2012年的一場洪水

本刊記者 李秀江 / 文「兩會」期間，大連茂豐制衣有限公司負責人王玉山，天天坐在電視機前，看是否有關於民營企業遭受自然災害的補償政策，或與此相關的提案、議案。作為普蘭店市人大代表，他發現，自然災害補償面臨法律滯後、商業保險不成熟、政策模糊的問題，而這個問題，並沒有引起相關部門和專家學者的關注，他很焦慮。王玉山關注此事緣於自身的遭遇，2012年的一場洪水，把他辛苦經營了十年的茂豐制衣有限公司推到了瀕臨倒閉的邊緣。十年來，他把茂豐制衣有限公司發展到1300多員工，年產值3.6億元，年繳稅1000萬元的民營企業，是多麼不容易。春節前，他已經欠工人三個月工資無力發放，為此，工人們已經把他告到了政府。臨近春節，他唯一能做的就是為那些外地的工人買了回家的火車票。而這，並不能得到工人的諒解，也無法安撫自己內心的愧疚。因為十年來，他從未拖欠過工人工資，每年年底，都會給工人發放獎金，還經常做一些慈善事業，也正因此，他的口碑極佳。這次「洪災」造成的企業損失巨大，靠他自己無力挽救，如果無人伸出援手，一個發展了十年的企業，或將從此倒閉。洪災過去半年有餘，企業至今處於停產狀態。他一方面在積極想辦法自救，一方面在思考中國的災害救助制度，尤其是對於民營企業的救助，怎麼樣才能引起全社會的關注？國家多次出台文件，要求大力扶持民營企業，為什麼民營企業在遭遇自然災害、無力自救之時，政府部門卻不聞不問？洪水過後，從表面上看，當地已經恢復了正常的生活，但對這次洪災補償和救助的不滿，正在群眾中發酵升級。災後之災，仍然困擾著當地企業和居民。晴天發洪水在當地人的記憶中，發洪水的前幾天一直在下雨，雨量很大。但到8 月3 日凌晨雨就停了。「3 號是大晴天，太陽很好，誰也不相信晴天還會發洪水。」王玉山說。當天，居民接到預警，可能要有洪水來襲，政府通知居民緊急撤離，全鎮戒嚴，只許出，不許進，也不許向外轉移任何物品。當地居民、包括王玉山在內的企業主，這才意識到事態的嚴重性，但為時已經晚，所有居民和企業的財物都沒來得及搬走，洪水就來了。到8 月4 日凌晨5 點，洪水洶湧地進入城子坦鎮，街道全部被大水淹沒，4 日中午，滾滾而來的洪水漫過了農田，到了當天下午，超過一半的房屋全部被水淹沒。星台至城子坦路邊的莊稼被淹沒，公路被阻斷。王玉山回憶：「洪水向廠房湧來，雖然前後門都堵了沙袋，仍無濟於事，廠房一樓全部被水浸泡，水位最高處達到2.4 米。」大水湧進廠區之前，王玉山帶領職工把部分設備和庫存搬到了樓上，但因時間有限，更多的物品和設備來不及轉移。很快，大水就吞噬了7000 平方米的一樓廠房和倉庫。王玉山事後清點，光庫存一項就損失了4000件成品衣服和40噸面料、大量設備被淹沒，無法繼續使用。經普蘭店市公證處現場清點，直接損失2300 多萬元。由於長時間停產，春節前，無法按合同約定履行交貨，僅合同違約一項就被客戶索賠1600 多萬元。洪災造成的總共損失超過企業承受能力，還拖欠職工三個月工資合計1500 多萬元無力支付，一個正在發展的民營企業因此承受了前所未有的壓力。災後，當地政府和居民積極採取自救，普蘭店市政府先後兩次向受災居民發放救災款。 但是「僅僅1000 多元的救災款根本無法彌補受災的損失，現在基本生活還成問題。」當地居民稱。與居民相比，當地的所有商鋪和企業受災非常嚴重， 但至今卻沒有得到一點補償。大連茂豐制衣有限公司所在地——普蘭店市城子坦鎮，共有8 家民營企業受災，損失超過3000萬元，其中茂豐制衣一家就損失2300 萬元。受災群眾質疑，此次洪災是可以避免或減小損失的，矛頭所指是政府為了保住碧流河水庫，超量泄洪才是此次受災嚴重的主要原因。而碧流河水庫是大連市的水源地。「為了保大連市飲水，犧牲我們的利益，可以理解，但我們不該得到補償嗎？」當地居民和企業主都心存疑問。