行政審判

07-14

當前行政審判疑難問題及法律適用

作者：武漢中院發布時間：2006-06-30 18:11:45

隨著行政審判工作深入開展，司法實踐中出現了許多新情況、新問題，其中對起訴期限及訴訟時效把握、原告主體資格認定、重複起訴的認定處理、行政不作為案件的審理、房產頒證行為合法性審查標準等問題的爭議較大，認識大相徑庭，做法各不相同，本文擬就這些問題提出處理意見以供審判實踐中參考。

一、關於訴訟時效問題

1、在起訴期限及訴訟時效上，《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）與《最高人民法院關於貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《貫徹意見》）如何銜接？一般認為，《貫徹意見》生效期間作出的行政行為，在《若干問題的解釋》生效期間起訴的按一年零三個月來計算，一年零三個月跨過2000年3月10日（《若干問題的解釋》實施日）的，則適用《若干問題的解釋》中有關訴訟時效規定；若沒有跨過2000年3月10日，則視為超過訴訟時效規定。那麼一年零三個月的起算點是怎樣的？一種觀點認為，以當事人知道具體行政行為內容為起算點。另一種觀點則認為以具體行政行為作出為起算點。我們同意後一種觀點。《貫徹意見》司法解釋第35條規定：「……未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。」該規定中所指的超過一年的起算點是什麼？規定並不明確，但從立法本意來講，應理解為作出具體行政行為之時為起算點。否則，如果以當事人實際知道訴權或起訴期限時為起算點，在作出具體行政行為五年、十年後當事人才知道的，還可在此後一年內起訴。一個行為長達這麼多年仍可起訴與規定訴訟時效的立法宗旨是相悖的。因此以知道訴權或起訴期限作為一年訴訟時效的起算點既不符合時效原理，也不符合立法本意。

此外，對於《若干問題的解釋》實施前作出的具體行政行為，當事人不知道行政行為內容的，在《若干問題的解釋》實施後起訴，其訴訟時效應依據《若干問題的解釋》第42條規定以行政行為作出之日作為訴訟時效的起算點，適用五年、二十年的訴訟時效規定。

2、在涉及《貫徹意見》與《若干問題的解釋》訴訟時效如何銜接時，會遇到需要適用《貫徹意見》中關於訴訟時效的規定問題，那麼在裁判文書中能否引用《貫徹意見》的規定？一種觀點認為，《貫徹意見》不能在裁判文書中引用。另一種觀點認為，《貫徹意見》雖然廢止，但可在裁判文書中引用。我們傾向於後一種觀點，可在裁判文書的論理部分引用《貫徹意見》司法解釋的規定，理由是雖然《貫徹意見》廢止了，但廢止是向後沒有效力，向前仍應有效，對《貫徹意見》生效期間所發生的行為在訴訟時效上仍適用《貫徹意見》規定，因此，在訴訟時效上，我們不能一概而論說《若干問題的解釋》生效後，《貫徹意見》就不能再適用，要視情況而定。

3、《若干問題的解釋》中第43條規定的「不屬於起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。」，如何理解「不屬於起訴人自身的原因」？《若干問題的解釋》司法解釋規定很原則，實踐中具體操作起來比較混亂，有必要確定幾條適用的標準。我們認為，不屬於起訴人自身的原因應包括以下幾種：（1）不可抗力。如自然災害、戰爭、類似非典疫情的發生等；（2）因針對同一糾紛先行提起的民事等其他訴訟所進行的時間；（3）因行政機關承諾解決等待行政機關解決而耽誤的時間；（4）其他不屬於起訴人自身的原因而耽誤的時間。

4、關於違法行為持續狀態的訴訟時效起算點如何確定問題。一種觀點認為，持續或繼續狀態的違法行為的訴訟時效從行政行為終了之日起計算。另一種觀點認為，在訴訟時效的起算點的認定上，持續狀態的行政行為與其他行政行為不應有區別。我們傾向於後一種觀點。理由如下：（1）行政行為持續與否對當事人沒有意義。對當事人產生實際影響的是行為的結果。行政行為持續與否對於我們研究行為特點等有意義，對當事人來講沒有實際意義。一般來講，行政行為的結果是持續的，如吊銷營業執照，該行為狀態不是持續的，而經營能力被剝奪的結果是持續的。但對於某些行政行為來講，行為狀態和行為結果均處於持續狀態，如扣押物品，扣押行為本身與扣押行為所帶來的結果——物品的佔有支配權被剝奪，均處於持續狀態。但對當事人產生實際影響的仍是扣押行為所引起的結果。行為持續狀態對當事人沒有實際意義，對其行使訴權也沒有影響，在認定訴訟時效起算點沒有必要將行為是否處於持續狀態作為一個因素考慮進去，由此可見，對持續狀態行政行為訴訟時效的起算點作特別規定理由不充分。（2）現行法律並未對持續狀態的行政行為在訴訟時效起算點認定上作出特別規定。因此，對持續行政行為從行為終了之日起計算訴訟時效，目前來講於法無據。

