我國公共財政建設與人大預算監督

今天圍繞公共財政建設與人大預算監督，介紹三方面的內容：一是我國財政改革的目標是建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制；二是要著力推進基本公共服務的均等化；三是按照科學發展觀要求，積極推動財政改革。

財政是政府履行職能的物質基礎。政府預算作為財政的主要載體和核心內容，涉及國計民生，關係到最廣泛的公共利益。早在建國初期，毛澤東同志就深刻地指出，「國家的預算是一個重大的問題，裡面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的範圍和方向。」1954年，鄧小平同志也曾明確指出，財政工作一定要有財有政，切不可有財無政。要懂得數字中有政策，「決定數字就是決定政策。」審查監督政府預算，是憲法和法律賦予人大的重要職權，是人大行使國家權力的重要體現。吳邦國委員長指出，「堅持和完善人民代表大會制度，最根本的是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，其中最核心的是堅持黨的領導。」在新的形勢下，我們要在堅持正確政治方向的原則基礎上，通過依法開展和加強預算監督，貫徹落實科學發展觀，積極推動公共財政建設，保證黨和國家的各項方針政策落到實處。

一、我國財政改革的目標是建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制

建立和完善公共財政體制，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是財政體制改革的基本目標。我國將建立公共財政體製作為財政改革的目標，是隨著社會主義市場經濟體製作用不斷增強、國民經濟不斷發展和財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。1998年底，中央領導同志首次提出了要「建立公共財政基本框架」的要求，之後，建立公共財政的要求相繼被寫入黨和國家的重要文件中。黨的十六屆三中全會提出要「健全公共財政體制」；十六屆六中全會提出要「完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化」；黨的十七大提出要「圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。」由此可以看出，中央關於公共財政建設的要求越來越明確。

（一）公共財政及其職能

1、公共財政的概念和基本特徵。

公共財政是指在市場經濟條件下，以政府為主體從社會上取得收入、並將收入用於滿足社會公共需要而進行的收支活動。公共財政的核心，是滿足社會公共需要，其本質要求是要由公眾參與決策、參與管理、參與監督。

公共財政具有以下幾個基本特徵：

第一，公共財政具有公共性。所謂公共性就是要以滿足社會公共需要為目的，為社會提供公共產品和公共服務。

公共產品和公共服務，是相對於私人產品和服務而言的，這種滿足社會公共需要的公共產品和服務，具有消費的非競爭性和受益的非排他性的特點。消費的非競爭性是指一個或一些社會成員在享受這些產品和服務時，不會因為自己享用而妨礙、影響其他社會成員也同時享用這些產品和服務。如，大海中的燈塔就屬於典型的公共產品和服務，增加一艘過往輪船並不會減少其他輪船享受燈塔所提供的導航服務。受益的非排他性是指一些人享用公共產品和服務帶來的利益時，不能排除其他人同時從這些公共產品和服務中獲得利益。仍以燈塔為例，所有在這個區域過往的輪船都可以獲得燈塔提供的導航服務，而無法將一些輪船排除在外。目前，政府提供的如國防、公安、外交、司法、義務教育、公共衛生等，都屬於公共產品和服務，全體社會成員都會從中受益。相反，建立在個人或家庭基礎上，以個人或家庭提出的需要，如衣、食、住、行等，則屬於私人產品和服務，它具有消費的競爭性和受益的排他性。

什麼是社會公共需要呢？所謂社會公共需要，是相對於私人個別需要而言的，它是指社會作為一個整體或以整個社會為單位而提出的需要。上面提到的公共產品和公共服務，就是典型的社會公共需要。此外，調節收入分配，實現公平分配目標，實施宏觀調控，促進經濟穩定增長等，也屬於社會的公共需要。

第二，公共財政具有公平性。所謂公平性是指向社會提供的公共產品和服務應該是公平公正的。這裡講的公平首先是面對全體公民，在條件相同的情況下，要為大家提供同等的服務。這裡講的公正是指以平等、非歧視和規範的制度和方式，為全體社會成員提供公共產品和服務。如，我們提供的義務教育服務，只要符合條件的，都可以平等地享受免費教育。又如，在稅收上，我們對不同所有制企業都要「一視同仁」，使經濟條件相同的納稅人能夠享受同樣的稅收政策，實現稅收的橫向公平；使經濟條件不同的納稅人能夠享受不同的稅收政策，實現稅收的縱向公平。

第三，公共財政具有非盈利性。所謂非盈利性就是不以盈利為目標，而是以追求社會利益最大化為準則。政府作為社會管理者，其職責是通過滿足社會公共需要的活動，為市場有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。如，政府辦學校、辦醫療，都要以社會利益為目標。即便有時提供公共產品和服務的活動也會產生一定的利潤，但其出發點和歸宿必須是滿足社會公共需要，而不應以盈利為目標。

