中國社會保障改革與發展

演講人：鄭功成時間：4月23日地點：中央黨校

社會保障改革是舉國上下都十分關注的領域，因為它關係到億萬人民的切身利益與國家的長治久安，確實需要從國家戰略高度來加以重視，並積極、理性地推動這一制度的健全與持續發展。藉此機會，我講四個問題。

社會保障為什麼如此重要？

在中國，社會保障體系由社會救助、社會保險、社會福利三大系統及商業保險、慈善事業等補充保障構成。

一般而言，社會保障是國家面向全體國民、依法實施的具有經濟福利性的各項生活保障措施的統稱，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障。

在中國，社會保障體系由社會救助、社會保險、社會福利三大系統及商業保險、慈善事業等補充保障構成。其中：社會救助旨在免除國民生存危機，保障起碼生活，它被看成是政府的當然責任；社會保險構成社會保障體系的主體，旨在解除勞動者的後顧之憂，增進勞工福利，它建立在勞資分責、政府擔保的基礎之上；社會福利則是實現全體國民分享國家發展成果的基本途徑。在這一體系中，養老保險、醫療保險、社會救助及相關社會服務等構成了支撐整個社會保障體系的基本骨架。

回顧中國歷史，一個不容忽略的事實，就是歷次大規模的農民起義都是以救荒措施廢馳下的大災荒為背景，以搶米搶糧為前奏，結果是社會大動亂，甚者導致朝代更迭，這幾乎是中國歷史的公例。當然，也有例外，如唐代貞觀年間亦發生過天下大旱，但因倉儲後備等救荒措施得力，災害頻發並未釀致社會動亂，反而成就了強盛的貞觀之治。因此，歷代統治者凡重視保障民生並建立完備的救荒措施者，即使遭遇大災，也通常能夠消災化險、轉危為安。

縱觀世界，1601年，英國伊麗莎白王朝制定《救貧法》，政府開始依法承擔救濟貧民與流民的責任，雖然有明顯的歷史局限性，但英國卻終究渡過了從封建社會進入資本主義社會的難關，並在十七世紀成為「日不落」帝國。

1883年，德國在有「鐵血宰相」之稱的俾斯麥主持下首創現代社會保險制度，有效地化解了勞資之間的尖銳對抗，迅速促使處於資本主義薄弱環節的德國成為強盛之國，120多年來始終維繫著德國的強盛，即使近年遭遇歐洲債務危機，德國也風景甚好，這就是德國人為之自豪的「社會（保障）市場經濟模式」的功效。

1935年，美國在遭遇全球經濟大危機並導致國民經濟幾乎崩潰的背景下，羅斯福總統推動制定了綜合性的《社會保障法》，由此確立的美國社會保障制度迅速成為治癒美國危機並維持其強盛的良藥。

20世紀40年代末，英國率先建立福利國家並風靡西方世界，同樣促進並維繫了包括西歐、北歐等國家在內的長久繁榮。作為戰敗國的日本，在二戰後迅速制定「保險六法」、「福利六法」，建立健全的社會保障體系，同樣成為其經濟迅速起飛的重要原因。作為「亞洲四小龍」之首的韓國，自1970年代後高度重視社會保障制度建設，近十多年來更是推崇國民福利與國民經濟同步發展的方略，其以國土面積窄小、資源貧乏的條件而成為先進國家，等等。

從英國、德國的工業化進程，到美國、日本、韓國等的發展實踐，可以發現社會保障與國家興盛的關聯並非是偶然的巧合，而是事實上存在著一種正向的相關關係。因為在市場經濟條件下，沒有健全的社會保障制度維繫，便不可能有持續的社會穩定與經濟繁榮，更不可能實現長久的、和諧的發展。即使是進入了高收入國家行列，如果忽略社會保障，放任貧富差距擴大，同樣會陷入深刻的社會危機。一個基本的結論是：凡是追求國家持續、健康發展的國家，必定高度重視社會保障制度建設；凡是社會保障制度健全、完備的國家，通常是能夠獲得持續、健康發展的國家。反之，凡是不重視社會保障或者社會保障制度殘缺的國家，往往也是社會矛盾相對尖銳、社會排斥與社會對抗相對嚴重的國家。

