何增科 國家治理現代化的維度與面向

國家治理現代化的維度與面向

何增科

來源：《人民論壇》9月下

核心提示：把國家與治理放在一起，尤其是把政府與治理放在一起，是中國的一種創造。在這種中國式的創造中，既吸收了一般治理概念的內核，同時也吸收了公司治理的關切。中央提出了「國家治理現代化」的論斷，無疑是馬克思主義國家理論的一次重大創新，深化了我黨對社會發展規律，特別是現代化發展規律的認識。這是值得高度關注的理論內容，也是應當深入開掘的歷史意涵。

「國家治理現代化」是一個包含了許多中國創造元素的重大論斷

國家治理概念具有中國創造的特色，它吸收了治理概念的合理內核，又吸收了公司治理的關切。我對國家治理的定義是：國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者對社會公共事物的合作管理，其目的是維護社會秩序，增進公共利益。

「國家治理」突出了國家政權所有者的「在場」、多元行動者的合作管理和夥伴關係，並強調增進公共利益與維護社會秩序並重。國家治理體系由國家治理目標體系、制度體系和價值體系三個部分組成。其中，目標體系包括三方面；第一個是國家的繁榮富強，第二個是人民的幸福安康，第三個是國家政權的長治久安。約束各類行動者在社會公共事務管理中行為的制度體系，構成國家治理體系的核心，是最關鍵的部分。因為實現國家治理目標體系、體現國家治理價值體系，都要靠作為國家治理主體的各類機構或個體行動者及其行為規則來完成。國家治理體系包括了政府治理、市場治理和社會治理三大子體系，他們分別依靠合法的強制性權威、市場價格和競爭機制、志願奉獻和自治自律機制等不同的協調機制，來整合資源、約束行為，實現增進公共利益、維護社會經濟秩序的目的。此外，國家治理價值體系是成功的國家治理所必需的基本的操作性價值理念，具體包括透明、參與、法治、回應、公正、問責、效益、廉潔、和諧等善治的基本價值。

在中國的語境中倡導「國家治理」的概念，避免了單純講「治理」概念時，因倡導「多中心」、「網路化」、「沒有政府的治理」等理念而容易造成的去國家化、去政府化、去執政黨化的印象，在凸顯國家、政府、執政黨的主導地位的同時，又對市場和企業、公民和社會組織等政府以外的行動者開放了公共治理空間，允許其作為國家治理的主體發揮作用。因此，這個概念既有所堅持，又有所開放，容易為國家和社會等各方所接受。

從三組概念所構成的意義之網中理解「國家治理現代化」

要完整地理解國家治理這個概念，我認為應當從三組概念所構成的意義之網中加以理解。第一組是治理、公司治理和國家治理；第二組概念是國家統治、國家管理與國家治理；第三組概念是國家政體與國家治理。這實際上涉及到理解國家治理的三個不同維度。

首先，治理的概念和公司治理的概念都是20世紀90年代提出來的。治理概念的提出，所面對的是福利多元主義和福利自由主義。在福利國家的時代，國家全面負擔了社會福利，但又出現了供給困難。在這種情況下，福利多元主義提出，要多元主體分擔責任，共同提供福利服務。在這樣的背景下又開始強調，在社會公共事務的管理中，除了政府以外，多元行動者要進行合作管理，也就是說要由多元主體與政府共擔責任。為了概括這種情形，於是出現了治理的概念。這裡的治理概念強調多中心，強調網路化，強調合作管理。這是治理概念的核心。

與一般性的治理概念相關聯，這一時期也出現了公共治理的概念，以及國別治理的概念。公共治理更多地見之於行政學和公共管理學的學術發展脈絡；國別治理概念則見之於國際組織和發達國家的對外援助評價工作之中，涉及援助提供者對援助接受者的國家治理質量進行分析和評估，以確定援助的重點和範圍，這就是最初的國別治理評估。