第四，公共財政具有法治性。所謂法治性是指財政收支活動要受法律法規約束。這種法治性主要體現在要以法治財上，即財政的管理活動，都要以法律法規或法律性文件的形式予以規範，杜絕或減少隨意性，對違反規定者要追究責任。如，政府要籌集收入，事先要制定稅法和相關規定；為做好預算編製、審批、執行和監督管理工作，要制定預演算法；政府在一個年度內要收多少錢、以什麼名義收，要花多少錢、錢花在哪些方面，要事先編製預算，並經國家權力機關審查批准；年度終了，還要向權力機關報告預算執行結果。這些都是公共財政法治性的表現。

2、公共財政的基本職能。

第一，具有調控經濟職能。公共財政的調控經濟職能是指通過制定實施特定的財政政策，促進較高就業水平、物價基本穩定、經濟平穩增長等目標的實現。在經濟發展的不同時期，根據宏觀經濟發展形勢，分別採取不同的財政政策，包括發債、調整稅率、增減財政補貼等手段，實現社會總供給和總需求的基本平衡，促進國民經濟的持續健康發展。當經濟下滑時，社會總需求不足，失業增加，這時政府應採取擴張性財政政策，增加財政支出，同時（或）減少稅收，以刺激總需求的擴大，減少失業現象。如，1998年我們在亞洲金融危機和國內有效需求不足的大背景下實施的積極財政政策，保持了國民經濟的快速增長，促進了社會事業發展。相反，1993年我們在投資需求過度擴張、經濟運行中出現嚴重過熱態勢和通貨膨脹的大背景下，實施了適度從緊的財政政策，使國民經濟成功實現了「軟著陸」，經濟過熱現象逐步消除，經濟保持了健康發展。近年來，我們又根據經濟發展的態勢，適時地將積極的財政政策調整為穩健的財政政策，以防止經濟增長由偏快轉向過熱。

第二，具有收入分配職能。公共財政的收入分配職能是指政府通過財政收支活動對不同社會成員、不同群體之間的收入分配進行調節，以實現收入分配公平的目標。市場經濟條件下，因各市場經濟主體提供的生產資源要素數量不同、稟賦不同及競爭條件存在差異等，使各經濟主體取得的收入存在程度不同的差異。如果這種收入差異過分懸殊，且長期得不到改善，將會影響經濟社會的協調健康發展，這就需要財政對收入的分配和再分配進行調節。一是在初次分配中注意正確處理居民收入、企業收入和政府收入的關係，使分配比例科學合理。二是在再分配過程中，充分利用稅收、財政轉移支付和公共支出等制度，彌補解決初次分配中難以解決的公平問題。如，通過徵收個人所得稅，調節個人的收入差距；通過開徵石油開採企業的特別收益金，調節部分企業的利潤水平；通過社會保障支出、救濟支出和補貼支出等，使每個社會成員維持基本的生活和福利水平；通過對困難地區的財政轉移支付，逐步縮小區域間的財力差異。需要注意的是，財政在行使收入分配職能實現收入公平分配的同時，應儘可能不損害經濟運行的效率。

第三，具有資源配置職能。公共財政的資源配置職能是指政府將一部分社會資源集中起來形成財政收入，再通過財政支出活動為社會提供公共產品和服務，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，最終實現全社會資源配置效率的最優狀態。一是調節社會資源在政府部門和非政府部門之間的配置，主要是調整財政收入在國內生產總值中的比重。公共財政配置資源的範圍，決定於政府職能的範圍。財政收入佔國內生產總值比重的大小要與政府履行職能的財力需要相適應。二是在政府部門內部配置資源。主要是根據不同時期政府職能的變化，通過調整財政支出結構，將財政資金主要用於滿足各種社會公共需要。當前應加大對以改善民生為重點的社會領域的投入。三是對非政府部門的資源配置發揮引導作用。對某些需要發展的產業，在市場機制難以引導資金投入時，財政可通過稅收優惠等手段，鼓勵支持其發展。

（二）我國公共財政建設取得的初步成效

適應市場經濟發展要求，近些年來，我國財政改革不斷深化，公共財政建設取得了初步成效。

一是公共財政理念逐步深入人心。中央提出建設公共財政，並積極推進公共財政建設，公共財政提供的公共產品和服務不是只面對某一部分人，不是只面對傳統的財政供養人口，而是要面向所有的公民。這反映了我們黨在新的歷史時期執政理念的提升和創新，反映了政府職能的轉變和公共服務職能的加強。這是一個巨大的歷史進步。從實踐看，近年來公共財政開始走入群眾生活，公共產品和服務已經走入農村，走入弱勢群體，公共財政政策不僅走入公有制經濟，也走入了非公有制經濟。總之，公共財政理念的提出和公共財政的實踐活動，得到了人民群眾的廣泛認同和衷心擁護。