二、關於原告主體資格問題

1、對法律上的利害關係如何理解

《若干問題的解釋》明確規定：原告是與具體行政行為有法律上利害關係的公民。對於「法律上的利害關係」理解有不同的觀點。一種觀點認為，從目前行政審判發展現狀來看，對原告的範圍應有所限制。目前階段應將「法律上的利害關係」理解成「直接的利害關係」。所謂直接的利害關係是指行政行為與其權益的侵害之間有直接的因果關係。即行政行為作出是造成原告權益侵害的直接原因。當然，在多因一果的情況下，即原告權益遭受侵害是多個原因共同作用的結果，行政行為作出是其中一個原因時，也應認定原告與該行政行為有直接利害關係。另一種觀點認為，從保護當事人訴權，擴大對行政行為監督主體的範圍出發，應從寬解釋「法律上的利害關係」為「已經或將會產生實際影響」。我們同意後一種觀點。從世界各國行政訴訟發展趨勢看，對原告主體資格規定是非常寬泛的，有的國家甚至實行公益行政訴訟，即只要自然人、法人或其他社會組織認為具體行政行為違法均可提起行政訴訟。我國行政訴訟法對原告資格的規定實際上也是比較寬泛的，即只要認為具體行政行為侵害其合法權益便可提起行政訴訟。《若干問題的解釋》取消了《貫徹意見》對原告資格限制的規定，規定只要具體行政行為對自然人、法人或其他組織的權利義務產生實際影響的，便可起訴，不囿於只有行政行為相對人才能作原告起訴的限制。綜上所述，我們認為，只要自然人、法人或其他組織認為具體行政行為對其權利義務產生實際影響的，便可提起行政訴訟。司法實踐中還要注意對「權利義務產生實際影響」的理解、把握，對權利義務產生實際影響既包括權利義務的增減得失，也包括對權利行使造成障礙，如相鄰權人起訴城市規劃機關批准建房行為便屬此類，還包括對公開競爭權機會的損害等。

2、對法律上的利害關係和實際影響從哪個時間段來認定？有人認為，這種法律上的利害關係和實際影響應是在作出行政行為時現實存在的。如果是作出行政行為時對當事人的合法權益沒有產生實際影響，而是經過一段時間，待某些條件成熟後，這種實際影響才發生的，該當事人不具有原告主體資格。我們不同意這種觀點。我們認為，當事人與行政行為是否有利害關係應以提起行政訴訟為分界點進行判斷。如果當事人提起行政訴訟時，行政行為對其合法權益的實際影響確實存在或將要發生時，即可認定該當事人與該行政行為有法律上的利害關係，而不論這種利害關係或實際影響是在起訴前的哪個階段發生。理由如下：1、行政訴訟法和《若干問題的解釋》並沒有對這種利害關係或實際影響發生的階段進行限定。我國行政訴訟原告的範圍經歷了由相對人發展到利害關係人的過程，從行政訴訟發展的趨勢來講，行政訴訟原告的範圍會越來越廣，最後會發展到公眾訴訟。對現行「利害關係人」的解釋從順應行政訴訟發展趨勢來講，不應作限制性解釋；2、如果對利害關係或實際影響發生的階段進行限定，某類案件的原告範圍會十分狹小，客觀上使這些行為排除在司法審查之外。這種情況往往發生在某些特殊類型的案件中。如：教育行政管理部門批准社會力量辦學，在批准建校或頒發辦學許可證時，學生不是該行為的利害關係人。只有在學生入學後，這種利害關係才實際發生。如果將利害關係限定在行政行為作出時實際發生，受該批准辦學行為影響最大的學生則無權提起訴訟，勢必出現無法對此類行為進行司法審查的現象；3、對利害關係或實際影響的發生階段不作限定，並不會導致對行政行為無止境的訴訟。從現行法律規定來看，對行政行為訴訟的周期長短並不是通過限定原告範圍的方式來加以控制，而是用訴訟時效制度進行調整。這種利害關係不論發生在哪個階段，最後必須服從訴訟時效的規定，一旦超過訴訟時效，利害關係也就失去意義。綜上所述，我們認為行政訴訟中所指的利害關係是指行政行為作出後起訴前的任何階段發生的利害關係。