洪水成因是焦點不可否認，此次洪災與當地連續暴雨有直接關係。但當地人斷定，上游的碧流河水庫超量泄洪，是導致此次洪災嚴重的原因之一。碧流河水庫是遼南最重要的人工湖，距大連市區175 公里，是大連市最重要的水源地，擔負著90% 以上的城市用水，被稱為大連人的「水碗」。而普蘭店市城子坦鎮是一座充滿神奇色彩的千年古鎮。二十世紀初，城子坦鎮是遠近聞名的商業繁華區。2010 年9 月，城子坦鎮被列為省級歷史文化名鎮，由於歷史悠久交通便利，整個城子坦鎮商戶雲集。當地一位居民介紹，該鎮地處低洼地段，建國以後，發生過4 次洪災，最近的一次是1984 年，當時村民家進水一米以上。而這次洪水，大部分居民家進水達到2.4 米左右。到8 月7 日，洪水仍然未退去，半座鎮子還泡在水中。這是普蘭店市近50年來最嚴重的一場水災。災情發生後的10 天左右，城子坦鎮政府向當地受災居民每人發放了825元生活費，主要用於居民當時的基本生活保障。洪水撤退後，普蘭店市組織相關部門400餘名工作人員對城子坦鎮企業和居民財產損失進行統計。「工作人員稱，統計好後，要上報到大連市，政府集中給予補償。」王玉山說。此後，居民多次到當地政府詢問受災補助款何時發放，當地政府隨後改口說，此次洪災是自然災害，不在政府補償範圍之列。「作為大連市的水源地，大連市為保障水庫蓄水量，不肯提前泄洪，洪峰突然來臨，大連市又緊急下令水庫超量泄洪，導致下游的城子坦鎮受災嚴重。」當地居民多次向記者陳述，如果水庫提早泄洪，此次洪災可以避免或減小損失。普蘭店市委常委、宣傳部長劉志林坦言：碧流河水庫雖然是大連市城市供水水庫，但發揮著調節洪峰的重大作用，沒有它，此次洪水災害造成的後果難以想像。「政府為了保障大連市城區居民的飲用水源安全，開閘分洪導致我們受災，作為受災方，是否應該得到受益方的合理補償和救助？這在國家的防洪法中已有相關規定，可是大連市和普蘭店市政府一直漠視我們的損失。」多位民營企業負責人向記者表示。據了解，在洪災發生前，國家防總副總指揮、水利部部長陳雷派出工作組現場指導，並補助遼寧省搶險救災資金5000 萬元。遼寧省委、省政府在災後投入1.5 億元資金用於救災。這筆資金用於何處，如何使用，當地老百姓未看到任何官方說明。「天災」也有人為因素資料顯示，碧流河水庫按500 年一遇洪水設計，萬年一遇洪水校核，控制流域多年平均降水量742.8毫米（設計：780 毫米），壩址以上多年平均徑流量6.14 億立方米（設計：7.2 億立方米）。碧流河水庫管理局副局長張春波向《中國民商》介紹，正常的情況下，碧流河水庫的泄洪量大約為600 立方米每秒， 由於2012 年8 月初，上游連續降雨，碧流河水庫泄洪河道出現了險情，當時洪峰以每秒5000 多立方米的速度從上游通過大壩，上游來水量達到近50 年來的最高值。「此次泄洪是水庫投入使用後數量最大的一次，在這個時候，要尊重市政府的決定，分清輕重緩急。」張春波說，在市領導指揮下，為保證碧流河水庫安全，水庫的閘門全部打開泄洪，最高時達到每秒3700 多立方米。碧流河水庫管理局水情調度處處長牟寶權稱，「從8月2日開始泄洪，全部是上游洪峰流量大於我們泄洪的流量，充分考慮了盡量減少下游居民的損失。」但在給記者提供的《碧流河水庫閘門啟閉調度令》顯示，8月4日入庫流量是2450立方米每秒，而出庫流量是3100立方米每秒。作為非專業人員，普通人無法從技術層面作出分析判斷，不過在當地人的印象中，發洪水不是第一次了，這次為什麼這麼嚴重？天災背後是否有人禍的因素？一位名為鄭友華的水利工作者，從專業角度對這次洪災提出了一些看法。8 月8 日，鄭友華髮表了《碧流河水庫2012年8.3 洪水的反思》一文，他認為，這次暴雨上游地區平均降雨量大約是200 多毫米，並不是歷年最大，但造成的損失卻是建庫以來最大的。