二是財政收入分配秩序逐步規範。隨著財稅改革的深化和民主法治建設的推進，全社會稅收法制觀念明顯增強，依法治稅環境得到改善，稅收征管手段普遍加強，征管效率穩步提高，稅制結構日趨完善，稅收公平積極推進。現在，稅收收入占財政收入比重達到了90%，稅收已經成為財政的主要收入手段。同時，非稅收入納入預算管理的力度不斷加強。

三是財政支出逐步退出競爭性領域，「公共性」支出比重明顯提高。1979－2006年，經濟建設支出占財政支出的比重大幅度下降，由60.1%下降到26.6%，下降了33.5個百分點；而社會文教支出比重則提高了近一倍，由13.7%提高到26.8%。特別是2003年以來，按照科學發展觀要求，財政大幅度地增加了用於改善民生的支出。2003－2006年，全國財政科技經費支出年均增長19.9%，全國財政社會保障支出年均增長13.4%。2003—2007年，中央財政衛生支出五年累計1100億元，年均增長94.3%；中央財政用於「三農」的支出五年累計1.6萬億元，年均增長17.8%，2008年預算安排增長達到30.3%。從2006年開始，農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，從2008年秋季學期起，還將免除城市義務教育階段學生學雜費。

四是政府宏觀調控更多地使用財稅經濟手段。1992年，黨的十四大明確建立社會主義市場經濟體制的改革目標以後，政府宏觀調控更加註重運用財政和貨幣手段。財政調控實現了由被動調控向主動調控轉變。如，1998年實行的積極財政政策和2005年實行的穩健財政政策，都是根據對經濟發展形勢的判斷，未雨綢繆，主動實施的。財政調控由直接調控向間接調控轉變，由單一調控方式向多種調控方式轉變。根據市場經濟發展要求，財政主要通過預算、國債、稅收、補貼、轉移支付等多種政策工具進行間接調控。財政調控政策更加註意與貨幣政策的協調配合。

五是編製了國有資本經營預算。我國是以公有製為主體的社會主義國家，政府既是社會的管理者，又是國有資產的出資人。市場經濟條件下，只有將政府的雙重身份區分開，才能更好地發揮公共財政的職能作用。為了科學地體現政府的雙重身份、雙重職能和兩類收支活動，從今年開始編製了國有資本經營預算。全國人大常委會已經對企業國有資產法草案進行了二審。這部法律通過後，國有資本經營預算將正式用法律的形式確定下來。編製國有資本經營預算後，將政府對國有企業的收入和支出管理從一般預算中分離出來，使政府公共預算的公共性更加突出，可以將更多財力用於解決社會保障、義務教育等民生問題，同時，也可以為國家支持國有企業改革和發展提供新的資金保障，更好地鞏固以公有製為主體的基本經濟制度。

（三） 人大預算監督要圍繞公共財政的基本特徵和要求來進行

人大預算監督第一位的任務，是要促進建立一個符合社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制。人大預算監督工作要緊緊圍繞公共財政的基本特徵和要求來進行。

1、要監督財政政策是否符合宏觀經濟發展要求。

在市場經濟條件下，財政政策和貨幣政策是政府宏觀調控的兩大重要手段。根據國民經濟發展形勢要求，是採取積極的財政政策，還是從緊的財政政策或者是穩健的財政政策，這是人大預算監督工作的重要內容。財政宏觀調控的第一位任務，是要使財政政策與經濟發展要求相適應，促進國民經濟又好又快發展。同時，要監督財稅政策是否符合科學發展觀的要求，要推動建立有利於科學發展、有利於資源節約和環境保護的財稅政策，推動經濟發展方式的轉變。

2、要監督財政收支的基本平衡狀況，監督財政赤字的規模以及赤字佔GDP的比重情況。

近年來，我國財政收入保持了持續快速增長，財政赤字逐年減少。歐盟「馬斯特里赫特條約」規定，財政赤字占當年GDP比重上限不能超過3%，國債餘額占當年GDP比重不能超過60%。2007年，我國財政赤字為2000億元，占當年GDP比重為0.81%，國債餘額為52074億元，占當年GDP比重為21.1%。

