朱氏轉型經濟學

　　[內容摘要]：朱鎔基通過政府的干預使中國經濟走上穩定的發展道路，塑造了中國式轉型經濟，但也使得一些官員形成了強勢政府的偏好。

　　陳雲的「平衡理論」，維持中國經濟封閉運行30年。1980年代的價格雙軌制，試圖跨出一腳，但隨即出現「一放就亂，一收就死」的怪圈。兩度累積的經濟沉痾必須交給一個內行專家處理，鄧小平把創造新經濟模式的重任交給了朱鎔基。

　　受命於危難之時的朱鎔基，在江澤民的鼎力支持下，如同一個企業的CEO，操盤著國家經濟。十年改革先實體經濟再虛擬經濟，先內部再外部，朱鎔基成為中國經濟轉型的扳道手。其強勢作風使中國經濟形成如今的「受控制的市場化」。

　　《朱鎔基傳》作者龍安志說，朱鎔基成功結合市場經濟和計劃經濟，應該與英國經濟學家凱恩斯齊名。

　　朱鎔基主政經濟之風氣，傳播影響至印度現任總理辛格。被譽為「印度經濟改革之父」的辛格坦承：「印度的改變，我願意承認是因為中國的成功所造成的刺激之產物。」

　　朱鎔基通過政府的干預使經濟走上穩定的發展道路，尤為體現在中央與地方收支邊界的重塑、住房市場化、國企抓大放小等三大領域。

　　如今，這些領域依然需要繼續改革。分稅制改革讓政府財政收入在國民收入中的比重不斷增長;住房市場化使社會財富在房價高漲中轉移到政府和開發商手中;國有企業壟斷了利潤豐厚的資源，直接導致「國進民退」。

　　中國式財政聯邦主義

　　朱鎔基施政十年，影響最為深遠、爭議最大的無疑是分稅制改革。贊同者認為分稅制改革不僅奠定了中央與地方近20年的新關係，更為重要的是促成了地方政府間為了財稅收入而展開經濟競賽，從而推動中國經濟近二十年平均9%的增速。

　　而反對者則認為當今房價高漲、非法強拆、惡化教育、衛生、環境投入等社會問題都可上溯至分稅制改革。

　　財政是「國家的神經」，賬上有多少錢，如何分撥，影響著政府的生存和慾念。

　　上世紀80年代，地方和中央之間採用包稅制來分銀子。包稅制是「包盈不包虧」，因地方財政每年向中央交納一定比例的財政稅收，部分地方便採用減免企業稅收的方式，截留經濟發展成果，藏富於企，又恰逢80年代末至90年代初期發生通貨膨脹，中央很快陷入財政危機，形成建國以來未曾出現過的「弱中央」狀態。期間發生過兩次中央財政向地方財政「借錢」的窘境，每次都大約是二三十億元人民幣。

　　在江澤民的贊同下，朱鎔基決定實施分稅制改革。1993年9月16日，朱鎔基受江澤民、李鵬委託赴粵勸說，「目前中央財政十分困難，已經到了難以為繼的地步，如果不適當集中中央財政收入，加強中央財力，日子就過不下去，最終全國都要受害，都搞不下去。」

　　「分稅制是什麼意思呢，就是在財政體制上不再搞什麼包干，什麼分成，而是按照稅種劃分中央和地方的財政收入，中央收哪幾種稅，地方收哪幾種稅。」朱鎔基在1993年底全國財政工作會議上和全國稅務工作會議上表示。

　　按照朱鎔基的思路，分稅制分為兩個部分，一是要增加財政對經濟發展成果的攫取能力，並且提高中央財政在財政總收入中的比重，降低中央的支出責任;二是通過轉移支付保證地方財政支出能力，且平衡地區間差距，增強中央政府的宏觀調控能力。

　　「中央應該在收入中佔大部分，在支出中佔小部分，這樣它才有能力去調節地區之間的不平衡，這就是轉移支付的理論。」朱鎔基說。

　　分稅制後1994年第一個月，稅收環比就增長了61%，到2003年朱鎔基卸任的時候，分稅制實施整整十年，財政收入從4349億元增長到了21715億元，增長了將近五倍，而到今年，財政收入破十萬億元大關已經近在咫尺。二十年間，政府財政收入增長了25倍，而2010年GDP僅為1994年GDP的8.5倍。

　　而地方政府卻無法得到能夠自由支配的充足財力，兩個後果隨之生根發芽：一是地方政府無法履行公共服務支出責任;二是土地財政的收入在地方政府的收入比重越來越高，從而間接推高了地價和房價。

