論美國選舉人團制度：弊病、因緣與改革

2016年11月8日（周二），將舉行舉世矚目的美國第58屆總統選舉。美國總統選舉制度可謂精細，過程堪稱複雜。其中創設於1787年的美國選舉人團制度往往少人問津。該制度的確立基於什麼樣的歷史因緣？在發展過程中產生了哪些弊病？為何該制度的存廢與改革頗為艱難？只有系統了解選舉人團制度的前世今生，我們才有可能理解：在一個普遍民主化的時代，與增加總統選舉的「民主性」相比，提升民眾、選舉人以及由民眾和選舉人共同選出的總統的「德性」，或許是一個更大的難題。

劉晨光中共中央黨校科學社會主義教研部副教授

關於美國總統選舉，世人一般多矚目於兩黨候選人的競選，特別是大選日的普選（全國選民投票），卻對此前更為漫長複雜的預選（黨代會各州代表選舉）、總統候選人的確定（通過兩黨全國黨代會）以及此後的選舉人團投票表決環節缺少關注。其理由淺顯而正當，無非出於對「結果」的熱心。由於大選之後往往結果即明，12月份第二個星期三之後的第一個星期一在各州首府舉行的選舉人團投票表決，便淪為例行公事。但按照1787年美國制憲原意，確立選舉人團制度恰是為了突出選舉人團再選舉的實質重要性，使美國總統的最終產生取決於選舉人團的投票表決。

選舉人團制度離其創設本意漸行漸遠，是一個歷史過程。在220多年裡，它經歷了危機與變異，也得到了新生與穩定。它對美國政治發展助益良多，其弊病卻也愈發彰顯。事實上，美國社會一直存在要求改革乃至廢除此制度的呼聲。2000年大選中，小布希得選民票數少於戈爾50多萬張，但得選舉人票數超過戈爾5張，成為美國歷史上第四個「少數票總統」。據民意測驗，美國人中有超過60%之眾對此次選舉感到不滿，主張修改憲法，取消選舉人團制度。那麼，選舉人團制度到底有何主要弊病？如何偏離了創設本意？為何改革之聲一直不斷卻無法根本更張？

一、選舉人團制度的主要弊病

選舉人團制度存在的主要問題，就是可能產生所謂的「少數票總統」，有違民主的「多數決」要求。而之所以會產生「少數票總統」，很大程度上在於選舉人團的分配與產生機制均存有一定的弊病。

目前美國選舉人團的總人數仍遵從制憲者的安排，為聯邦參議院與眾議院議員人數之和。美國現共有50個州，無論各州人數多少，每州兩個參議院席位，這是按照平等代表制原則進行分配；而眾議員的分配，自1941年始，採用一種「亨廷頓分配法」（Edward V. Huntington），以複雜的數學公式來計算：首先不管各州大小，每州先分一個基本議席，然後再把各州人口總數除以N（N-1）的平方根（N為該州應得席位數），得出所謂「優先參數」（priority number），然後根據各州「優先參數」大小順序分配剩餘的眾議院席位，直到435個席位分完為止。其結果是，不但各州參議員數量，而且各州眾議員數量，與各州實際人口數量的比例均不一致。這就造成各州選舉人票的「含金量」即所代表的人數標準存有差異，有些差異還很大。因此，選舉人票的多少也就不能如實反映全國選民支持率的高低。

選舉人團在各州的產生，除了緬因州和內布拉斯加州以外，基本都採用「勝者全得」（winner-take-all，或譯「贏者通吃」）原則：各州獲得選民票數最高的候選人，即獲得該州所有選舉人票。這一產生機制實際上是一種「相對多數制」，即勝者所獲選票不一定要過半數。比如2000年大選中，由於「綠黨」、「改革黨」等小黨派的參與，小布希在很多州所獲選票均未過半，但憑靠「贏者通吃」原則，依然獲得其全部選舉人票，最終才得以成為「少數票總統」。選舉人團的此一產生機制，曾在歷史上多次導致總統選舉危機，因此受各方指摘頗多。此外，「勝者全得」原則使得候選人所獲選舉人票，在大選時即可基本確定，這亦造成兩個不良後果。首先就是使大選之後的選舉人團投票表決程序流於形式，已不再具有實際意義；再者，更為重要的是，由於選舉人名單往往由政黨確定，選舉人不得不服從政黨利益，幾乎不可能再擁有獨立意見與鮮明性格。二者均背離了制憲者對選舉人才德的強調。

二、選舉人團制度的歷史因緣

實在講，美國選舉人團制度發展至今，已經偏離了制度設計者的初衷。此一制度的歷史變遷過程，就是在解決舊問題的同時造成新問題的過程。當然，作為一個具體的選舉機制，它的任何變化都離不開美國整體制度環境的作用，亦是美國社會各方面不斷發展的結果。