3、要監督涉及民生的重點支出。

「三農」支出、義務教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出等，都是財政的公共性支出。這些支出事關國計民生，事關群眾的切身利益。對這些重點支出，中央提出了明確要求。十六屆六中全會提出「健全公共財政體制，調整財政收支結構，把更多財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入」；十七大進一步提出，要「加大公共服務領域投入」，「努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。」這些公共性支出，如，農業、義務教育、科技等在法律上都作出了明確規定。這些方面與群眾利益息息相關，是財政支出的重點，也是人大預算監督的重點。

如何審查監督財政的公共性支出？（1）既要審查預算安排的規模，又要審查預算安排增長的比例。在規模安排上，要審查重點支出安排是否能夠滿足實際需要，是否做到了足額安排。如，從2003年開始，按「多方籌資、農民自願參加」原則，在農村逐步建立新型農村合作醫療制度，當年中央提出對參合農民每人補助10元。2006年和2008年，中央對每位參合農民補助標準又從10元先後提高到20元和40元。審查時，我們就要看每年的中央預算安排中，這些資金是否足額作了安排。在增長比例上，農業法、義務教育法、科技進步法等都對財政投入增長做了規定。在審查時，要根據法律規定看預算安排的農業、教育、科技等支出的增長是否達到了法律規定的要求。這裡，特別要提出「三農」問題。我國是城鄉「二元」結構特徵非常明顯的國家，能否讓農民享受到基本的公共服務，能否逐步縮小城鄉居民在公共服務上的差距，是公共財政的重要任務。因此，建立財政「三農」投入穩定增長機制，逐年加大對「三農」的投入是非常必要和重要的。人大審查監督預算，要注意審查「三農」資金增長的比例情況，只有保持了較大幅度的增長，才可能逐步縮小城鄉發展的差距。（2）既要審查重點支出占財政支出比重的變化情況，又要審查重點支出取得的實際效果。農業、義務教育、公共衛生、科技、社會保障等方面，是我國經濟社會發展中的薄弱環節。因此，隨著國家財力的增強，應逐步加大財政投入力度，使這些重點支出占財政支出比重逐步有所提高。同時，還必須對財政支出的效率性和有效性進行審查監督，以更好地滿足社會公共需要。這就是說，財政支出既要有數量的要求，又要有質量的要求。

二、要著力推進基本公共服務的均等化

我國財政改革的目標是建立公共財政體制。公共財政的最基本目標是要實現基本公共服務的均等化。黨的十七大明確提出，要把推進基本公共服務均等化作為完善公共財政體系的一項重要任務。

（一）基本公共服務均等化的涵義及其主要內容

1、什麼是基本公共服務的均等化？

基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展的階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權所需要的基本社會條件。（1）基本公共服務就是保障人類生存的基本需要的服務。為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業保障、基本養老保障和基本生活等保障。（2）基本公共服務就是滿足人的基本尊嚴和基本能力需要的服務。為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育、文化等服務。（3）基本公共服務就是滿足人的基本健康需要的服務。為了實現這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本的健康保障。所以，基本公共服務，也可以看作是覆蓋全體公民，滿足公民對公共資源最低需求和無差異需求的公共服務。

基本公共服務均等化是使全體社會成員應享受水平大致相當的基本公共服務，從而保障每一個社會成員的基本生存權和發展權，實現社會公平公正。結合我國現階段情況看，逐步實現基本公共服務均等化應包括以下幾個基本內涵：（1）基本公共服務的「均等化」不等於「平均化」，而是要求在基本公共服務方面全國應有統一的制度安排。（2）基本公共服務的「均等化」，是指全體公民享受基本公共服務的機會均等和結果大體均等，全體公民都能夠享受到有制度保障的最低標準的基本公共服務。（3）基本公共服務的均等化，既是在承認基本公共服務存在客觀差異前提下的均等化，但又必須將這種差異控制在社會可承受的範圍內，實現社會公平正義，保障社會和諧穩定。（4）實現基本公共服務均等化，要尊重社會成員的自由選擇權，不能搞成計劃經濟時期的「配給制」。（5）基本公共服務是「雪中送炭」，而不是「錦上添花」，在保證全體公民基本健康權和生存權的前提下，要更加關注社會弱勢群體、困難群體的生存和發展權利。

逐步實現基本公共服務均等化，是由我國現階段的經濟發展水平所客觀決定的。政府提供公共服務的過程，是社會財富再分配的過程。從總體上講，提供多少公共服務，受可用於分配的社會財富的制約。公共服務具有較強剛性，一旦設立就需要持續提供，需要政府有足夠財力保障長期供給。我國還處於社會主義初級階段，城鄉之間、區域之間發展差距非常大。因此，政府提供公共服務必須與我國經濟社會發展的水平相適應，必將是一個由少到多、由低到高的漸進過程。如，在我國社會保障體系建設上，只能堅持「廣覆蓋、保基本、多層次、可持續」的指導方針；在建立基本醫療衛生制度上，只能保障最基本的醫療需求。因此，今後一個時期，我國政府提供公共服務的均等化只能是「基本」公共服務的均等化，而不能是「一般」公共服務的均等化。