三、關於重複起訴問題

何為行政訴訟中的重複起訴？第一種觀點認為，行政訴訟中重複起訴不僅指同一主體以相同事實和理由提起相同的訴訟請求，而且還包括另外一種情況，即某一具體行政行為已經審理判決，不同主體對該具體行政行為不服，再次提起訴訟，則為重複起訴。持這種觀點的人認為，與民事訴訟中的重複起訴不同。民事中雖然是同一糾紛，但因不同主體在該糾紛中存在不同的利益關係，且這種利益關係直接影響案件處理結果，因而不同主體針對同一糾紛提起的民事訴訟不能視為重複訴訟。在行政訴訟中，雖然具體行政行為對不同的利害關係人的權益會帶來不同形式或程度的影響，但這種影響並不是具體行政行為是否合法的構成要素，即不論具體行政行為對利害關係人之間的權益影響形式和程度有何種不同，他們針對同一具體行政行為提起訴訟的審理結果都會是一樣的。因而不同利害關係人基於不同的理由對同一具體行政行為提起的訴訟應屬於重複訴訟。第二種觀點認為，行政訴訟中的重複起訴與民事中的重複起訴是一樣的。同一主體以相同事實和理由提起相同的訴訟請求的，則為重複起訴。從訴的構成理論來講，訴是由當事人、訴訟請求、事實和理由三要素構成，只有這三要素完全重疊才是相同的訴，否則，其中一個要素不同，都應視為兩個不同的訴，行政訴訟中的訴也應符合訴的一般原理。對於不同主體對同一具體行政行為提起的訴訟不屬重複起訴，對於此類案件應依據《若干問題的解釋》第44條第（十）項規定，以訴訟標的為生效判決的效力所羈束為由裁定駁回起訴，我們傾向於後一種觀點。

四、關於房產登記頒證行政案件合法性審查標準及與民事訴訟交叉的問題

1、房產登記頒證行為合法性審查標準問題。

在房產頒證行政案件中，關於頒證行為合法性審查標準問題，理論界、實務界認識各異，做法不一。歸納起來主要有三種觀點。第一種觀點主張對頒證行為進行形式審查，第二種觀點主張進行實質審查，第三種觀點主張全面審查。所謂形式審查就是僅限於登記頒證行為作出時，申請人提供的材料是否滿足法律規範設定的事實要件，即提供的登記材料是否具備、齊全。所謂實質性審查，除了形式審查外，還要對申請人提供的登記材料的真實、合法、有效作全面的審查。所謂全面審查就是按照法律、法規對各類房產登記行為審查的法律要件的規定按登記機關的職權範圍作全面審查。即要審查關於設立、變更、廢止房產物權所必須具備的相關材料，其中最重要的就是相關當事人對該房產權利變更的合意；同時還要審查作出權利處分的人是否是有權處分的權利人。我們同意全面審查標準說。從現行法律規定看，對登記頒證機關登記頒證時對申請行為是進行實質性審查還是形式性審查，並未作出具體明確區分，而只是規定了登記頒證要審核的內容和具體要求及程序。因此沒有必要去糾纏是實質審查還是形式審查。法院在對登記頒證行為進行司法審查時，一般而言，不能超出法律就登記頒證規定的審核內容和要求的範圍，即只須審查登記頒證機關在登記頒證時，是否是依照法律規定的房產頒證應具備的事實要件和要求及程序進行了審核。如房產權屬是否清楚，相關權屬證明文件是否齊全，出讓人是否是房產權利人，交易雙方合意是否自願等。如果經司法審查，登記頒證機關是依照法律規定的登記頒證具體內容和要求進行的審核，就應當維持登記頒證行為或判決駁回原告訴訟請求。如果經司法審查，有充分證據證明在登記頒證時，房產權屬存在爭議，或非交易雙方的合意等明顯不符合登記頒證的法定條件情形的，顯然登記頒證機關的登記頒證行為不符合法律規定的審核要求，應當判決撤銷登記頒證行為。如甲訴房產局撤銷房屋所有權證案，甲的母親有房屋一套，甲母生病期間，甲母之子乙，與其母就該房屋簽訂了房屋買賣協議，協議書上出讓方甲母的名字由乙代寫，蓋有甲母私章，在向房產機關申請房產過戶登記表上，乙代其母在出讓方上簽名。房產機關在審核時，鑒於甲母未到場，遂派一名工作人員前往其家中，在無他人見證情況下徵詢甲母出讓房屋意思後，遂辦理了房屋交易過戶登記，並向乙頒發了房屋所有權證，甲母死後，乙向法院起訴，要求甲騰退，甲方知房屋已過戶至乙名下，便提起行政訴訟。本案焦點就是在出讓人不能到場，又無委託情況下如何審核交易雙方的合意。就本案而言，房產機關僅派一名工作人員前往出讓人甲母家中且沒有無利害關係的人在場見證，顯然在審查出讓方出售房屋意思表示的程序上存在重大瑕疵，也不符合法律規定，據此而頒發的房屋所有權證應予撤銷。