中國的經濟發展成就為世界所公認，中國的大國地位已經確立，但也面臨著從外向依賴型經濟向穩定的內需驅動型社會轉變、從依靠低勞工成本優勢向通過提高勞動者素質與技術創新來提升核心競爭力轉變、從發展失衡格局向全面協調均衡發展轉變、從單純追求經濟增長向實現國民福利與國民經濟同步發展轉變的巨大挑戰。因此，通過建設健全的社會保障體系來解除城鄉居民的生活後顧之憂，保障全民合理分享國家發展成果和具有長期穩定的安全預期，顯然是應對上述挑戰並實現經濟社會持續、協調、健康、和諧發展的必由之路。

中國社會保障改革是世界社會保障史上的偉大改革實踐

作為舉國上下乃至整個世界關注的一個焦點，中國社會保障改革有著異常複雜的時代背景與影響因素，同時又是全面而深刻的變革。

中國社會保障改革與制度變遷的路徑，即是由國家─—單位保障制向國家─—社會保障制發展。從總體上看，這一制度的變革可以分為五個階段：1985年之前是改革準備階段，原有制度因經濟改革而難以為繼，各地都在盲目中自發試驗。1986年至1992年進入改革時代，但強調為國有企業改革配套，新制度緩慢生長。1993年至1997年是作為市場經濟體系支柱之一，帶著明顯追求效率優先的烙印，曾一度對社會保障制度的信譽與政府的信用造成巨大衝擊。1998年以後，開始恢復社會保障的公平價值取向，並開始作為一項基本的社會制度加以建設，進而實現了從自下而上到自上而下、從自發變革到自覺變革、從被動配套到主動建設、從單項推進到綜合推進和全面建設新制度的轉變。而2009年以來社會保障體系建設步伐明顯加快、公共投入力度持續加大、社會保障惠及全民的廣度顯著擴張的事實，則表明了中國社會保障制度改革正在從長期試驗性狀態走向定型、穩定、可持續發展的新階段，一個惠及全民的社會保障體系快速形成，這應當是近幾年國家發展進程中最為重大的成就。

作為舉國上下乃至整個世界關注的一個焦點，中國社會保障改革有著異常複雜的時代背景與影響因素，同時又是全面而深刻的變革。一方面，中國自20世紀80年代前後進入改革開放與社會轉型時期，思想解放運動在守舊僵化與開拓創新、「左」與「右」的激烈碰撞中前行，高度集中的計劃經濟體制與充分利用市場機制的新經濟政策在激烈較量中此消彼長，傳統的城鄉分割分治並具有平均主義色彩的利益格局在發展生產力的強大牽引下逐漸演變成按照生產要素分配的新格局，地區之間、城鄉之間、社會分化中形成的不同群體之間因利益分化而呈現出來的差距、失衡等等，這些都決定了社會保障不可避免地成為利益分配格局調整的一個焦點。

同時，是經濟體制變革使原有的社會保障喪失了單位（集體）保障制下的組織基礎與經濟基礎，制度外部的原因直接促使制度變革，加之原有社會保障制度自身也存在著諸多缺陷，這種制度內外的雙重擠壓，迫使改革必須進行，但也決定了社會保障改革必然地超出這一制度變革可以控制的範圍，它在改革實踐中往往要受制於許多外在因素。還有利益格局與人口變化的複雜性，也直接影響著社會保障改革與制度建設。

另一方面，中國的改革是針對原有的一整套社會保障制度進行的全面而深刻的變革。迄今為止，除公職人員退休制度等個別保障項目仍基本保留著原有制度的框架外，其他各項社會保障制度在改革開放進程中都處於改革與發展過程中。從社會保障觀念到制度結構、責任承擔方式、財務模式以及與其他政策系統的關係都因改革而發生了重大變化，在總體上幾乎重塑了整個社會保障制度體系。在制度結構方面，由單一層次、封閉運行的制度安排發展到了多層次的社會化的制度安排，整個制度體系便有了實質性的改變；在制度設計方面，基本養老保險採取了社會統籌與個人賬戶相結合的財務機制，突破了原有制度安排的現收現付財務模式，這種制度創新為世界養老保險制度改革與發展提供了一種全新的模式，等等。