美國制憲會議選擇通過選舉人團制度來選舉總統，本身就是妥協的結果。制憲者曾爭議過的總統選舉方案，包括由國會議員選舉、由州議會或州長選舉以及由選民直接選舉等。由國會議員選舉容易使總統受制於國會，起不到設置總統想要達成的「分權制衡」之效；由州議會或州長選舉則使總統受制於各州，有違設置全國政府的旨意；由選民直選則可能導致「多數人的暴政」，不符合大多制憲者的精英意識。最終方案是，先由各州選出德才兼備的選舉人，再由各州選舉人團進行間接選舉，這可在踐行民主的同時保證總統及副總統的優秀。

但這一方案並未明確規定各州選舉人團究竟如何產生，而是交給各州自行決定選派或委任。這一方案也未充分考慮到黨爭的巨大影響與民主的迅速發展。它還始終潛伏著一個未能解決的根本矛盾，即聯邦性原則（Federal Principle）與全國性原則（National Principle）之間的矛盾，而這一矛盾實與「聯邦制」本身相始終。

按制憲者原意，選舉人團應該是中立的，不帶有黨派色彩。但在華盛頓兩任總統之後，1800年的美國總統選舉即已捲入黨派政治之中，具體運作時，選舉人團已成為當時聯邦黨和民主共和黨的傳聲筒。由於法律上並不區分總統候選人與副總統候選人，每位選舉人投兩張總統票，獲最高票者當選總統，獲次高票者當選副總統，此一制度差點導致選不出總統。那次總統選舉危機直接導致了憲法第12修正案對總統選舉制度的補充，在沒有明文出現「政黨」字眼的情況下，它正式承認了政黨的合法活動地位。自此以後，正副總統候選人開始在政黨組織下搭配競選，政黨在全國範圍內推出自己的總統候選人，在各州也推出自己的選舉人團。

1824年總統選舉中，由於參與角逐的四人均未獲得過半選舉人票，依憲由眾議院投票選舉，結果亞當斯（John Q. Adams）當選。而傑克遜所獲普選票比亞當斯還多，所以他的支持者強烈反對這一結果，指稱克萊（Henry Clay）與亞當斯做了交易，以出任國務卿為條件來支持亞當斯當選。傑克遜本人不僅宣布這一結果非法，還第一次公開主張廢除選舉人團制度。這次選舉導致美國總統候選人提名方式的重大改革，政黨代表大會逐漸取代國會黨團核心會議，成為提名總統候選人的主要途徑。各州選舉人團也開始由各州民眾直選產生。

1836年，美國選舉人團制度出現了重大變革。自此以後，美國所有州的選舉人票均採用了「勝者全得」的計票規則，從而為以後「兩黨制」的確立奠定了基礎。「勝者全得」制度實際以各州選舉的相對多數製為基礎。即使選民在開始投票時比較分散，但由於政黨在組織選舉，一黨只需獲得相對多數選票，便可贏得本州全部選舉人票，因此，選舉人團在各州首府正式選舉總統時，獲勝總統候選人的支持率一般都能過半。這就有效解決了總統選舉時票數分散問題。大州眾議員較多，選舉人票也就較多，就成為候選人激烈競爭之地；同樣，由於「勝者全得」制度，小州至少也有三張選舉人票，總統候選人往往也不敢忽視。這使得當選總統所獲支持在地域上分布較為平衡，客觀上對於幅員遼闊、差異較大的聯邦制國家的統一團結頗有裨益。

到了1860年，美國各州都採用由選民直接選舉的方式來挑選選舉人。雖然由各州議會選舉總統的方案在制憲會議上即被棄置，但美國憲法把選舉人團的產生方式交由各州議會自行決定。其後，各州基本採用了由各州議會推選的方式來產生選舉人團。此方式簡便易行，但卻容易使選舉人受制於現行的立法部門，由其選出的總統同樣也就像直接由國會或各州議會選出的總統一樣，不容易做到真正的獨立。這一由選民直選選舉人的變革與「勝者全得」原則的變革一樣，其意義非常重大，同樣也是漸進實現，竟然在美國憲法上未留下任何痕迹。就此而言，美國選舉人團制度乃是在歷史演進中不斷累積疊加而形成的慣例。

現代意義上的美國驢象兩黨之爭也正始於1860年，所謂的「兩黨制」算是正式形成，從此開始了兩黨輪流坐莊執政的「政黨政治」，第三黨基本與美國總統選舉無緣。簡單講，聯邦制加兩黨制，選民直選選舉人加「勝者全得」原則，便造就了美國特色的選舉人團制度。整個世界上，這一制度也僅為美國一家所有，別無分店。

