我們的憲法權利就在身邊——2006年度中國十大憲法事例(中國青年報 2007-1-6)

中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任莫於川教授介紹說，此次參與候選的有20個憲法事例，通過給專家學者寄函、在中國憲政網以及相關網站進行投票，根據各事例的入選票數評選出了10個事例。

據了解，本次評選遵循三大原則：有影響力，要是廣大民眾普遍關心的社會熱點問題；有學理性，要與憲法、行政法相關，有探討空間；有典型性，要在類似的事件中具有相當的代表性。

這些事件分別是：

《監督法》獲得通過

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）從起草、審議到2006年8月27日表決通過，歷經20年。

為保障人大常委會監督不失職、不越權，《監督法》既有監督權力的規定，又有監督程序的規定，確定了聽取和審議「一府兩院」的專項工作報告、執法檢查、備案審查、詢問和質詢等制度，並對一些傳統制度和程序作了具體化的規定。

《監督法》總共9章、48條，已於今年1月1日施行。

［入選理由］

在從中央到地方的國家權力體系中，人民代表大會的地位是絕對的，其他國家機關必須服從人民代表大會。人民代表大會與其他國家機關是主從關係，監督與被監督的關係，其他國家機關的權力不得超越和凌駕於人民代表大會之上。

然而，隨著公關管理高效化的需求，經常走入公眾視野的往往是政府權力。由於缺乏明確的法律規範，人大的監督職能往往難以落到實處，這也使得人大一度被稱作「橡皮圖章」。因此，《監督法》中有關人大各項監督權力的規定被寄予厚望，希望人大能藉此促進依法行政、公正司法。

［評析］

中國社會科學院法學所研究員陳雲生曾參加《監督法》的第一次論證會，「當時有很多人反對。」他說，主要原因是，草案中除部分條款外，絕大多數內容現行法律都有規定。

憲法監督是憲法學界關注的熱點和難點問題。陳雲生認為，就憲法監督的現行體制而言，制定部門法，明確人大監督權力的範圍和履行權力的程序，使得監督工作具有可操作性，是《監督法》的積極意義所在。

但是，陳雲生也認為，《監督法》在憲法監督方面並不是盡善盡美。

中南財經政法大學法學院教授劉茂林坦言，對《監督法》不能寄予太多希望。「一部法律要有罰則。如果『一府兩院』不履行義務、濫用權力，應該承擔什麼樣的責任。」他說，「《監督法》對此並未明確。」

西部教育免費

長期以來，我國農村義務教育存在教育經費保障機制不夠完善、教育質量和師資水平偏低、學生輟學率較高等問題，普及和鞏固農村義務教育的任務十分艱巨。

2005年12月24日，國務院發出《國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，承諾確保2006年，西部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；2007年，這一免費政策擴展到中部和東部地區，對貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費。

［入選理由］

自1919年的德國《魏瑪憲法》開創性地制定了公民受教育權這一內容後，很多國家的憲法、法律中都對此有了詳細規定。我國憲法第46條規定，「中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。」

但是由於西部地區經濟發展相對落後，教育經費不足、師資力量薄弱等一系列困難使得農村學生輟學率偏高，這些孩子的受教育權難以得到實現。西部義務教育免費事件，引起了人們關注一項公民的基本權利——受教育權。

［評析］

中國政法大學法學院副教授劉飛認為，這一事件體現了憲法規定的平等權。受教育權中的平等主要包括性別平等、地區平等、城鄉平等以及民族平等幾個方面。「對不同群體有必要區別對待，」劉飛說，「否則，就會構成不平等。」

受教育權的實現，現實地依賴於國家與政府積極地履行義務，但經濟是基礎，一切義務的履行都歸結在「錢」的問題上。因此，公民受教育權實現的現實途徑是國家及政府財政投入的不斷增加。從西部義務教育免費到中部、東部義務教育免費，需要各級政府及相關部門承擔資金支持，這很好地體現了國家履行保障國民受教育權的義務。

死刑核准權的收回

我國死刑核准權經歷了一個從逐步下放到全部回收的過程。

1980年2月，全國人大常委會決定，對殺人、強姦、搶劫、爆炸、放火等犯有嚴重罪行，應當判處死刑的案件，高法可以授權高級法院核准。

2006年10月31日，十屆全國人大常委會第二十四次會議高票表決通過《關於修改〈人民法院組織法〉的決定》，將《人民法院組織法》的第十三條修改為：「死刑除依法由最高人民法院判決的以外，應當報請最高人民法院核准。」