由此可見，中國社會保障制度的變革，確實全面而深刻地改變了原有的社會保障制度及與之密切相關的利益分配格局與分配方式，這在世界社會保障史上是過去不曾有過的，也是未來不可能再現的。

社會保障制度改革的成就、問題與基本經驗

在基本養老保險制度中引入了個人賬戶，構建了當今世界獨一無二的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式，這一制度創新亦為世界提供了新鮮的經驗。

從計劃經濟時代的國家—單位（集體）保障制到新型的國家—社會保障制，許多事實都證明了中國社會保障改革所取得的成就是巨大的。

首先，實現了國民社會保障觀念的革新。原有制度下形成的是國民靠國家、靠單位、靠集體的傳統保障觀念，改革以來則逐漸形成了政府、企業、個人及社會各方共同分擔保障責任的意識，從集體主義、父愛主義到個人適度負責、互助主義，從恩賜意識到平等意識，從等級差序到公平取向，從權利主義到責任分擔等等，這種觀念的革新，事實上為社會保障制度的理性發展掃除了最重要的觀念障礙。

其次，實現了新舊制度的整體轉型。概括而言，就是國家主導、責任共擔、社會化、多層次、權利義務相結合的國家——社會保障制度，已經全面地替代了原有的國家負責、單位（集體）包辦、板塊分割、封閉運行、福利型的國家——單位保障制度。

再次，創建了獨特的統賬結合型基本養老保險模式。即在基本養老保險制度中引入了個人賬戶，構建了當今世界獨一無二的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險模式，這一制度創新亦為世界提供了新鮮的經驗。

此外，在社會保障法制建設與體制改革等方面也取得了重要進展。例如，《社會保險法》已於2011年7月1日正式實施，《軍人保險法》也即將實施，同時經過1998、2008年兩次大的機構改革，使一直處於過度分散、混亂無序狀態的社會保障管理體制完成了從分散管理到適度統管的初步進程。社會保障改革所取得的上述成就，最終都集中地表現在化解風險與普惠全民上。沒有社會保障改革與新制度的建設，不可能有國民經濟持續高速增長的奇蹟，也不會有如此安定的社會環境與勞動力的自由流動。新型社會保障制度也保障了全體人民的基本生活權益，如以最低生活保障制度為核心的社會救助已經覆蓋城鄉居民，醫療保障制度已經惠及95%以上的人口，基本養老保險在2012年能夠實現制度全覆蓋，整個社會保障制度普惠全民的願景即將實現，這是我國在繼續創造國民經濟持續高速增長30多年的奇蹟後，正在創造中國式的社會發展奇蹟。

然而，客觀而論，中國社會保障改革歷程並非只有成功與成就，它還同時存在著一些不足與失誤，並面臨諸多挑戰。

一是社會保障改革觀念存在著片面性。如只強調社會保障改革為國有企業改革配套和為市場經濟改革服務，加之在個人責任回歸方面一度矯枉過正，一度使社會保障改革迷失正確方向並走了一些彎路。

二是在改革中存在著統放不分、分割推進的缺陷，使社會保障制度的統一性受到損害，制度碎片化現象嚴重，也為未來的制度整合留下了不良的後遺症。

三是歷史責任與現實責任、政府責任與社會責任、中央責任與地方責任等迄今仍無清晰的法定邊界，這種狀況已經構成了新型社會保障制度走向定型、穩定的客觀障礙。

四是現行社會保障制度幾乎均存在著缺陷，例如，養老保險制度的地區分割及不同制度下的待遇懸殊差距，醫療保險制度分割所帶來的浪費、低效與不公，工傷保險與失業保險制度預防功能的缺失，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城鄉分割，住房保障制度中存在的功能錯位，社會保障基金投資政策的缺失等等，都在直接影響著社會保障制度的公平性與效率的提升，並對國民經濟持續、健康發展產生不利的影響。