歷史演進而成的結果是：由於選民在投票以前即知各位選舉人將投哪位總統候選人的票，所以，雖然名義上選民是在選擇選舉人，但實際上是在選擇支持哪個政黨的總統候選人。11月大選日投票時，選民擁護哪個總統候選人，就投票支持相應的那組選舉人。而選舉人在當選前，一般都需向選民承諾支持某黨的總統候選人。獲勝的那組選舉人接下來在12月代表該州投票選總統時，一般也都會選本黨的總統候選人。這樣一來，12月的選舉人團投票表決自然就變得毫無懸念，雖然總統選舉的程序尚未走完，但鹿死誰手卻已分明。

當然，這並不排除出現「失信選舉人」（Faithless elector，或譯「不忠選舉人」）現象，因為全美50個州中，只有26個州以法律規定選舉人不能自作主張，其他州的選舉人卻無此約束，從理論上講，他們完全可以按照自己的意願投票或棄權，同時並不會面臨任何法律後果。

據統計，美國歷史上至今總共出現了158位「失信選舉人」，其中有71人是因為他們宣誓支持的總統候選人在投票前死亡才被迫「失信」，有2人因為不同原因棄權，其餘85人則因為各種原因將票投給其他人。「失信選舉人」雖然總體上數量不多，但出現卻也頗為頻繁，首次是在1796年，最近則是在2004年，可謂貫穿總統選舉的歷史始終。只不過，迄今為止，所有「失信選舉人」的行為都沒有改變大選的最終結果。

三、選舉人團制度的存廢與改革

美國選舉人團制度因存有明顯缺陷，遠自傑克遜總統以來，提出廢除此制度的呼聲就從未消停過，也有越來越多的人希望改革此制度。1968年美國總統選舉後不久，一項蓋洛普民意測驗表明，高達81%的美國人希望由自己而非選舉人團來決定誰當總統。這一數字是空前的，可見普通美國人要求改革選舉人團制度的迫切心情。此後十年間，有關廢除選舉人團制度的主張開始進入國會辯論。

1969年，在美國律師協會（ABA）等院外團體的強力遊說下，美國眾議院以三分之二多數通過一個法案，主張廢除選舉人團制度，剛當選的尼克松總統也對此表示支持，這在歷史上極為罕見。但此法案仍胎死於參議院。1979年，主張廢除選舉人團制度的憲法修正案得到了參議院51票的支持，此數字也創了歷史記錄，但仍因未達到法定的67票而流產。

為何選舉人團制度如此難以廢除呢？

首先，較之人口眾多的大州，小州無疑更支持現行的選舉人團制度，因為依據選舉人票而非選民票多少來決定總統人選，使小州相對獲得了更大的權重。歷來當選的「少數票總統」，都離不開小州的支持。故而在競選中，兩黨候選人固然都積極爭取大州選票，但對關鍵的小州仍絲毫不敢怠慢。

進而言之，小州之所以在總統選舉中擁有與其人口不相應的權重，之所以支持現行的選舉人團制度，根本上與美國立國所確立的聯邦制有關。聯邦制不僅強調美國政府是一個全國性政府，還賦予了各州較大的獨立權，強調美國政府是一個由各州聯合組建的聯邦性政府。在制憲會議上，正是立足當時州權較大的現實而達成的此一妥協方案，才帶來了聯邦的統一。而聯邦性原則在新的全國性政府中的體現，就包括參議院席位按照各州平等的原則進行分配，總統選舉中的各州選舉人團票數也是本州在參眾兩院的議席之和。相對而言，大州在眾議院中較佔優勢，小州在參議院中較佔優勢。特別由於美國憲法規定，憲法修正案的提出，需要獲得國會兩院三分之二人數或各州三分之二州議會同意，那麼倘若沒有參議院或小州的支持，像廢除選舉人團制度這樣的憲法修正案根本不可能提出，而小州及其佔優勢的參議院，當然也不會贊同廢除對自身較為有利的選舉人團制度。

除了客觀現實的原因，在學理上，也有學者反對廢除選舉人團制度。

美國律師協會的1969年報告，曾對選舉人團制度提出六項指責，說它「過時了」、「不民主」、「複雜」、「含混」、「間接」、「危險」。當年要求廢除選舉人團制度的憲法修正案在參議院也不乏支持者，參議員拜爾（Birch Bayh）就是其中之一。1977年7月22日，著名保守派政治學者戴孟德（Martin Diamond）在參議院司法委員會下屬憲法委員會為選舉人團制度進行辯護，並與拜爾進行了對話。