今年1月1日，最高人民法院統一行使所有死刑案件的核准權。

［入選理由］

2004年，我國憲法修正案規定，「國家尊重和保護人權。」眾所周知，沒有生命就沒有一切，生命權是第一人權、是最基本的人權。

隨著佘祥林「殺妻」、聶樹斌「強姦殺人」等一系列冤錯案的曝光，死刑核准權下放等問題飽受人們詬病，造成了惡劣的社會影響。因此，收回死刑核准權，可以在制度上保證死刑的公正，對判決死刑的人的權利進行救濟，體現對生命權的終極關懷和尊重。

［評析］

蘇州大學法學院副教授上官丕亮說，死刑又稱生命刑，實際上就是國家對罪犯生命權的剝奪。許多國家的憲法在規定人人享有生命權的同時明確規定廢除死刑。在保留死刑的國家，則嚴格控制死刑。上官丕亮表示，只有用於懲罰故意致人死亡等極其嚴重的犯罪適用死刑，才不算侵犯憲法上的生命權。

「鑒於國情，我國雖然一時不能廢除死刑，但嚴格控制和慎重適用死刑，是我國一貫的刑事政策。」上官丕亮說，收回死刑核准權，實際上意味著國家再次間接地宣布，廣大無辜的公民和那些罪不當死的犯罪分子的生命權受到國家的尊重和保護，體現了保障人權的憲法精神。

《物權法（草案）》合憲性學術爭議

2005年8月12日，北京大學法學院法理學教授鞏獻田在網上發表了一封公開信——《一部違背憲法和背離社會主義基本原則的〈物權法〉草案》，稱這部草案的基本原則違背了憲法，背離社會主義方向，開歷史倒車，需要經過原則性修改才能通過。

之後，《物權法（草案）》偏離了預定的立法軌道，沒有在2005年12月底的十屆全國人大常委會第十九次會議上如期接受「五審」，也未被列入2006年3月全國人大的審議議程。

這場《物權法（草案）》合憲性問題的風波從此愈演愈烈，民法學界的諸多知名學者包括曾經參與過《物權法（草案）》起草的中國人民大學著名民法學教授王利明、北京大學著名民法學教授尹田等人紛紛對鞏獻田的觀點予以反駁。

2006年12月25日，十屆全國人大常委會第二十五次會議對物權法草案進行分組審議，常委會組成人員普遍認為，《物權法（草案）》通過多次審議，已經越來越成熟，贊成提交2007年3月召開的十屆全國人大五次會議通過。

至此，這場曠日持久《物權法（草案）》合憲性的學術爭議暫時畫上了句號。

［入選理由］

物權法是規範財產關係的重要法律，是涉及所有人切身權益的法律。物權法在草擬過程中出現的曲折讓很多人始料未及。《物權法（草案）》的合憲性之爭，是部門法與憲法之間關係的爭論。

［評析］

中國社會科學院法學所研究員莫紀宏認為，物權法不僅僅是民法問題，而是涉及行政法問題乃至整個法學界。但他認為，雙方爭議焦點集中在合憲性問題上，並未觸及問題本質。

北京大學法學院教授張千帆對此表示贊同，「這場爭議本身的憲法涵義並不多，由此引發的一些憲法問題更值得深思。」張千帆說，任何一部法律都是對憲法基本權利的細化。如，《物權法（草案）》中規定國家徵收土地，應當給予合理補償。但究竟是否屬於公共利益的需要、是否給予合理補償、誰來判斷合理等問題，卻並未明確。

中國政法大學法學院教授王成棟表示，《物權法（草案）》引發的爭議讓憲法在更大範圍內得到宣傳。在這場爭議中，「民法學者的張狂、憲法學者的羸弱、法理學者的勇氣」讓我們重新思考以往對民法等部門法與憲法關係的看法，在現實中，究竟應該如何處理部門法與憲法的關係、如何體現憲法最高性，也是憲法學者思考的問題。

深圳「賣淫女示眾」事件

2006年11月24日開始，福田公安局在區內進行為期60天的大掃黃，全面查封違法、違規場所，全面打擊皮條客、燈頭（容留吸毒的組織者）、雞頭、媽咪、保護傘及黑幫勢力。

