奏均交事中審查。且六科給事中的獨立性很強。它與「都察院」兩個科道並不互相統屬。都察院管不了六科，六科完全是獨立的。並只對皇帝負責。因此，科道官雖然官秩不高，但權力很大，活動範圍很廣。科道官的選拔也十分嚴格。另外明代監察的範圍也較以前各朝範圍涉及更加廣泛，監察對象不僅僅是政府部門及官員，同時涉及到了思想和學術領域。
清代監察機構的設置大體沿襲明代。主要是雖仍設御史，給事中之官，但歸都察院領導，被成為「台省合一」。置丞政一人，左右參政二人，其餘沿襲明制。各級官吏均置於都察院監管之下。都察院以都御使為主事官，可與六部及其他重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設15到監察御史，比明代多出2道（清末增至22道）。其執掌為「彈舉官邪，敷陳治道，審核刑名，糾察典禮」等事。大體各道均設掌印監察御史滿漢各一人。下設監察御史，各道人數不同。「台省合一」的機構設置較為簡化，監察權責清晰。
清代還頒布了《欽定台規》。這是一部較完善的監察法律。它規定，都察院的給事中、監察御史等科道官員上可規諫君主，下可指參臣僚。於國家政治得失，用人行政以及他們認為大利大害、應興革之事，均有發言權。[5]
清朝還設有兩個特殊監察機構，即宗室御史處和內務府御史處。專門負責監察宗人府和內務府。直到宣統年間，組建了新內閣，都察院被撤銷。古代延續和發展了千年的監察制度被畫上了句號，退出了歷史的舞台。
二、對古代監察制度的思考。
（1）古代行政監察權地位崇高，監察體制完善健全。
在古代，行政監察機構的權力均來自皇權。隨著皇權的集中和加強，使得行政監察機構權力也隨之提高。相對我國現行的監察體制來說，監察權在我國憲法中的地位較低。筆者認為對於監察權應在憲法中給予明確的規定。以提高我國行政監察權的地位，這有利於行政監察方面的立法和具體施行。
我國近代經歷了百年動亂，基於國情，我國現行的監察制度與古代監察制度並未一脈相承，缺乏前後相繼。相對古代完善健全的監察制度，我國現行監察制度並不完善。存在職能交叉、權威缺失等明顯劣勢。[6]
（2）古代行政監察機構獨立，自上而下垂直監察。排除了同級或上級行政長官的干擾。
我國古代監察機構設置的目的是為了限制官權與皇權。為了有效監督百官與君主，古代的監察機制在官員的設置與權力運用上具有獨立性。
監察機構與其他行政機構無隸屬關係。中央監察機構與地方監察機構也各司其職，權力不交叉。監察主體不受制於監察客體。如：秦代，監察御史在組織系統上不受郡守領導，而受中央御史大夫節制，屬於中央政府委派的駐郡監察官員。宋代諸州監察官通判，實際是皇帝差遣到諸州專察知州的監察官，監察和制約州縣官吏的一舉一動。元朝，設行御史台為地方最高監察機關，其性質屬於中央御史台的派出機構。[7]
我國的監察主體有權力機關、監察機關、司法機關、紀檢機關、和審計機關。監察的主體多樣，卻沒有統一的機構對其實行統一的領導、協調和管理。監察力量很分散。且我國現行的監察制度實行的是雙層領導監察制度。無論是紀檢部門，還是監察部門、審計部門均屬同級黨政的組成部分，是它們的直屬機構。既受同級黨委和政府的領導，也受上級監察機構領導。這種雙重體制的明顯缺陷就是監察主體受制於監察客體。監察上級會影響官位，監察同級關係不和。導致監察的主體作用難以發揮。因此，應改革雙層領導機製為垂直管理體制。將黨對檢查工作的領導權統一到中央行使。最高人民檢察院黨委成員由黨中央選配和管理；省級檢察院黨委成員由最高人民檢察院黨委主管，基層人民檢察院黨委成員由省檢察院黨委主管。地方各級黨委對同級人民檢察院黨組實行監督。下級監察機構對上級監察機構負責。改變目前檢察官以及地方各級檢察機關的檢察長的任免程序和方式。將地方檢察機關的檢察官由地方權力機關選舉和任免改由最高人民檢察院檢察長根據一定的程序任命。使檢察機構擺脫地方當局的控制和影響。[8]
（3）古代監察官員的選任很嚴格，有很高的專業知識和能力，通常直接受命於皇帝。
.在品格方面，歷代共同強調的標準是「公正廉明」。 「凡任風憲者，宜以公正為心，以廉潔自守」； 「不盪於富臾，不整於貧賤，不搖於威武，道之所在，死生以之。」在才能方面也有較高的要求。一般須是科舉出生的進士，如宋代的台諫官90%以上具有進士身份，明清時則明確規定只有進士出身才可考選監察官。.在資歷方面，大多注重實踐經驗，且要有顯著的政績。選任程序方面，兩漢時則大多是通過察舉方式，由地方官推薦人選，隋代由吏部銓選監察官，唐宋時則大多由「帝王親擢」。 而且古代的監察官員一般官秩較低，屬於以小監大，這種制度的施行在歷史上效果還是很好的。官小就沒有那麼多的顧慮，可以放開手腳。
我國實行的是人民代表大會制度，通過選舉產生各級各類官員。在地方亦如此。監察官員也一樣。這些監察官員基本是當地人，或在當地其他行政單位任職多年，與各行政單位關係複雜，人情網巨大。如此複雜的人際關係使得監察常常呈現「禁監」和「弱監」的現象。
筆者認為在檢察官的選任方面，除了借鑒古代監察官選任的條件外，還要求被選任的檢察官具有堅定的社會主義立場和為人民服務的思想。同時，在選任的過程中要加強上級檢察機關的決定權，弱化行政機關的決定權。[9]
另外，還要在具體的任職條件上進行修改，提高檢察官的學歷要求。我國現在對檢察官任職學歷條件要求是必須達到本科畢業以上。這還是不夠的。因為檢察職業具有特殊性，需要專業知識極高的人才能勝任。所以，筆者建議應將檢察官任職學歷條件提高到法律專業本科以上。而且，最好是全日制學校畢業。
中國古代監察制度是封建政治的重要組成部分，在長期的發展中形成了一系列的特點。如：①受命皇帝，服務統治；②機構獨立，自成系統；③選官高標，管理嚴明；④秩低權高，以小監大。我國現行的監察制度既有優勢，也有檢察權地位不高、職能交叉、權威缺失、官員良莠不齊的劣勢。在對古代監察制度的研究中，我們可以借鑒其優點，為完善我國監察制度提供依據。真正建設出具有中國特色的監察制度。
【參考文獻】
[1]中國古代監察制度，百度百科
[2]中國古代行政監察制度，維基百科
[3]［清］畢沅《續資治通鑒》［M］中華書局出版1957年8月第一版。
[4]李曉春《從制度改革看元代監察體制的歷史貢獻》《社會科學論壇》2008年18期
[5]清代成文法——《台規》中的廉政內容 新疆天山網
[6]喻婷婷：《論古代監察制度對現代的借鑒意義》，《現代商業》雜誌，2007年第17期
[7]王姍姍,《淺析中國古代監察制度的特點》《魅力中國》2010年8月第2期
[8]崔江西 《從對中國古代御使監察制度的借鑒看現代檢察制度的完善》2004年9月 東方法眼
[9]姬曉紅：《中國古代監察制度及對當今監察工作的啟示》
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