　　對於這種批評，今年清華百年校慶之際，朱鎔基借與清華師生座談的機會，列出2010年財政收入數據予以駁斥。

　　朱鎔基說：「去年全國財政收入83000億，其中，地方直接收入4萬億，中央稅收返還(給地方)33000億，兩者相加是73000億，佔了大部分啊。92、93年中央財政收入比重是28%、27%，現在20%都不到，怎麼能說中央把稅都收上去了，收得過多呢?」

　　但問題在於，中央向地方轉移支付的3萬多億元並不是一般意義上地方可自由支配的財政收入。大部分都是專項轉移支付，約佔財政轉移支付總額的64%。一般轉移支付的比例已越來越小。

　　隨著專項轉移支付所佔比重增多，財政蛋糕越切越碎。據國家審計署披露：2006年，使用中央財政專項補助資金支持的項目多達44149個。其中，10萬元以下的撥款項目，就有8825個。由於專項補助資金分散在中央許多部門手裡，催生「跑部錢進」與部門利益爭奪。在部門的爭奪下，財政進一步零碎。據了解，中央財政專項轉移支付涉及的門類多達239個。

　　如此零碎，無法監管，也無法考核。根據國家審計署提供的信息：2005年，中央財政對20個省撥付轉移支付資金7733億元，其中編入地方預算的只有3444億元，當年有56%的中央轉移支付資金遊離於地方財政預算之外，脫離各級人大的監督。

　　由於存在上述弊端，返還給地方的3萬億元的財政資金的效力大打折扣，將大量財政資金納入一個疊床架屋、層級繁複的官僚再分配體系中，一是出現了大量的資金損耗;二是限定了用途和使用財力已經不是真正的財力，如同不能自由使用的貨幣不再是真正的貨幣一樣;三是降低了地方財政的財政自給率，逼迫地方政府不得不在財政收入之外想辦法，從最初的亂收費到最後鍾情於土地和房地產。

　　在清華座談現場，朱鎔基對分稅制亦有反思，「當然我們還有缺點，主要是返還支付的方式。」收上來的相當一部分錢只是中央財政過了一下手，又通過轉移支付、專項撥款等形式補助給各地，使得中央財政和中直部門從中權力大增。

　　朱鎔基接著說：「但我負的責任不是主要的，因為我當時就說，分稅制改革沒有完，要繼續進行。」

　　財經評論人葉檀認為，改變中央與地方日益緊張的經濟關係有兩種可能，一種是監管並教育資源分配部門的官員，讓這些官員成為道德標兵，這顯然是違背人性;另外一種方法就是簡化層級，提高分稅制中地方政府的分成，督促地方政府推行公共財政。

　　住房「雙軌制」曲折

　　分稅制與住房制度顯性為密切的因果關係，已在朱鎔基退休之後。

　　住房制度改革以前，分房是一種很重要的福利，所以稱為「福利性分房」。房子是公有並按行政級別配給，級別越高，面積越大。雖然要收房租，但租金很低，連維修費也遠遠不夠。房租低，是因為國家財政給了補貼。

　　福利性分房下不存在房地產市場，而政府又無力不斷擴建住房。幾十年下來，住房條件越來越差、面積越來越小。以天津為例，建國初期人均住房面積3.8平方米，到1972年，人均住房面積下降到3平方米。

　　「應當加快住房制度改革。以為社會主義社會就應當人人住公房，花錢買房就不是社會主義，這個觀念應當轉變。住房制度改革要加快一點，要下決心搞。」1991年6月18日，朱鎔基在《調整企業組織結構》的講話中提到。

　　1994年7月18日，國務院作出《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，開啟了城鎮住房商品化的大門，其最大意義在於穩步推進公有住房的出售，通過向城鎮職工出售原公有住房，逐步完成住房私有化的進程。

　　在這個文件出台半個月後召開的國務院住房制度改革領導小組的會議上，朱鎔基提出：「房改非常重要，關係到人民群眾的切身利益，現在衣食行的問題基本上解決了，可是住房的問題還沒有解決，而且很難解決，住房制度改革的成功與否關係到社會和經濟的穩定。」

　　「住房商品化是住房改革的終極目標，」為此朱鎔基提出，要提高房租，增加收入讓老百姓願意買房，買得起房，還要有一系列的改革，比如分期付款。

　　1997年亞洲金融危機來襲，在鋼鐵和汽車不景氣背景下，不少經濟學家建議發展房地產刺激消費。

　　1997年11月，朱鎔基到深圳調研，就房地產能否成為刺激內需的支柱產業，萬科的王石陳述了4點顧慮，但這反而刺激了朱鎔基的改革雄心。「住房建設是振興中國經濟的一個主要方向，符合市場需求變化的方向，可以帶動幾十個甚至上百個產業的發展，還可以帶動就業，另外老百姓擴大消費，購買力有了出路。」