但與此同時，即上個世紀90年代，也開始流行公司治理的概念，並且取代了原先常見的企業管理概念。這是因為公司管理的研究者和實踐者主要關注通過投入要素的優化組合實現公司利潤的最大化。但是，公司運營中往往會出現公司高管背叛股東利益，謀取個人私利乃至貪污腐敗，最後又導致公司垮台的情形，最極端的案例就是美國安然公司的會計做假賬案。適時而生的公司治理概念，則關注對公司高管加以約束的問題。確切地說，公司治理概念所導引的研究，企圖探討在所有權和經營權相分離的現代公司制度下，如何實現委託人和代理人的激勵兼容的問題。要通過建立激勵兼容的機制，使代理人和委託人的利益目標趨於一致，使不同的利益相關者捆綁一起，同時強化監督機制，避免背叛的發生。較之於傳統的公司管理概念，公司治理強調，一方面要給公司高管賦予足夠的自主權為公司掙錢獲利，實現公司管理的高效益；另一方面則要使公司管理層對股東及其代表董事負責，由此研究公司治理結構的優化問題，具體包括董事會的結構與權能，董事會對公司高管的監督和監管，努力提出優化的公司治理制度設計。

相對而言，中國學者自1990年代所開始討論的國家治理概念，包括中國學者所提出的政府治理概念，則是中國化的概念，或者說，是經過中國化改造的概念，融入了中國的元素。這是因為，在國外，治理的概念強調多中心，某種意義上就是少點統治多點治理，甚至主張沒有政府的治理、多中心化的治理和多層化的治理；而把國家與治理放在一起，尤其是把政府與治理放在一起，是中國的一種創造。在這種中國式的創造中，既吸收了一般治理概念的內核，同時也吸收了公司治理的關切。

在吸收治理和公司治理概念合理內核基礎上，我給國家治理所下的定義就是，國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者對社會公共事務的合作管理，其目的是維護社會秩序，增進公共利益。這個定義顯然包括了三點新意：第一，它突出了國家政權的所有者即主權者的「在場」，而不是所有者的「缺位」；第二，突出了管理者對所有者負責並受法律約束的問題；第三，突出了多元行動者的合作管理，倡導政府、市場和企業、公民和社會組織這樣一些多元行動者結成夥伴關係。意圖是強調管理者與多元行動者的協同共治，否則，國家治理將會變成簡單的當政者治國理政而與百姓無關，管理者不用向所有者負責並受法律約束，國家治理的民有民治民享取向將無從體現。

其次，從國家統治、國家管理與國家治理三個概念之間的演進來理解國家治理。其中，「國家統治」的概念由來已久。按照馬克思的說法，國家是階級統治的工具，國家擁有合法的行使暴力的權力。這樣的話，國家統治的概念所關注的是國家可以利用合法的暴力手段對社會實行專政、鎮壓、管制和控制，其目的是維護社會的安全秩序，國家的階級性成為關注的重點。其實，「守夜人國家」、「警察國家」、「最小國家」等一系列概念，也都是針對國家統治而言的。「國家管理」的概念，對單純的國家統治則有進一步的超越。隨著社會的發展，國家要給民眾提供社會福利服務，提供基礎設施，社會公共服務的功能使國家的公共性及國家管理凸顯出來。在這裡，國家管理強調國家是社會公共利益的代表，要保證使各種投入要素實現優化組合以增進社會公共利益。國家管理的概念與自由民主國家和福利國家的概念有著密切的關係，凸顯了國家保障公民自由和權利以及提供福利服務的功能。

相形之下，國家治理的概念是上個世紀90年代出現的，在中國語境中還包括了中國化的再造。這個概念所強調的是，國家統治指向維護公共秩序，國家管理指向增進公共利益，而國家治理的概念則既要維護公共秩序，也要增進社會公共利益。這意味著，國家治理的概念，與國家統治的概念以及國家管理的概念，並不是替代性的關係，不是有我無他的取代。國家治理既涉及國家統治，又包容國家管理，但又增添了全新的元素，即在強調國家維護社會公共秩序、增進社會公共利益的同時，又強調了國家向社會開放治理空間，政府向公民負責並受法律約束的重要性。這就是說，國家本身無論是統治職能還是管理角色，說到底仍然是為社會和公民做事的，要向社會公眾負責。國家治理概念凸顯了這一點，尤其強調在公共決策的過程中，在提供公共服務的過程中，向多元行動者開放公共空間，開放公共舞台的問題。而這些新的元素，是國家統治和國家管理的概念所未能容納的。