基本公共服務不是抽象的，而是具體的，與每一個社會成員都有密切的關係。根據基本公共服務均等化的基本涵義，義務教育、公共衛生和基本醫療、基本社會保障、就業再就業服務、食品藥品安全、廉租房等，是廣大城鄉居民最關心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網、保障全體社會成員基本生存權和發展權必須提供的公共服務，是現階段我國基本公共服務均等化的主要內容。需要指出的是，基本公共服務均等化的內容、範圍和水平不是絕對的，會隨時間、地點的變化而變化，隨著經濟發展和人民生活水平提高所產生的公共需求的變化而變化。

2、推進基本公共服務均等化，對深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會具有重大意義。

目前，我國基本公共服務均等化的現狀主要是，在總量上，基本公共服務供給總體不足；在結構上，城鄉、區域和不同群體間的公共服務存在較大差距。在這樣的背景下，黨中央提出逐步實現基本公共服務的均等化具有重大意義。

第一，實現基本公共服務均等化，是在人的基本需求層次——民生的公共服務領域實現公平。實現基本公共服務均等化，是建設社會主義和諧社會的基本理念，是深入貫徹落實以人為本的科學發展觀的具體體現。在我國城鄉差距、地區差距、居民收入分配差距較大和社會公平面臨挑戰的情況下，基本公共服務均等化目標的提出，標誌著基本人權和民生領域的公平問題成為了構建社會主義和諧社會的基本目標。

第二，實現基本公共服務均等化，在本質上是人的權利的均等化，即人人都擁有平等享受基本公共服務的權利。一般而言，人權包括生存權、受教育權、就業權、健康權和居住權等。因此，基本公共服務均等化，就具體體現在基本生存權、基本受教育權、基本就業權、基本健康權和基本居住權等方面實現公共服務的均等化。

第三，實現基本公共服務均等化，是使全體人民共享改革發展成果的體現。市場化改革帶來了經濟增長，但經濟增長不會自動帶來社會福利的增加。這就需要政府通過完善收入分配調節機制、建立完善的公共財政體制，逐步實現城鄉、區域和不同群體之間基本公共服務的均等化，使全體人民共享改革發展成果，促進社會公平公正，維護社會和諧安定，實現經濟社會可持續發展。

（二）推進基本公共服務均等化的主要手段

1、建立財力與事權相匹配的財政體制，使地方具備提供基本公共服務的財力保障。

這個問題在後面專門講，這裡不再展開。

2、當前要加大財政轉移支付特別是要較大幅度地增加一般性轉移支付的力度。

實現基本公共服務均等化的一個重要前提是財政能力的均等化，是財力的均衡化。財政轉移支付制度是實現基本公共服務均等化的重要手段，特別是一般性轉移支付對均衡地方財力差異具有十分重要的作用。財政轉移支付的首要目標，是保證各地區基本公共服務的均等化。1994年分稅制改革後，中央財政收入佔全國財政收入比重穩步提高，增強了中央對地方特別是中西部地區的轉移支付能力，中央財政均衡地區間財力差異的力度持續加大。從規模上看，1994－2007年，中央對地方轉移支付從460億元增加到13991億元，增長了29倍，年均增長30%。其中，具有均等化效果的一般性轉移支付從1995年的21億元增加到2007年的2504億元。同期，中央對地方轉移支付佔中央財政支出比重從11.5%提高到47.3%，佔地方財政收入比重從10.1%提高到33.6%。從地區分布看，中央對地方轉移支付主要集中在財政相對困難的中西部地區。2007年，中央對地方轉移支付中，中西部佔87.1%，東部佔12.9%。其中，一般性轉移支付中，東、中、西部分別佔6.4%、45.3%和48.3%。這說明，中央通過一般性轉移支付對中西部的支持力度是非常大的。

中央對中西部地區財政轉移支付力度的不斷加大，在一定程度上緩解了地區間財力差異擴大的趨勢。據對2007年地方財力的分析，按總人口計算的人均財政收入，如果當年東部地區為100，則在中部地區和西部地區分別為31和33；在中央實施財政轉移支付後，中部地區和西部地區的人均財力分別上升到47和55，分別上升了16和22個百分點，人均支出分別達到56和66，分別上升了25和33個百分點。中西部地區與東部地區的財力差異有所縮小。