11月29日，福田區公安分局掛出「福田公安分局打擊整治涉黃違法犯罪公開處理大會」的橫幅，將連日大掃黃中逮捕的167人押到色情場所集中的「三沙」（上沙、下沙和沙嘴）地區遊街示眾。這些人全部戴上口罩，面部幾乎全部遮住，僅留一雙眼睛。警方在眾人圍觀下分別讀出他們的姓名及籍貫，宣判各人行政拘留15天。

此事一經報道，社會反響強烈，12月1日,上海普若律師事務所律師姚建國給全國人大寫了一封公開信，稱「這樣的活動本身是違法的。」而且，「有必要對這種公開示眾的做法以立法的形式予以明令禁止。」

［入選理由］

人格尊嚴是公民權利的基礎，根據我國現行憲法第38條的規定，「中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。」在現代憲法理論上，人格尊嚴是憲法價值的集中體現，是憲法權利的核心內容。

［評析］

從上世紀80年代開始，公安部就強調對於犯罪嫌疑人不能遊街示眾，不能掛牌子。但是這樣侵犯公民人格尊嚴的事件還是時有發生。清華大學法學院教授田思源認為，在這一事件中，要思考的是「為什麼這件事會發生在改革開放起步早、民主法制相對更健全的深圳？」

國家行政學院博士趙永偉進一步指出，在法制建設進程中，要防止3種不良傾向：一是以道德評判取代法律判斷，這是公權力行使過程中存在的普遍問題。二是以公共管理創新為名突破法律底線。三是在公共執法中，以對個人隱私的公開掩飾政務不公開。

中國人民公安大學法律系教授齊小力說，行政機關在執法過程中，要注重維持國家權力與公民權利間的平衡。「公權力如何保障相對人的權利和人格尊嚴，是這一事件帶給我們最重要的啟示。」

福建漳州「納稅大戶子女中考加分」事件

2006年，福建省漳州市出台的一項規定引起了廣泛爭議，即「經漳州市政府辦審核公布的2005年度漳州市民營企業前100名的納稅大戶的控股企業主的子女（外商子女也參照本規定執行），可享受加20分（課改縣13分）的照顧。」

漳州市教育局副局長駱沙舟在接受媒體採訪時說，「這是市委市政府的決定，主要考慮到漳州市民營經濟發展相對滯後，工業立市進程緩慢，此舉是為了鼓勵民營企業，為他們創造一個良好的投資環境。」

制定政策的當地部門表示，民營企業將會成為推動漳州市經濟發展的最大推動力。既然納稅大戶為社會作出了很大貢獻，社會為何不能投桃報李？

［入選理由］

平等權是憲法規定的一項基本權利，當然包括公民在受教育方面的平等。對納稅大戶子女的差別待遇意味著侵害其他學生公平接受教育的權利。

［評析］

中國青年政治學院法律系教授馬嶺認為，在受教育權方面，差別情況要差別對待，但是需要有正當理由。漳州市的加分政策是基於納稅大戶對當地經濟的貢獻，從而對納稅大戶的子女中考加分。「這個差別待遇的理由不但不成立，反而破壞了受教育權的平等性。」馬嶺說，對這些人在經濟上的貢獻，社會可以從其他途徑給予回饋，應該獎勵其本人而非其子女。

現在，常見的對烈士、見義勇為人士子女的加分政策則與此不同。「這些人已經犧牲，或者失去了自食其力的能力，難以保證其子女受教育。」馬嶺認為，當社會給他們本人的回饋已無可能時，給其子女適當的照顧是站得住腳的。

山東大學法學院教授范進學則表示，此事涉及公民基本權利，應由法律制定，地方法規、部門規章以及規範性文件不能進行創設性規定。因此，漳州市及其教育部門無權出台此類政策。

手機簡訊侮辱縣委書記案

2006年9月，重慶彭水苗族土家族自治縣教委借調幹部秦中飛因填寫的一闕《沁園春·彭水》而涉嫌誹謗罪被批捕。

詞中暗喻傳言已被逮捕的彭水縣原縣委書記馬某，和現任縣委書記、縣長，以及兩件轟動一時的官民糾紛，3個政府公共工程。

隨後，秦中飛通過手機簡訊把他的得意之作「發給了10~15個朋友」；又通過QQ「傳給了4~6名網友」。

8月31日，秦中飛被警察帶走。公安機關認為，秦捏造了一首引起群眾公憤、嚴重破壞社會秩序和縣領導名譽的詞，認為「肯定會影響社會穩定和政治穩定」。

經過一天的審訊後，縣公安機關以涉嫌誹謗罪將秦中飛刑事拘留，關進看守所。9月11日，縣檢察院批准逮捕秦中飛，如果罪名成立，秦中飛將獲3年以下有期徒刑。

這起案件經媒體報道後，在社會上引起了極大反響。10月24日，縣公安局承認誹謗案屬於錯案，向秦中飛道歉，並讓其領取2125.7元的國家賠償金。

［入選理由］

該事例比較典型地反映了中國言論自由權的保障問題。我國憲法明確規定，公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。言論自由權是公民的一項憲法規定的基本權利。言論自由的範圍包括以言論方式表現思想和見解的權利。