上述不足與缺陷，一部分是由於歷史原因與發展不平衡造成的，一部分是由於「摸著石頭過河」、漸進改革中經驗不足造成的，但也有一部分是由於改革不夠理性、制度設計不夠周密和不正常的部門利益衝突造成的，從而是值得吸取的深刻教訓。

通過對社會保障制度改革的全面考察，與國外同類改革相比較，可以發現如下經驗：

第一，堅持走中國特色的社會保障道路。在改革進程中，中國借鑒與吸收了許多國家行之有效的經驗，如起源於德國的社會保險模式，發端於新加坡的公積金模式與智利公共養老金私有化的個人賬戶模式等。但中國沒有照搬、照抄國外模式，而是在尊重國情的基礎上，在一定程度上實現了制度的創新，並採取了一種混合型模式的政策取向。例如，《社會保險法》規範了全民養老保險、全民醫療保險等，實際上是規定了中國的社會保障體系是以權利義務相結合的社會保險為主體；傳統的家庭保障雖因少子高齡化與家庭結構小型化而持續削弱，但仍發揮著重要的保障作用；城鎮居家養老服務的供給，具有明顯的中國特色；農村土地集體所有制雖然採取了承包責任制形式，仍在一定程度上發揮著保障農村居民基本生活的功能，等等。

第二，堅持漸進改革。中國的社會保障改革採取的是試點先行、單項推進、多軌並存、以新替舊的改革策略，從單項突破到綜合改革，從局部探索到全面推廣，從彌補缺失到促進公平，走的是一條漸進改革的道路。這種漸進改革因其震動較小、出現問題較易得到糾正、新制度建設可以在不斷總結經驗教訓中逐漸成熟，確實是一條社會保障制度改革的中國經驗。

第三，與國民經濟發展保持協調性。在改革開放前一個時期，針對原有社會保障制度的改革之所以能夠在削減福利的條件下獲得持續推進，起初主要不是因為國民的認同與支持，而是國民經濟保持了持續高速增長，絕大多數城鄉居民的收入增長要大於相關福利下降所付出的代價，這是中國社會保障改革能夠較為平穩推進的重要原因。進入20世紀90年代，當國家確立社會主義市場經濟體製為目標模式後，曾因未能同步推進社會保障制度建設而出現過數以百萬計的退休人員不能按時足額領到養老金、失業及下崗人員缺乏起碼的生活保障、城鎮困難群體不能獲得相應的社會援助等現象，結果造成國民危機感倍增，也將國民經濟帶到了危險邊緣。從1998年始，中央政府加大對社會保障改革的直接投入，強力推進「兩個確保、三條保障線」，即確保離退休人員按時足額領取養老金，確保下崗職工按時足額領到下崗職工基本生活保障金，並建立最低生活保障制度，充分發揮失業保險的功能等，逐漸恢復了社會保障制度的信譽，也切實解決了億萬勞動者及城鄉低收入家庭的最低生活保障問題。2008年遭遇國際金融危機並面臨低迷的世界經濟格局，黨和政府又進一步加快了社會保障體系建設步伐，在社會救助、醫療保險、養老保險與住房保障等方面加大投入，促使社會保障制度迅速普惠全民，不僅國民經濟並未隨著世界經濟而陷入低迷，而且迅速擺脫危機而繼續運行在高速增長的軌道上。可見，以往30年來的改革實踐，從正反兩方面證明了社會保障改革與國民經濟發展保持協調性是一條寶貴的經驗。

將人民引領到中國特色的社會主義福利社會中

中國已經排除了走「政府包辦式」福利國家道路的可能，選擇的是有中國特色的以保險型為主體並尊重家庭保障等傳統的福利社會發展道路。

基於人口眾多、發展不平衡等現實國情，中國已經排除了走「政府包辦式」福利國家道路的可能，選擇的是有中國特色的以保險型為主體並尊重家庭保障等傳統的福利社會發展道路。黨和政府對社會保障體系建設的高度重視，表明已經解決了建立健全社會保障制度的政治共識問題；舉世公認的經濟發展成就與日益豐厚的公共資源、社會資源與市場資源，揭示了建立健全社會保障體系已經具備了相應的經濟基礎；而以往20多年的社會保障改革探索，亦為這一制度從長期試驗性狀態走向定型、穩定、可持續的成熟階段提供了異常豐富的經驗與教訓。