當前，人大要著重加強對財政轉移支付的監督，這既是貫徹落實監督法的具體體現，又有利於更好地推進實現基本公共服務均等化。監督法明確將「向下級財政轉移支付情況」作為人大監督的重要內容。我國現行財政轉移支付制度還存在亟待解決和規範的問題，主要是一般性轉移支付規模比較小，所佔比重還比較低，發揮均衡地區間財力差異的能力還比較有限；專項轉移支付項目設置部門多，項目資金規模小，項目管理和使用分散重複，對地方難以形成有效財力；專項轉移支付分配不夠透明，管理不夠規範，效果不夠理想。因此，按照監督法的要求，人大要加強對財政轉移支付的監督。監督的重點，一是一般性轉移支付增長規模和占財政轉移支付比重的提高情況。在今後幾年的預算安排中，每年的新增財力要更多地用於增加一般性轉移支付，使一般性轉移支付比重有個較大幅度的提高。二是規範和清理專項轉移支付。嚴格規範新的專項轉移支付的設立，確需新增的專項，要報經國務院批准。確需保留的專項，要按因素法和公式法分配，提高資金分配管理的公開透明度。三是研究將適合地方管理的專項轉移支付的項目審批和資金分配工作下放給地方政府，提高資金使用管理的效率和效益。四是轉移支付資金的使用要更多地投入民生領域，不能用來搞各種「形象」工程和「政績」工程。

3、從推動建立縣級最低財力保障機制入手，進一步推進基本公共服務的均等化。

近年來，我國財政收入保持了持續快速增長，中央政府財力已經比較充足，但中西部地區與東部地區的財力差異仍然很大，而這種財力差異集中體現在縣級財政上。據初步統計，我國東、中、西部地區縣級人均財政支出分別為8.72萬元、4.62萬元和5.31萬元，東部縣級人均支出水平分別相當於中、西部地區的1.89倍和1.64倍。解決我國城鄉間存在的「二元結構」差異，重點在縣級，難點也在縣級。因此，推動建立縣級最低財力保障機制，是縮小地區間基本公共服務差異的關鍵所在。十七大提出，要「完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力」。為提高基層政府財力保障水平，落實好中央制定的各項民生政策，促進基本公共服務的均等化，應逐步建立與縣級政府承擔的支出責任相匹配的財力保障機制。當前，為緩解部分財政困難縣的支出壓力，應首先建立縣級最低財力保障機制，實現「保工資、保運轉、保民生」的政策目標。這是實現基本公共服務均等化的重要措施。目前，這項工作正在推進過程中。

三、按照科學發展觀要求，積極推動財政改革

吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第一次會議上明確指出：「增強實效是做好人大監督工作的關鍵。」「要增強人大監督工作實效，很重要的一條，是要圍繞中心、突出重點、一抓到底。」人大預算監督，作為人大整體監督工作的重要組成部分，要服從和服務於黨和國家工作大局，抓住事關改革發展穩定全局的重大財政問題，通過依法加強預算監督，積極推動財政體制、制度和機制轉變，加快建立和完善與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制。當前及今後一個時期，在進一步推進公共財政體制建設過程中，人大要加強對以下幾個方面的監督。

（一）積極推動明確劃分中央與地方事權，建立財力與事權相匹配的財政體制

十七大提出，要「健全中央和地方財力與事權相匹配的體制」。胡錦濤總書記在十七屆中央政治局第四次集體學習時提出，「要明確中央和地方各級政府公共服務的職責重點，健全財力與事權相匹配的體制，加大財政轉移支付力度，把更多公共資源投向公共服務薄弱的農村、基層、欠發達地區和困難群眾，增強基層政府提供公共服務的能力。」中央提出的這些要求很有針對性。現在，由於中央與地方政府之間和地方各級政府之間公共服務的重點職責不夠清晰明確，財力不相匹配，實踐中經常出現上下級支出責任交叉、重疊、錯位和推諉扯皮的情況。一些應由中央承擔的支出責任，卻部分地交給了地方；一些應屬於地方的支出責任，中央也給了規模不等的補助。中央財政收入比重提高以後，有50%的轉移支付資金是以名目繁多的專項轉移支付形式給了地方，對這些專項地方缺乏主動權和決定權，資金使用效果不夠理想。政府間公共服務重點職責劃分的不清晰和支出責任劃分的不明確帶來的突出問題，就是不利於國家總體運轉效率和管理效率的提高，不利於政府職能轉換和有效履行，不利於財政支出效率和效益的改善。