最後，從國家政體（State Regime）與國家治理(State Governance )的分層結構來理解國家治理。在這裡，國家政體是指國家政權的類型或形式。在中國術語中，政體是指國家政權的組織原則和組織形式，是一種宏觀的國家政權的制度結構。從規範角度來說，中國國家政體的實質是民主的集權制和民主的集中制。但在改革開放之前，更多的是無民主的集中制、無限權的集權制。經過三十多年的改革，現在的政體有更多的民主要素。國家治理的概念則是在國家政體概念之下的一個中層概念，是各類國家政體都共同具有的約束國家和治理社會的各種具體制度和機制的總和，強調的是國家政權實際運行的過程和成效。國家政體屬於「體」的範疇，國家治理則屬於「用」的範疇。

正是從這裡，可以發現國家治理概念所具有的、所強調的工具理性的一面。實踐中的國家治理，既可能出現治也可能出現亂，既可能出現興又可能出現亡，既可能出現強也可能出現弱；國家治理既有很多現代的要素，是古代傳統中所缺乏的，但古代傳統中又有一些東西是可以吸收的。這涉及的是「用」的層面的內容，具有共通性。

「國家治理現代化」的論斷是馬克思主義國家理論的一次重大創新

在我看來，習近平總書記親自主持起草的十八屆三中全會《決定》，提出了「國家治理現代化」的論斷，無疑是馬克思主義國家理論的一次重大創新，深化了我黨對社會發展規律，特別是現代化發展規律的認識。這是值得高度關注的理論內容，也是應當深入開掘的歷史意涵。

馬克思主義的經典國家理論，研究的重點是國家的性質、國家的起源、國家的目的、國家的政體、國家的職能和國家的歷史命運這樣一些宏大的問題。而國家治理現代化命題的提出，是一種走向中觀層次的國家理論的努力。國家治理體系和治理能力的現代化，彰顯了國家治理的狀況對於一個國家的富強昌盛、社會的長治久安和人民的幸福安康所起的重大決定性作用，凸顯了治國理政者如何向人民負責、向社會負責的問題；同時，這一論斷還特彆強調，在國家治理中，既要發揮政府治理的作用，還要發揮市場治理和社會治理作用，又要呼應全球治理的新形勢和新要求，凸顯了多元行動者本身在公共治理空間結成平等的合作夥伴關係的重要性。這樣的內容，既是回應現實發展所提出的重大挑戰，又是在理論上開拓思路、創新思維的結果。因此，國家治理現代化是馬克思主義國家理論的重要創新。國家治理理論的不斷深化，也就意味著馬克思主義國家理論不斷得到深入和發展。

「國家治理現代化」論斷反映出中國執政黨對於現代化規律的認識不斷深化

十八屆三中全會《決定》關於國家治理的重要表述中，還提出了推進國家治理現代化的問題，這反映出我們黨對現代化規律的新認識。從執政黨對於現代化規律的認識來看，現代化究竟應當包括哪些內容的認識經歷了一個發展過程，體現出轉換和遞進的關係。第一代的表述是上個世紀70年代中期到80年代初所講的「四個現代化」，包括工業、農業、科技和國防的現代化，實際上可以稱之為「經濟現代化」，因為這四個現代化主要是以經濟發展指標為衡量標準的，也主要是以激發經濟發展動力為指向的。進入1990年代以後，執政黨對現代化的認識不斷走向深入並開始發生一些變化，實際上出現了「第二代」的「四個現代化」表述，其中既包括有狹義的社會現代化（科學發展觀與和諧社會理論），還包括經濟現代化、文化現代化（精神文明建設和文化建設特別是公民道德建設）和生態環境現代化（生態文明概念進入黨的文件）。其中新增添的內容，生態環境現代化，是指環境友好型的建設；社會現代化是指社會事務、社會領域和社會主體走向現代化；文化現代化則是指人的現代化。