　　1998年7月3日，國務院下發了《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。正是由於此文件廢除了住房實物分配的制度，為商品房的發展掃清了「競爭對手」，從而確立了商品房的市場主體地位。

　　縱觀朱鎔基十年，其對於住房改革的思路集中在三個方面：第一，通過住房改革滿足人民群眾的住房需求;第二，通過住房改革消化過剩生產能力，拉動經濟增長;第三，商品房市場應當實施「雙軌制」，一半搞廉價房，一半發展高檔商品房。

　　「三環路以外的1平方米要賣到6000元，是不是敲竹杠?房價這麼高，怎麼得了!」1994年，朱鎔基就公房出售的價格作如是表示後，北京市公房出售的價格是一平方米1550元。而到了今天，北京三環路房價已經是當初出售價格的二十倍了。

　　如今回顧房改歷程，經濟學界較為一致的觀點是政府在保障房這一軌的失位和不作為，導致全部居民被迫進入商品房市場，放大了商品房市場的需求，從而導致房價大幅上漲。

　　實際上，朱鎔基在施政期間也頗為重視中低收入群體的住房問題。在1993年6月朱鎔基說：「本來1991年房改的形勢非常好，但房地產熱一來，就把房改衝掉了，都去搞高級房地產了，群眾的住房問題解決不了了。馬來西亞住房部部長對我講，他們有一個政策：所有房地產公司必須有二分之一的資金蓋廉價房子，由政府來分配，建這部分房子是沒有利潤的，甚至是賠本的;但另外二分之一資金蓋的高價房子，可以賺很多錢。我們無論如何也要實行這個政策。」

　　為解決住房市場化的過程中，高房價與城鎮居民可支付能力弱的問題，1994年《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》提出要加強經濟適用房開發建設，要求地方政府在劃撥土地、規劃、拆遷、稅費、金融等方面給予政策扶持。並要求房地產開發公司每年的建房總量中，經濟適用房佔20%以上。

　　同年，朱鎔基受香港啟發稱，即使以後，也不可能全部實施住房商品化，現在香港大量勞動者、中小職員都住公屋。

　　1995年，「安居工程」推出，即由國家在固定資產投資安排50億元，用5年時間興建1.5億安居房面向中低收入人群，其目的是為各地經濟適用房建設提供一個示範效應，以推動經濟適用房建設。

　　1998年，朱鎔基進一步提出「建立以經濟適用房為主的住房供應體系」，並明確規定經適房享受政府無償劃撥的土地和8項稅費減免等優惠政策，其最初的銷售對象是面向中低收入家庭。

　　第二年，根據江澤民的意見，朱鎔基要求省長、部長把房價降下來，使廣大群眾買得起住房。

　　在朱鎔基的強勢催壓下，1999-2002年間，大陸經濟適用房的投資規模、新開工面積、銷售面積和竣工套數一直占房地產較高的比重。

　　但是，因官員激勵問題未能根本性觸及，自朱鎔基退休後，地方政府衝動便得到強烈釋放。2004年8月31日，成為土地協議出讓的最後期限，自此開始居住用地只有「招拍掛」一條路，加之土地一級市場(征地)和二級市場(建設用地)是「一口進一口出」政府壟斷格局，土地拍賣出天價漸成常態。

　　許多地方政府在土地財政經濟利益的驅動下，不願意或減少為保障房提供無償劃撥的土地，其結果是保障房的投資規模、開工、竣工和銷售量均呈下降趨勢。

　　在商品房和保障房雙軌政策沒能堅持，以及分稅制助推地方政府依賴土地財政之外，現今住房制度的另一個缺失是從來沒有做到徹底消除福利分房。甚至隨著強勢政府的回歸，福利分房有死灰復燃的趨勢。

　　2011年以來，包括清華大學、農科院等多個京城高校和科研機構紛紛出台了福利分房的計劃，而在去年農業部、住建部、中石油等中央部委、央企和地方政府連綿曝出福利分房醜聞。在房價高企的時代，福利分房不僅有損社會公平正義，而且造成人才向體制內集中。