按照中央的要求，現在應該首先劃清的是與群眾利益關係最密切、群眾最關心、最希望解決的事權和支出責任。如九年義務教育、基本醫療、「三農」問題等。在劃分事權和支出責任的過程中，在依照憲法的基礎上，要堅持三個重要的原則：一是要正確處理維護中央政府權威與增強地方政府積極性的關係。我國是中國共產黨領導的單一制、多民族國家，城鄉之間、區域之間發展差距非常大，因此，必須維護中央政府的權威，保持中央政府有足夠的調控權。如果中央政府沒有足夠的權威和宏觀調控能力，就不能保證國家的穩定和發展，這是經過歷史反覆檢驗過的。在此前提下，要注意充分調動地方的積極性。二是要堅持受益原則和成本原則。受益原則是指應當依據公共產品和服務的覆蓋與受益範圍的不同來劃分事權。成本原則是指提供該項公共產品和服務的成本孰高孰低。哪級政府提供該項公共服務成本較低，就由哪級政府來完成。即便是屬於中央的事權，但如果由地方行使和管理的成本更低，也可以委託地方來完成，中央給予相應的財力支持。三是要堅持效率的原則。某項事權應劃給哪級政府，要充分考慮我國國情，根據這項事權由哪級政府行使更有效率來確定。按照效率原則，總的看，中央政府應當管大事，管體制、制度和機制設計的事，管監督方針政策執行的事，而更多事務的管理權應交由地方政府。如，義務教育服務在歐洲一些國家主要是由中央政府來提供的。但對中國而言，規模龐大、各地情況千差萬別的義務教育統一都由中央政府來提供，肯定是缺乏效率的。因此，明確義務教育以地方管理為主，中央把力量放在制定方針政策和監督上會更有效率，更符合中國的國情。

改進政府支出責任劃分。一是把適合地方管理的事權明確由地方負責，在此基礎上，財力隨事權下放地方。如九年義務教育、新型農村合作醫療等。二是將部分設立時間長、分配數額相對固定的專項轉移支付，改為對地方的穩定補助，不再作為專項轉移支付分配，由地方統籌安排。這樣，不僅有利於地方政府編製更完整的預算，也有利於地方人大審查監督更完整的預算。

在科學劃分政府間事權和支出責任的基礎上，要推動政府完善分稅制財政體制。目前情況下，中央和地方間主體稅種不宜做大的改變。在保證不影響國家宏觀政策、不擠佔中央稅源和不影響其他地區利益的前提下，由中央統一立法賦予省級政府負責相關稅收的管理權，開徵一些地方稅稅種，促進地方政府「正稅清費」，提高地方財政收入佔全國財政收入的比重，增強地方政府提供基本公共服務的能力。

當前，應在財政管理上積極推動「省直管縣」和「鄉財縣管」改革，以解決財政層級過多、資金分配鏈條過長的問題，提高財政管理效率。

（二）積極推動建立符合科學發展觀要求的財稅政策體系

改革開放30年來，我國的國民經濟保持了持續快速發展，國家財政收支也保持了歷史上從未有過的持續高增長態勢，成就是巨大的。但也必須看到，高增長的背後，我們為此所付出的資源環境代價、低勞動力成本代價、社會保障代價等，都是很大的。2006年，我國GDP總量佔世界總量的5.5%，但為此消耗的標準煤、鋼材和水泥，分別約佔世界消耗量的15%、30%和54%。水資源頻頻告急，土地資源亮起紅燈，環境污染事件屢屢出現。這些都表明，我國現階段的經濟增長主要仍是數量型增長，距離科學發展觀的要求仍有一段過程要走。在未來一個時期內，我國經濟仍將以較快的速度增長，重化工業的發展仍將繼續，對資源的需求和對環境的壓力仍將持續增加。因此，要徹底解決我國的資源和環境問題，必須從根本上轉變經濟發展方式。

人大通過預算監督，應督促政府按照科學發展觀要求，加快建立和健全節約資源能源和保護環境的財稅政策，加快建立和完善一整套支持實現科學發展的財稅政策體系。財政和稅收的功能，不僅僅是用來反映財政取得了多少收入，更重要的是要發揮對經濟社會發展的支持和引導作用，實現科學發展和可持續發展。因此，財政要綜合運用補貼、貼息和稅收等手段，支持發展能耗低、效益高的產業，大力發展可再生能源、新能源和替代能源。推動建立資源節約和環境保護資金高效使用機制。健全資源有償使用和排污權交易制度及相應的稅費政策，推動建立合理的資源等要素價格形成機制。改革資源稅制度，推動資源的節約利用。研究開徵燃油稅，鼓勵節能降耗。著手研究開徵環境保護稅，對消耗資源和在生產過程中產生的污染排放行為徵稅。