全面審查、形式審查、實質審查三者的分歧在於對登記頒證行為司法審查程度的把握上。形式審查僅局限於對申請人提供的相關材料的審查，顯得過於狹窄，不符合法律規定的權屬審核要求，權屬審核除審核房產來源、權屬證件等相關證明文件外，還應當審查申請人是否是有權處分房產的權利人以及申請人與相對人的合意。實質審查顯然超出了法律規定的登記頒證機關的職權範圍，也不符合行政法原理。登記頒證行為屬於行政確認行為，沒有自由裁量餘地，僅僅是一種權利推定，對當事人並不創設新的權利義務。申請人與相對人關於房屋權屬變更的合意是登記頒證的基礎，而房產登記頒證機關並不擁有對當事人間的合意是否有效的審查判斷權，也無權改變當事人自願建立的民事法律關係，否則有悖當事人意思自治的合同原則。登記頒證機關的審查只能是在其職權範圍內的有限審查。因此，司法審查一般情況下應與此對應不能超出登記頒證機關的職權範圍，去審查具體登記頒證行為。

在審判實踐中值得注意的是，在出現申請人以虛假、瞞報房屋權屬情況等非法手段獲得房屋權屬證書的情形下，如果利害關係人不選擇向房產登記頒證機關申請撤證，而直接向法院提起行政訴訟的，法院應當受理，在訴訟中，如果登記頒證機關按照建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第36條規定：已決定收回房屋權屬證書或公告房屋權屬證書作廢的，原告申請撤訴的應予准許；原告不申請撤訴的，則應按《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十條第三款規定，判決確認原頒證行為違法。由於這種頒證行為非登記頒證機關過失所致，而是申請人非法行為所致，因此，即便是確認該頒證行為違法，頒證機關亦不應承擔賠償責任。

2、房產頒證行政案件與基礎民事行為交叉的問題。在房產頒證行政案件中，申請人與相對人往往就作為頒證的基礎民事行為產生爭議，然而由於行政訴訟對基礎民事行為的合法與否無法審查判斷，雙方當事人就基礎民事行為提起的民事訴訟又因基礎民事行為受房管部門的有效權證的約束而無法進行。因基礎民事行為產生糾紛時，當事人如何尋求救濟就成了一個問題。審判實踐中，當事人在民事訴訟與行政訴訟中繞著圈子，司法實務界對是民事先行，還是行政先行的問題也無所適從。那麼如何理順在房產頒證案中民事訴訟與行政訴訟的關係？