［評析］

北京大學法學院教授湛中樂認為，言論自由作為基本人權應當得到國家的尊重和保護。在行政執法、司法實踐過程中，應當允許普通公民對公共權力機關「評頭論足」。「彭水政府缺乏足夠的自信，不敢面對公眾的批評。如果讓人們三緘其口，那真是一種悲哀。」湛中樂認為，國家、政府對公民的不當言論應該適當寬容，當公權力與私權利發生衝突時，必然要保障公民的基本權利，這是構建社會主義和諧社會的需要。

鄭州大學法學院教授苗連營認為，公權力最大的特性就是公共性，公權力的行使應當置於陽光下，官員接受社會大眾的批評也是其中應有之意，「哪怕是激烈些的。」

「孟母堂」事件

2004年9月，全日制私塾「孟母堂」在上海松江開設，教學內容以讀經為主，如《易經》、《道德經》、《論語》等中國古代傳統典籍；英文則從《仲夏夜之夢》起步；數學由外聘老師根據讀經教育的觀念，重組教材，編排數理課程；體育課以瑜伽、太極之類修身養性的運動為主。

2006年7月17日，上海市松江區教育局下發告知單，指出：「孟母堂」屬非法教育機構，從事的是非法教育活動，應立即停止非法行為。24日，上海市教委發言人闡述了三大理由：學堂未經教育行政部門審批，未獲得辦學許可；「讀經教育」與義務教育多學科、全面發展的要求不相符，違反了義務教育法的多項規定；未經物價部門審核，擅自收取高額學費。而家長未按規定把適齡子女送到經國家批准的教育機構接受義務教育，也屬違法行為。

然而，「孟母堂」負責人則聲稱，孟母堂並沒有違反《義務教育法》。教育部門的告知書和公開發言，無法律依據，並準備以行政訴訟和民事訴訟分別起訴上海市松江區教育局和上海市教委，通過法律手段維護其合法權利。

［入選理由］

憲法第46條規定了公民的受教育權，「國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。」《義務教育法》在對其進行細化時，明確規定適齡兒童接受義務教育必須「入學」，而且，義務教育階段的教學制度、教學內容、課程設置，包括教科書的審定都是由國務院主管部門確定的，各地沒有原則性差異。這樣，家長的選擇自由與之產生衝突就成了一個複雜的憲法問題。

［評析］

中國人民大學副教授劉飛宇認為，「孟母堂」確實違反了《義務教育法》，但國家是否允許義務教育階段的教育內容多樣化，如果從憲法角度考慮，《義務教育法》是否違憲就有了討論空間。

中國政法大學法學院教授劉莘則認為，「孟母堂」無非是為那些實際上失去學習機會和興趣的孩子提供了另一種學習途徑。「有教無類」強調的是人人都有受教育的權利，「因人施教」強調的是針對不同的受教育對象施以不同的教育。

「我們不能把教書育人看成是機械化的大生產，僅僅為了生產出千人一面的『產品』。」劉莘說，教育的目的是培養人，是要培養出充滿積極性、創造性，具有鮮活個性的人。義務教育制度的存在，是為了保證每個孩子一生中都能夠享有最起碼的一段時間的教育。義務教育應當是兜底式的教育，也就是說，它是基本保障，但不應當排斥更適合某些孩子的其他教育。

鄭州市專項工作報告未被通過

2006年10月24日，在鄭州市十二屆人大常委會第二十四次會議上，鄭州市政府有關負責人作了《〈關於解決城鄉弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的彙報》（以下簡稱《代表議案辦理情況的彙報》）。