因此，我們現在所講的「國家治理現代化」，屬於「第三代表述」，也屬於「政治現代化」的範疇。當然，政治現代化的概念更加寬泛，可以通過多個維度加以理解，也可以在前面所提到的國家政體之「體」與國家治理之「用」的兩個層面加以理解。在這個意義上講，政治現代化包括國家治理現代化，或者說，國家治理的現代化構成了政治現代化的重要組成部分。更具體地說，我認為政治現代化的制度成果，應該包括這樣一些基本內容：第一是定期舉行選舉的競爭性選舉制度，第二是現代化的政黨政治體制，第三是完善的代議制機構，第四是立法機關、行政機關和司法機關的分立和制衡，第五是政治與行政的分立，第六是公務員制度，第七是科層制度，第八是職業政治家和職業文官的形成和分工，接下來是公民的自由和權利的保障，然後是媒體監督。

從對比和比較的角度來講，現代政治與傳統政治最大的區別，首要特徵是對民主和法治價值的追求深入人心，其次是民主和法治的理想不斷轉化為具體的制度設計和安排，從而使民主成為可操作的制度。因此，我們說現代政治又稱之為民主政治。國家治理的現代化是指國家政體不變的情況下，或者說維持特定的國家政體基本制度框架不變的前提下，將現代政治和現代行政的諸多技術、程序和機制引入國家治理結構、過程和行為中去，特別是引入立法和公共決策等過程中去，使國家治理的理念、模式、方式、工具、技術現代化，提高國家治理的質量，同時實現國家治理主體的現代化包括組織機構的現代化和人的現代化。國家治理體系現代化和治理能力現代化是國家治理現代化中制度現代化和人的現代化的有機統一。

提高民主治理與有效治理的關鍵環節

國家治理現代化有兩個重要面向。第一個，它是將民主和法治相關的這些技術、程序和機制引入國家治理過程，實現民主治理，增強國家治理的正當性、認同性和可接受性。再一個，它是將古今中外國家治理的成功經驗和做法，引入國家治理的過程中，實現有效治理。一個是民主治理的面向，一個是有效治理的面向。民主治理和有效治理不一定是同步實現的，不同時期重點可能不同，但二者不可偏廢，無法相互取代。民主治理有助於提高國家政權對人民和社會的責任感和回應性，減少官僚集團以權謀私、自我服務等腐敗和特權現象。缺少民主治理，官僚集團就會在缺少授權約束和法律約束情況下自我服務而不是為百姓服務。有效治理有助於增強國家政權治理的效能，減少出現失效國家和軟弱政權的可能性。

國家治理現代化應著眼於提高民主治理和有效治理的水平，重點是推進多個維度上不同治理主體的分開，包括：政治與行政、政治與法律、政府與企業和市場、政府與事業單位和社會組織的分開。開闢職業政治家和職業文官各自的職業發展通道，推進政治與行政的分開。推進參與式決策和協商決策，提高政策法律質量。強化人大對機構、預算和編製設置的監督。從黨管政法走向黨領導司法的轉變。推行行政審批制度改革，變審批政府為監管型政府。通過設立專項基金、服務外包、政府購買服務等方式，實現公共服務提供主體多元化，發揮市場和企業、社會組織社會公共服務的作用。變運動式治理、靠文件會議講話行政為依法治理與依法行政。同時強化執政黨的利益整合功能與多組織間協調功能，努力建設「整體性政府」，使國家治理主體在享受結構功能分化和專業分工優勢的同時，通過執政黨和政府的整合與協調，提高國家治理的協同性和整體合力。

【參考文獻】

①《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》。

②俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年。

③[美]阿爾蒙德等：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社，1987年。

（作者為中央編譯局比較政治與經濟研究中心主任、北京大學國家治理協同創新中心研究員）