我們認為，在因基礎民事行為產生糾紛時，應民事先行。理由如下：1、現行法律規定了民事訴訟的救濟途徑。根據現行法律規定，在頒證行為中，對房屋權屬產生爭議的，或協商、或提交仲裁或提起民事訴訟。因此，在產生權屬糾紛時提起民事訴訟是於法有據的。2、房管部門頒發權屬證並不是民事訴訟的障礙。主張行政先行的觀點，主要理由是民事訴訟受行政機關有效權證的制約。依據是最高人民法院《關於民事訴訟證據的若干規定》第七十七條規定，國家機關依職權製作的公文書證的證明力一般大於其他書證。儘管在與其他書證相比，其證明力要大，但這一規定並不表明房管部門的權屬證具有絕對的證明力，法院應無條件地採信。任何證據都有一個是否採信的問題。房管部門的權屬證也不例外。如有相反證據足以推翻的，則不予採信。一般來講，如果當事人能提供實施民事行為從形式到內容存在違法的有力證據，則房管部門的權屬證是否採信就值得考慮。3、民事先行便於理順關係。在頒證行為中只存在基礎民事行為違法及房管部門未盡形式審查職責的行政行為違法兩種形式，不存在介乎兩者之間的第三種違法狀態。因此對基礎民事行為違法的則可通過提起民事訴訟確認違法，再由當事人以生效民事判決為依據申請房管部門撤銷頒證行為。若不予撤銷的，則可以要求房管部門履行法定職責為請求提起行政訴訟。

五、關於不作為行政案件

（1）關於行政機關法定職責審查是屬程序審查還是實體審查的問題，這直接關係到案件的裁判方式。如張某以稅務部門不履行頒發營業執照職責為由，以稅務局為被告提起行政訴訟。而頒發營業執照的職權在工商局而非稅務局，對於這種在不作為案件中告錯被告怎麼處理？持程序審查觀點的人認為，如不屬該行政機關的法定職責，根據《若干問題的解釋》第44條第（三）項規定，起訴人錯列被告且拒絕變更的則裁定駁回起訴，據此，應裁定駁回起訴；持實體審查觀點的人則認為，如不屬該行政機關法定職責，根據《若干問題的解釋》中第56條規定，「起訴被告不作為理由不能成立的。」應判決駁回訴訟請求。我們傾向於後一種觀點，理由是：第56條「起訴被告不作為理由不能成立的。」並沒有對「不作為理由」進行限定，而錯告行政機關不作為應屬於前述條款所指的情況，既然第56條對告錯被告的如何處理作了特別規定，處理時應遵照特別規定，而不應按第44條第三項的普通規定來處理。

（2）關於行政機關執行生效判決不到位的問題。

法院在作出責令行政機關履行法定職責的判決時，從司法不能替代行政考慮，在判決主文中一般只大致明確履行哪方面的法定職責，對行政機關具體如何作為不便明確。有些行政機關在執行判決時，表面上看是作為了（比如作出了答覆），但答覆的內容缺乏針對性，並沒有對原告要求解決的問題作出明確、肯定的回答。對這種看起來執行了生效判決的答覆，原告不服，如何救濟？是將這種答覆不到位的行為按拒不執行法院生效判決來救濟呢？還是將該答覆視為一個新的行政行為，再行提起行政訴訟呢？審判實踐中，當事人一般再行起訴，法院照審不誤，出現「連環訴訟」、「循環訴訟」，官司永無止境，但問題總是無法解決，形成行政訴訟的「怪圈」，法院的審判陷入誤區。我們認為，答覆不到位是拒不執行生效判決的一種表現形式，應適用《行政訴訟法》第65條之規定進行處理。

（3）關於追加第三人問題

在利害關係人提起的履行法定職責案中，是否應將相對人追加為第三人？如張某認為其鄰居李某搭蓋違章建築，要求規劃管理部門查處。規劃部門未查處，那麼，在張某訴規劃部門的行政不作為案中，是否應將李某追加為第三人呢？一種觀點認為：可以不追加李某為第三人。理由是即使本案審理結果是判令被告履行查處的法定職責，但查處行為畢竟未作出，因此，該案與李某事實上沒有利害關係。另一種觀點認為：應將相對人李某追加為第三人。我們傾向於後一種觀點。理由是：該案審理結果與李某有利害關係。根據《行政訴訟法》及《若干問題的解釋》的規定，行政訴訟中的第三人是與行政行為有利害關係的公民、法人和其他組織。這裡的利害關係，應與原告資格標準統一起來，理解為「已經或將要產生實際影響」。與行政行為具有現實或可期待的實際影響的都應列為第三人。在不作為案件中，不作為行為的相對人與不作為之間產生了一種可期待的實際影響。如果最後判令被告履行法定職責，則這種可期待的實際影響更具有現實性。