因此，中國社會保障制度發展的戰略目標，就是適應時代發展要求和滿足人民對穩定安全預期的願望，從彌補制度缺失、構建覆蓋全民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推動社會保障制度沿著普惠、公平、可持續的方向發展，在解除人民生活後顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量並增進人民的幸福感，切實維護個人的自由、平等與尊嚴，經過30年左右的努力，最終將人民引領入中國特色的社會主義福利社會。

需要指出的是，要完成這樣的戰略任務還任重而道遠，「十二五」、「十三五」將是十分關鍵的時期。與前一個時期側重社會保障項目建設、加大公共投入、擴大覆蓋面等相比，未來幾年社會保障制度改革的重要任務則是加快社會保障體制改革和優化各項現行制度安排。

一方面，中國急切需要理順決策體制、監管體制與實施機制的關係。即在遵循規範、有效的原則下，真正讓立法機關切實承擔起確立社會保障制度及修正、完善制度的決策之責，讓行政機關與司法機關分別承擔起制度運行的監督之責，讓實施服務或者經辦業務的機構承擔起制度運行的服務或供給之責，實現決策機關、管理機關與實施機構各歸其位、各負其責、相互配合、相互制衡。當然，這種變革不可能一步到位，但國家需要積極、穩妥、有序地推進。例如，加快社會保障制度的立法步伐，逐漸實現全部社會保障事務均運行在法制規範的軌道上，即是立法機關履行自己職責的具體體現；讓司法機關依法處理社會保障領域中的各種違法犯罪行為，即能夠促使整個社會保障制度的健康發展與良性運行。

另一方面，儘快優化社會救助、養老保險與醫療保險三大基本保障制度。其中，社會救助制度優化的合理取向，是在明確中央與地方政府分責制的同時，走向以各種基本生活救助為主體的綜合型社會救助制度，同時儘快實現城鄉制度統一，並完善貧困線設定、收入統計與家計調查及救助程序，建立受助者收入豁免制，不斷提高受助對象的素質與能力，杜絕「貧困陷阱」。醫療保障制度優化的目標，是從滿足病有所醫向實現「人人享有健康」發展，在制度結構上從現行的「三元制」過渡到「二元制」再整合成「一元制」，即將城鎮居民醫療保險與農村新型合作醫療並軌為統一的居民醫療保險，再在條件成熟時與職工基本醫療保險並軌，並逐步從疾病醫療向健康保險發展，而當務之急是統一經辦機構，理順監督管理體制。養老保險制度優化的基本思路是根據公職人員、職工、農民等群體的特殊性，建立並完善公職人員基本養老保險、職工基本養老保險、農民基本養老保險，在實現制度全覆蓋的基礎上，儘快實現職工基本養老保險全國統籌，迅速推進公職人員養老保險制度改革，並通過改造責任分擔機制、政府補貼機制與財務機制等來完善農民基本養老保險制度。此外，還要積極穩妥地推動企業年金或職業年金及其他補充保障事業的發展，不失時機且理性地推動老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利事業的發展。

人類迄今以來的發展實踐證明，平等與幸福是人類追求的終極目標，自由與發展是個人追求的最高境界，國民福利則是個人自由與發展的前提與基石。正是現代社會保障制度的確立及其發展，才促使資本主義由野蠻時期進化到文明時代，才使人類同情弱者的慈悲意識轉變為正義化的公理。我們不應當將福利社會視為發達資本主義國家的專利，而是需要客觀而準確地描繪福利社會的美好藍圖，理性選擇邁向福利社會的路徑，給人民以安全的、長遠的美好預期和對未來的充分信心。

在中國特色的社會主義福利社會裡，人人能夠公平地享有社會保障，合理地分享國家發展成果，同時承擔起相應的義務，實現互助共濟。最終實現「幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所幫、貧有所濟、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災者有救助、失業者能解困」等目標，引領人民走向共同富裕，並為經濟發展和社會和諧進步帶來持續的動力。這是值得我們嚮往並為之努力奮鬥的社會！