　　國企改革三段論

　　在朱鎔基執掌經濟大權之前，中國的國企改革已經經歷了兩個階段：1978—1984年擴權讓利和1984-1992年實行兩權分立。

　　擴權讓利的主要內容為擴大國營工業企業經營自主權、實行利潤留成、開徵固定資產稅、提高折舊率和改進折舊費使用辦法等。但是在計劃經濟的框架下，企業實際上無法實現自主經營。

　　第二階段始於1985年，提出實現所有權和經營權的分離，而這種分離是通過多種形式的企業經營承包責任制來實現。

　　1992年，國務院出台《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。朱鎔基要求這部條例「要用法律的語言來界定所有權和經營權，一個廠長受國家委託來管理和經營國家財產，對國家負什麼責任，不能把國家財產吃掉，要保值增值」。

　　但是，《條例》實施了一段時間之後，國有企業的虧損局面並沒有得到改善。1993年全部國有工業企業有1/3明虧、1/3潛虧，只有1/3贏利。1994年11月，朱鎔基當著100家國企負責人的面，直言「我們應該很好地貫徹執行江澤民同志在黨的十四屆四中全會上的講話」。

　　由於企業仍在相當程度上隸屬於政府機關，不能實現政企分開，尤其是兩權分離理論只承認國有企業有經營權，不承認企業作為法人應該有財產權，加之政企分開牽涉複雜的組織人事體系，這就使得朱鎔基除後來通過國企上市有所曲線突破外，更多精力尋求它徑。

　　1992年5月，朱鎔基在山西考察煤礦產業，通過調查和成本分析，發現國有企業的總成本上漲了172%，其材料費用、管理費和折舊費用的增速都低於總成本的增速，唯有工資成本增長了300%。

　　朱鎔基由此得出判斷，國有企業年年虧損的一個重要原因是人員太多，工資占成本的比重太高。

　　經多方調研，朱鎔基形成了國企改革的三段論：通過減員下崗、債轉股等減輕國企的負擔，輕裝上陣;其次通過控制重複建設減少供給和市場競爭，提升國企產品的市場價格;最後通過大規模的基礎設施建設增加對國有企業產能的市場需求。

　　為了能夠讓企業裁員和破產，避免對社會穩定造成衝擊，從1994年左右開始，朱鎔基開始考慮建立社會保障體系。

　　1994年朱鎔基在接受德國《商報》採訪時表示，人浮於事是國有企業面臨的一個重大問題。大體上講，要保證國有企業正常運轉，只留現有人數的三分之一就夠了，剩下那三分之二是富餘的。然而，我們不能簡單地把他們趕到大街上去，形成一支失業大軍。那樣會影響社會穩定。

　　1994年年底，朱鎔基表示「搞好國有企業需要逐步做到企業能破產、職工能辭退，解決好這兩個問題，企業效益才能搞上去」，做到這兩點，要有配套政策，要逐步建立社會保障體系。

　　由於國企數量眾多，不可能一一繁瑣顧及，國企改革開始轉向抓大放小。

　　1997年，中央提出國有企業三年脫困計劃，即用三年左右的時間，使大多數國有虧損企業擺脫困境，力爭到2000年年底大多數國有骨幹企業基本建立現代企業制度。

　　此後，「下崗」成為國企員工刻骨銘心的記憶。朱鎔基在2002年的一次講話中透露，1998年、1999年和2000年三年當中，國有企業下崗職工累計達到2550萬人。

　　在破產和下崗的同時，為了給國有大中型企業騰出市場空間，當時的國家經貿委等組織了「關閉五小、淘汰落後、壓縮過剩產能」的行動，所謂的五小是指「技術落後、浪費資源、質量低劣、污染環境、不具備安全生產條件的小企業」。

　　與此同時，大量的基礎設施項目投資為國有企業脫困帶來了市場和需求。1998年11月，朱鎔基在和遼寧省委省政府領導人座談時表示「為什麼我對三年脫困大有希望呢，因為我現在作為總理，要死死把握住不允許重複建設這個關，本屆政府成立差不多八個月了批了幾千億的項目，沒有加工工業項目，全是基礎設施項目，包括鐵路、公路、農田水利、環保設施、城市建設和電網改造等項目，這些項目都是能夠帶動生產能力發揮的，我相信只要堅持三年，你們大部分的生產能力就會發揮出來。」

　　2002年3月15日，朱鎔基在記者招待會上宣布，大多數國有企業在三年里扭虧為盈，「如果沒有這些國有企業交稅的話，中國的財政收入狀況不可能這麼好，不可能每年以超過GDP增速一倍的增幅在增加。」

　　自此開始，大陸國企加速擴張，漸成「國進民退」、「國富民窮」格局。窮人經濟學、道德經濟學在大陸應時興起。

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