出人意料的是，該報告經表決未獲通過。原因在於人大代表認為辦理情況彙報太虛，與廣大市民的「只要政府重視，沒有解決不了的問題」的心理預期相差太大。

這並不是偶然事件，全國各地都曾有過這樣的事例。

2006年12月，甘肅省金昌市人大常委會否決了金昌市公安局交警的工作報告。

2006年6月，湖北省荊州市第三屆人大常委會第八次會議聽取和審議了市政府關於優化經濟發展環境等工作情況報告。在29日的表決中，關於優化經濟發展環境的報告未獲通過。

新疆維吾爾自治區昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決了昌吉市政府關於2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行情況的報告，理由是昌吉市政府財政支出超過了人代會批准的財政預算，預算執行中有違反《預演算法》的行為。

2001年12月28日，廣西壯族自治區河池市十二屆人大常委會第二十次會議，否決了市政府所作的整治網吧的工作報告。

［入選理由］

按照現行憲法規定，地方人大和常委會監督「一府兩院」是「天然」的權力行為。但各級人大常委會否決某議案的行為卻並不平常，這是人大力圖擺脫「橡皮圖章」的尷尬形象，力圖加大自身監督力度的努力。

［評析］

中央民族大學法學院教授熊文釗認為，長期以來，政府權力過大，各級人大與之相比，往往處於弱勢，人大的監督常常難以落實到位。「這個事件讓我們看到了希望，各級人大應該重視憲法賦予的權力。」

中共中央黨校教授傅思明表示，如何處理好加強人大監督與支持「一府兩院」之間的關係也是我們在這一事件中應該思考的問題。加強人大監督理念要避免西方式的制衡，要強調監督與支持的同質性。

《饅頭》惡搞《無極》

胡戈可謂一夜成名，成名原因就是他惡搞了著名導演陳凱歌耗資巨大的《無極》。

2006年，「惡搞」這個不太規範的詞語風風火火地躍入了大眾視野。打開「百度」，有對惡搞的解釋，全稱即「惡劣的搞笑」，特徵是主角的性格會變得有些扭曲，或是故事情節逗笑，也可以用無厘頭這樣的詞語來解釋。

當《無極》的成功與否還不太好準確判斷時，胡戈惡搞此片製作完成的《一個饅頭引發的血案》迅速在網路走紅。這部長約20分鐘的短片，截取了《無極》的畫面，通過重新編排、配音，以戲謔的方式將其編輯成了一個與電影風馬牛不相及的新聞紀錄片。該片還根據劇情穿插了滑稽的廣告，令人忍俊不禁。

《無極》導演陳凱歌得知此事後，頗為氣憤，「我們一定要起訴而且就這個問題解決到底」，「我覺得人不能無恥到這樣的地步。」陳凱歌憤而訴諸法律的「威脅」並沒有終止這場網路的惡搞風，反而愈演愈烈，出現了各種版本的惡搞作品。

這場糾紛以陳凱歌的放棄而結束，但由此卻帶來了相關法律問題的爭論。

［入選理由］

如果此案進入司法程序，首先是著作權案件；但從憲法角度看，胡戈對影片《無極》的嘲諷實則是他的藝術自由，而這卻與陳凱歌的人格尊嚴、藝術自由之間產生了衝突。以憲法的眼光看，「饅頭案」是個典型的「基本權利衝突」的案件。

［評析］

全國人大法工委行政法室處長童衛東認為「饅頭案」關係到胡戈的言論自由。在傳統媒體時代，受物質條件限制，即便電影盛名難符，觀眾也僅能抱怨「上當」，除此之外，再無其他途徑表達自己的觀點。

在童衛東看來，胡戈這種「惡搞」其實是一種藝術批評的方式。進入互聯網時代，普通大眾不僅僅是聽眾、觀眾，他們可以借互聯網表達自己的看法，「這是這個時代的幸運，」童衛東說，根據憲法第47條的規定，「中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對於從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益於人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助。」

當然，公民的表達自由權「不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。」至於胡戈的這種行為是否侵犯了陳凱歌的創作自由，需要據法律而定，因為對表達自由的限制是法律的權力。如果侵權，要根據《著作權法》、《民法》、《刑法》的規定承擔法定責任。

「普通法律權利都是憲法上基本權利的具體化，」中國人民大學法學院講師張翔說，按照這一邏輯，「保護作品完整權」應當是憲法上「人格尊嚴」和「藝術自由」在著作權領域的映射。

張翔認為，法官仍然有必要在這個案件中考慮原作者的藝術自由與網路改編者的藝術自由之間的衝突問題。在具體的個案中，由司法機關來繼續衡量基本權利的衝突問題是有必要的。