多年從事水利工作，鄭友華耳聞目睹歷次泄洪，這次泄洪最大流量大概是3100 立方米/ 秒。1981年的7.28洪水，洪峰流量是4800立方米/秒，卻沒有造成任何損失；1985 年8.19的九號颱風，洪峰流量是5320立方米/ 秒，也沒有造成損失；1994年的8.16洪水，洪峰流量是5750 立方米/秒，仍然順利度過汛期。1995 年在左岸修建了混凝土導流牆以保護土壩壩腳不受衝擊。1999年又投資數百萬將兩岸從壩下至雙荷大橋的堤防防洪標準從二十年一遇提高到五十年一遇。之後再沒有遇到較大洪水。這次泄洪讓鄭友華困惑的是：最大放流時，臨近左岸的閘門開啟高度最高，臨近右岸的1號閘門反而關閉，這樣泄洪洪水直衝左岸堤防，將靠近公路的拐角處最先沖開，然後就不可收拾，無法抵擋。8 月5 日早晨的庫水位是69 米，在壩上看到前一天的最高水痕在水面90 厘米處，就是說，一天時間泄洪不小於5 千2 百多萬方，最高庫水位是69.90。比1994 年洪水的最高水位要低60厘米。為什麼前兩場較大洪水的泄洪都沒有發生問題，而在兩岸有了堤防之後，再泄洪反而出現問題呢？鄭友華分析認為，這次泄洪開啟閘門的方式值得反思。「除了水庫超量泄洪外，下遊河道的設計問題也是此次居民和企業受災的主要原因。」大連市水務局河道管理處副處長李緒生介紹，因為河道施工時涉及到很多居民的搬遷，導致大部分河道呈現直線狀，不利於泄洪。政府對河道管理投入的資金有限，我們設計的河道標準只是能承受住20 年一遇的洪水，此次洪水是50 年一遇，所以下游居民受災嚴重。」對於這次洪災，大連市官方已確定為自然災害，而當地居民和企業主認為，在處理洪災的過程中，政府有調度、決策不當的責任。用整體搬遷迴避補償，受災企業卻不在搬遷規劃之內城子坦鎮洪災發生後，當地政府多次向普蘭店市和大連市報告，要求對城子坦鎮淹沒區進行整體搬遷，此報告得到了大連市政府支持。普蘭店市發改局副局長呂祖文證實，大連市政府從財政撥付專項資金3 億元，普蘭店市政府配套解決3 億元，用於居民搬遷安置，現在居民新區選址工作已經完成。但是，對於受災的企業和商鋪卻不在搬遷規劃之內。城子坦鎮8 家企業代表告訴《中國民商》記者：「我們企業都是有合法手續的，證照齊全，政府沒有對我們補償，對居民整體搬遷後企業是不是也隨之搬遷一直沒有說法。」應該說，低洼地區整體搬遷，可以避免今後再受洪災之害，但這一民生工程，受災居民並不買賬。村民們表示，當地政府在受災後對補償事宜多次迴避，在未徵求群眾意見的情況下，強行選址搬遷，不符合民意，並且搬遷的新址是當地居民賴以生存的耕地，佔地面積達300 多畝。「沒了土地，我們就沒了收入，物業取暖等費用從哪裡出？所謂的民生工程為什麼不真心為民所想？」村民們一直很疑惑。「政府本該撥付專項資金對受災居民和企業進行救助補償，可是卻投入大量資金進行整體搬遷，顯然是形象工程，這讓我們非常不解。」當地居民和商鋪老闆表示。「企業遇到困難，政府不扶一把也就算了，整體搬遷，又沒有把我們這些民營企業和商鋪納入其中，我們傷心到了絕望的程度。」王玉山說。民企的愛心換不來政府的關心「為保水庫安全度汛，保障大連市城區居民飲用水源，開閘分洪。我們可以理解，這是為了保護更大的公共利益，而犧牲了局部利益。但作為利益受損方，是否應該得到受益方的合理補償和救助？」王玉山不止一次向相關部門發問，但一直沒有得到正面回應。在採訪期間，普蘭店市經濟和信息化局局長隋金萍多次提到茂豐制衣有限公司：「這家企業是城子坦鎮發展最好的民營企業，在受災之前，政府部門有捐助活動都找王玉山，每次他都慷慨解囊，為當地困難群眾做了不少貢獻。如今企業受災了，作為政府部門，應該伸出援助之手，但作為經信局，也無能為力。」隋金萍說，洪災來臨，王玉山還帶領職工晝夜為其他受災戶實施救援，這令她很感動。王玉山「舍小家，為大家」的事迹，也被當地政府部門作為先進典型記錄在案。