戴孟德指出，選舉人團制度並未過時，反而是在200年間針對不斷變化的環境表現出動態的適應性，通過調整自身來應對美國在政治、社會和經濟方面的新特徵。至於說它不民主，更是用詞不當。實際上，選舉人團制度不僅是民主的，而且採用的是「一人一票」加「勝者全得」的直接民主，只不過這種直接民主是在各州而非全國實行。因此，廢除選舉人團制度、由全國選民直選所增加的，不是總統選舉的「民主性」，而只是「全國性」。

再者，「少數票總統」現象所反映的選民票與選舉人票之間的矛盾，在任何分區選舉制度（districted system of election）中都難以避免。以英國為例，1974年勞工黨在民眾選舉中所獲選票雖少，但在議會中仍獲得多數議席，因此得以組閣。若想根本避免選民票與選舉人票或席位票之間的矛盾，就須廢除分區選舉制度本身，在美國，也就是要廢除致使總統選舉分州進行的聯邦制。只要聯邦制在，美國總統選舉所實現的就不可能是純粹的全國性民主，而只能是具有全國性與聯邦性雙重特性的民主，這樣的民主也更有益於維護自由與小州的利益。

此外，戴孟德還指出，在「勝者全得」的選舉人團制度下，民主黨和共和黨之外的少數黨是沒有機會的，因為選民多傾向於投票給可能獲勝者。而一旦廢除此制度，那麼少數黨就可能通過聯合而贏得較多的選票，成為一支強大的力量。當然，在這種情況下，關鍵問題並不在於少數黨是否可能獲勝，而在於：到底應該進行一輪還是多輪選舉？政黨制度將可能變得何等支離破碎？有多少黨派存在才算合理？其結果將可能影響美國的整個憲政結構，使美國政黨制度從兩黨制轉向多黨制。

實踐上，廢除選舉人團制度的提議得不到小州支持，難以在參議院通過；理論上，廢除選舉人團制度將對美國的聯邦制和兩黨製造成巨大衝擊。故而，雖然反對與廢除之聲不絕，但選舉人團制度仍然存在，並一直運行著。它今日所展現的一切利弊，都是美國社會變遷與歷史演進的結果，在220多年中通過不斷調整而有效應對了變化的現實，具有了一定的合理性與必然性。一方面，它只是總統選舉過程中一個具體而微的選舉機制；但另一方面，其運作卻以像聯邦制和兩黨制這樣的美國根本政治制度為背景和依託，一旦廢除，甚至即便有大的更改，勢必將牽一髮而動全身，對美國政治生活與政治制度造成難以估計的整體影響，深刻改變美國的政治文化。

那麼，在保留選舉人團制度的前提下，是否可能進行某種改革，以使總統選舉更具有「全國性」呢？戴孟德強調，在全國範圍內由選民直選總統並不能增加「民主性」而只能增加「全國性」，這顯然只是為選舉人團制度進行辯護的託辭，並不能使人信服。畢竟就其本義而言，民主就是指「多數決」或「多數人的統治」，「少數票總統」的產生無論如何已違背此義。

因此，要改革選舉人團制度，首先就要取消致使「少數票總統」得以產生的關鍵因素，即在各州實行的「勝者全得」原則。然後可以在各州同樣採取「過半多數制」，允許「多輪投票」（run-off voting），只有在各州獲得選民票數過半的總統候選人，才能獲得該州所有選舉人票。此法能解決選舉人票「含金量」不公問題，且對現行憲法與兩黨制衝擊最小，最為可行。

在取消「勝者全得」原則之後，若不採用「過半多數制」，另外還有一種方法，就是各州按照各黨派實際所獲選民票數比例來分配選舉人票。這同樣能夠解決選舉人票「含金量」不公的問題。至於在聯邦層面，仍可保留現行的「過半多數制」不變。

當然，也有人提出，或可從總體上修改選舉人票的分配方法，使之與實際人口數對等或更接近，但從數學理論上講，這非常困難。

總之，美國選舉人團制度存在的主要弊病是，一方面，它導致各州選舉人票「含金量」不等，屢次出現「少數票總統」，有違「民主」的要求；另一方面，它使得競選的目的僅在於獲得更多的選舉人票，而不再關心如何由民眾選出德才兼備的選舉人以及更為卓越的總統，有違制憲者原意。所以，改革選舉人團制度，除了針對前一方面之外，也要考慮後一方面的問題。然而，在一個普遍民主化的時代，與增加總統選舉的「民主性」相比，提升民眾、選舉人以及由民眾和選舉人共同選出的總統的「德性」，或許是一個更大的難題。

註：本文兩個刪節版曾刊登在《社會觀察》和《中國黨政幹部論壇》，此為原文，將收入《自由與帝國：西方政治哲學論集》一書（待出）。

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