英國脫歐公投後歐洲安全防務不確定性及潛在可能

07-14

英國脫歐公投對歐洲乃至全球安全防務產生了深遠的影響。民意調查數據顯示，支持脫歐的民眾和政治家更多的是出於經濟，主權和移民問題的考量，安全防務政策並不是脫歐的主要驅動因素。然而，隨著脫歐談判具體問題浮出水面，脫歐公投對英國和整個歐盟地區安全防務的潛在影響成為歐洲政客們辯論的焦點之一。雙方在脫歐談判中的預期和未來脫歐完成後新的安全防務關係和安置議程遠沒有明確的指向，且在談判過程中亦缺乏正規的機制可循。談判的最終結果不僅僅取決於雙方在談判桌上的權衡與妥協，外部局勢和一些突發事件也很可能扭轉最終協議。因此歐洲安全防務處於高度不確定的環境中。在這樣的背景下，分析歐洲安全防務的未來走向不是預測脫歐的具體安排，而是解讀脫歐對英國和歐盟安全防務的潛在影響以及對非歐盟國家的連帶衝擊。

一、脫歐對英國和歐盟安全防務的影響

1、脫歐或導致歐洲情報共享和跨國拘捕機制失靈，對安全的衝擊遠超對防務

國家是國防事務的主體, 國際防務往往通過政府間的合作。與北約相比，歐盟本就不是一個主要的防務主體，英國長期反對歐盟共同防務建設。因此，相比英國和歐盟聯合防務，脫歐對網路安全、安全信息共享、反恐、跨國犯罪追鋪等與民眾日常生活聯繫更緊密的安全事務衝擊較大。一方面，英國是歐盟整體安全網路中的重要力量。每年倫敦為歐盟應對恐怖主義威脅、跨國犯罪、網路安全威脅、軍事科技研究提供了大量的經濟和智力支撐。脫歐後，歐盟勢必將失去這一主要的安全資源來源，在安全能力建設方面將面臨更大的經濟壓力。另一方面，歐洲國家遭受恐怖襲擊的威脅，安全情報共享是其打擊恐怖主義和跨國犯罪的主要信息來源。據報道，2016年歐洲國家間情報分享增加了10倍，而英國又恰恰是使用歐洲刑警組織反恐資料庫最多的首三名成員之一。一旦英國脫離歐盟，歐盟有權不再與英國合作，雙方情報共享機制面臨失靈，英國離開歐洲刑警組織和退出歐洲拘捕令後跨國協同調查和拘捕也變得孤立無援，這些勢必將增加英國應對恐怖主義等跨國家安全問題的難度。因此，在脫歐談判過程中，英國和歐盟成員國需要重新確定安全合作模式，特別是加強英國與歐盟成員國的雙邊安全合作以應對恐怖主義、犯罪集團和網路威脅等跨國安全問題。

2、關鍵節點脫歐，加劇歐洲分歧

在脫歐公投前，歐洲國家已然面臨重大安全防務風險，包括歐盟國家對俄羅斯的安全疑慮，恐怖主義，移民危機，中東戰局對歐盟的安全衝擊等，歐盟成員國為應對這一系列安全防務威脅提出了集體應對措施：包括歐洲議會批准投入2500萬歐元經費到軍事研究領域；建立歐盟共同邊境部隊；授權提升歐洲刑警組織的「反恐」能力等等。這些計劃尚在醞釀中的關鍵節點，英國選擇脫歐，不僅將減少英國對這些規劃資金、人力和技術等方面的支持，更會阻礙歐盟未來安全機制的升級，增加不確定性，削弱歐盟成員國內部進一步加深安全合作，建設歐盟兼具軍事合作主體的信心。歐盟成員國繼英國之後更加不願在集體安全防務方面增大投入。一個「嘴軟腿細」的歐盟也將更難以與美國在安全防務上分庭抗禮。但需要指出的是，英國不是歐盟唯一障礙，其他成員國之間的分歧只是暫時被脫歐事件掩蓋。歐盟內從長期來看，由於包括歐盟內兩個最大成員國在內的27個成員國擁有不同的戰略優先、安全威脅、經濟水平和軍事基礎，相比雙邊安全防務合作，歐盟成員國之間的集體安全合作仍面臨巨大困難。