普蘭店市委宣傳部主辦的《普灣工作抗洪救災專刊》報道稱，8 月3 日下午，王玉山接到城子坦鎮政府緊急通知，要求將企業職工和物資轉移，當晚，他在轉移職工和物資的同時，還主動組建了一支200 人的抗洪搶險隊，並且冒著生命危險，轉移災民。「當時也沒想太多，只是覺得在災難面前，我們有義務做自己力所能及幫助別人的事，以前政府有需要捐助的事我都積极參加幫扶有困難的人，可是我們企業受災後，半年過去了，政府卻不聞不問，態度非常冷漠。」王玉山表示。普蘭店市委常委、宣傳部長劉志林也多次對《中國民商》提到王玉山的事迹，「他放棄自己的廠子，開著租來的衝鋒舟，挨家挨戶去救別人，非常感人。」但談到誰來幫助受災的民營企業時，劉志林部長一直避而不答。「多年來，茂豐制衣一直是大連市安置幫扶基地、殘疾人就業基地。在受災之前，茂豐制衣還每年向社會獻愛心為慈善事業捐款。」王玉山傷心地說，但是在我公司因分洪而遭受嚴重損失、瀕臨倒閉的情況下，面臨的卻是政府和社會的冷漠，我們多次向普蘭店市政府相關負責部門反映情況，並向大連市長寫求助信，但遲遲沒有等來政府的一點點溫暖。這次洪災，讓王玉山這些民營企業傷透了心。採訪手記| 政府責任爭議洪災造成了城子坦鎮居民和企業損失嚴重，居民因為補償少而不滿，企業和商鋪業主對此做法也同樣不滿，各種不滿情緒正在發酵升級。這一現象，在中國並非個案。中國是世界上公認的自然災害發生比較頻繁的國家，每年造成的經濟損失都在1000億元以上。大災之後，政府總習慣用「救濟」「補助」等辭彙，淺層次小範圍地進行補償，很少能有助於當地居民和企業重新樹立生產生活的信心。面對自然災害的損失， 政府在積極履行救濟和補償責任的同時，也面臨種種困境，部分地方截留、挪用、擠占、侵吞、浪費、貪污救災款物等現象時有發生。還有一些地方政府在採取救災措施（如分洪）減少公共利益損失的同時，加重了局部地區的受災程度，進而引發賠償爭議。北京市騰岳律師事務所主任曾凡榮律師多年來代理了很多類似案件，他認為，按照我國《突發事件應對法》的相關規定，對因洪災受到損害的，主要由國家承擔救濟和補償責任。法律規定的是救濟和補償責任，而絕不是賠償責任。除了政府救助，商業保險能夠轉嫁自然災害風險、減少損失，但洪水保險在我國卻並未普及。而且面對洪災風險時，保險總顯得力不從心。比如，1998 年我國長江特大洪災造成直接經濟損失高達300 億美元，而保險賠付僅為3.012 億美元，佔總損失的1％。國家行政學院公共管理教研部教授竹立家認為，在商業保險方面，政府必須充分發揮導向作用，制定相關法律制度，約束保險行業規範，從國家的層面進行引導和推廣。民政部原救災救濟司司長、現北京師範大學公益研究院院長王振耀向《中國民商》表示，對於自然災害中企業的補償，目前相關規定很模糊，受災企業主要是靠向相關部門去爭取、反映，補償只能通過公共關係活動。按慣例來說，政府開閘放水，應該有一定補償，但按什麼文件或法律給多少比例補償，沒有明確的法律依據。「在現行的法律層面，國家對於因洪災對企業造成損失的賠償或補償，相關規定確實比較模糊，有需要完善的地方，但不等於政府沒有責任和義務。」竹立家表示。「不論是從道德方面，還是從法理上，政府都應該承擔責任。法律條文雖然模糊，那麼政府部門在解釋法律條文的時候，必須是從人民群眾的利益出發、從受損者的利益出發，而不是從政府部門的利益出發。」竹立家說。「開閘泄洪造成的損失不僅由洪水本身造成，在很大程度上也是為了公共利益所做的犧牲。為此，政府應該對受災地區居民和企業的損失承擔義不容辭的補償責任。」面對災害，政府若能主動伸出援手，不僅是國家從權力政府到責任政府轉變的最好體現，也是國家實力、社會進步的象徵。
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