3、安全防務側重面臨調整和分裂

一直以來，在歐洲英國強烈譴責俄羅斯在烏克蘭的軍事行動，強調俄羅斯對巴爾幹地區的安全威脅，主張擴大對俄羅斯的制裁；而在外部英國主要安全利益則集中在亞太、印度洋和中東地區。脫歐將打破現有東歐與南歐安全優先側重，加劇歐洲國家在安全上的分歧。南歐成員國對俄羅斯帶來的地緣安全威脅感並不大，其安全關切重心更多集中在移民危機和恐怖主義威脅上。而與英國存在歷史問題的愛爾蘭則面臨來自英國的安全和邊界壓力，與英國海外領土接壤的西班牙和塞普勒斯同樣擔心英國脫歐對本國邊界造成的安全風險。只有波蘭和巴爾幹國家繼續將安全重心放在原有歐盟集體領土防務上。在全球範圍內，相比英國，歐盟在亞太和印度洋的安全防務利益較小。脫歐後，歐盟對亞太地區的領土爭端關注度將進一步下降。

二、脫歐對非歐盟國家連鎖影響

誠然，脫歐並不會對歐盟外部英國主要的安全防務關係造成太多影響但脫歐後，英國在多邊機構中的政治、經濟和軍事資源投入將有所調整其戰略角色也會產生變化。與之相對，外部安全夥伴也將會通過雙邊合作或尋找歐盟中英國替代者的方式，降低脫歐對本國的影響。英國充當美國與歐盟成員國之間斡旋角色不復存在後很可能會將更多的安全資源投入北約和雙邊夥伴關係中。短期內為了昭顯其脫歐後在區域和全球安全事務中的作用，抵消脫歐帶來的影響力下降，英國將會更加積極地與歐洲外國家建立新的貿易合作關係，確保其與亞太地區、印度洋地區和與其他經濟體之間的交通通道安全，這將促使美國與英國之間更為緊密的安全合作，同時也意味著英國在美國面前更缺乏可談判的籌碼。

對中國而言，由於英國脫歐後受限於北愛爾蘭和蘇格蘭的內治問題，其可投入到全球安全的資源有限，因此儘管英國有積極投入亞太地區的意願，但更多只能步美國後塵，並不會對我國在亞太和印度洋的安全利益造成太多影響。反而脫歐事件對我國影響最大的在於脫歐引發的領導人變更。特蕾莎梅與前任首相卡梅倫不同，其對中國的海外投資持高度懷疑態度，擔心中國在基礎設施建設上的投資存在對東道國國家安全的威脅。且脫歐後的英國更缺乏與美國在地緣政治問題上相制衡的能力，因此很難對中國採取比卡梅倫時代更為開放的政策。

從中國方面來看，脫歐後的英國影響力顯然不如整個歐盟，中國在歐洲的重心相應地需要平衡在英國及其在歐盟的替代國之間。近期，中德兩國關係的改善和提升，使德國成為中國在歐盟內部替代英國，最可能的安全合作夥伴。6月13日，首次中德高級別安全對話在北京舉行。兩國在反恐、打擊跨國犯罪、有組織犯罪等領域存在廣泛的合作空間。

總之，歐盟內部成員國對英國脫歐面臨兩難抉擇，而不同國家之間的安全防務優先不同更加劇了這一抉擇的複雜性。一方面，歐盟國家希望採取強硬政策懾止其他國家步英國後塵；另一方面，從實用主義角度這些國家又不可能摒棄英國這個重要的安全防務夥伴。對於歐盟以外國家脫歐對其安全防務造成的影響不大，其需要解決的問題是加強與英國和歐盟國家的雙邊合作，在英國與歐盟之間找到平衡點。