（三）積極推動建立財政績效評價制度

政府預算具有控制、管理和規劃的功能。自20世紀80年代西方國家興起「新公共管理運動」以來，績效預算制度改革逐漸成為發達國家政府預算制度改革的潮流。建立績效預算制度，標誌著財政預算管理從「投入導向」型向「結果導向」型的轉變，標誌著傳統的以「養人」為基礎的預算正在向以「辦事」為基礎的預算轉變。從發展趨勢看，追求政府預算管理績效，是財政預算管理髮展的方向。

績效預算管理的基本理念，就是把政府投入與產出結果結合起來，把政府績效與政府責任結合起來，使人們更加重視投入的理由和產出的結果，提高財政資金的使用效益。因此，實行績效預算不僅僅是一種預算方法的改變，更重要的是整個政府管理理念的一次革命。一是績效預算體現了以人為本、為民服務的政治理念。二是績效預算強化了預算管理結果和產出的績效導向。實行績效預算，使預算管理者和資金使用者從關注預算的投入轉向由預算投入所帶來的實際「結果」；由關注投入的合規性轉向實現產出的目標，從一種全新的角度考慮政府如何更有效地提供公共產品和服務。三是績效預算有利於提高財政資金使用效益。實行績效預算，可以增強部門責任心，使部門對預算安排更加慎重，更好地控制預算規模，把資金用到最需要的地方，更好地提高資金的使用效率和效益。

人大通過加強預算監督，要進一步推動政府建立財政支出績效評價制度。一是要樹立關注社會公共利益、關注政府預算績效的財政理念。要努力改變財政預算管理中長期存在的重投入輕產出、重撥款輕監督、重分配輕管理、重數量輕質量、重速度輕效益的觀念。二是要進一步深化部門預算改革，細化預算編製，建立部門對預算支出承擔責任的機制。中央部門是負責本部門預算編製的責任主體，各部門應對所屬單位預算的真實性負責。三是在一些重點支出領域建立由基本公共服務的受益人評價財政支出績效的機制。當前，可在農村義務教育和新型農村合作醫療兩個方面，建立主要由受益人進行直接評價（如採取問卷調查等方式）的制度。

（四）積極推動公共財政的公開、公正和透明

公開、公正和透明是公共財政的內在要求。隨著我國市場經濟體制改革和政府管理法制化的不斷推進，隨著全社會民主法治意識的不斷增強，社會公眾對公共財政的公開透明和財政資金的使用效果，越來越關注。

監督法對財政公開透明提出了明確要求。監督法規定，「決算草案應當按照本級人民代表大會批准的預算所列科目編製，按預算數、調整數或者變更數以及實際執行數分別列出，並作出說明。」「常務委員會聽取的國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報並向社會公布。」從2008年5月1日開始執行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，對財政信息的公開透明也提出了明確要求。「條例」規定，縣級以上各級人民政府及其部門應當重點公開的政府信息中，包括「財政預算、決算報告」和「行政事業性收費的項目、依據、標準」。

根據監督法和政府信息公開條例的要求，人大要通過對預算、決算的審查監督，積極推動政府的財政公開透明工作。一是使人大代表看得懂預算、看得清預算。為便於各級人大代表依法審查監督預算，要細化預算編製，將提交人大審議的預算草案細化到「款」級科目；要改革預算編報形式，提交人大審議的政府預算，既要包括政府的收入預算，還要包括按功能分類和按經濟分類的支出預算；要加快推進建立「全口徑政府預算管理制度」，提高預算編製的統一性和完整性；要進一步深化政府預算收支科目改革。二是使群眾看得到預算，了解公共財政的信息。按照監督法和政府信息公開條例的要求，對涉及民生的重點支出要及時披露，接受群眾監督。只有這樣，才能做到公共財政真正惠及人民群眾。

（五）加快財政立法，提高財政法治化水平

法治性是公共財政的重要特徵。加強財政法治建設，既是深化財政改革的內在要求和制度保障，又是深化財政改革的重要內容。因此，推動財政改革，規範財政行為的根本是要加強財政立法，提高財政的法治化水平。

預演算法修訂已經列入十一屆全國人大常委會立法規劃。在預演算法的修訂中，應體現中央關於公共財政建設的要求；體現基本公共服務均等化、公開透明等公共財政理念的內容；體現建立財力與事權相匹配的財政體制的內容；體現建立規範、公開、透明的轉移支付制度的內容；體現近年來財政預算改革基本經驗的內容；體現政府公共服務重點、增強基層政府提供基本公共服務能力、績效評價、預算超收收入結轉下年使用等內容。預演算法的修訂要堅持規範政府預算行為的原則要求，既要符合實際情況，又要具有可操作性。預演算法修訂不能「畢其功於一役」，對於需要修訂、但現在條件還不成熟、做不到的內容，暫不作出修訂。

提高財政法治化水平，還應適時將一些條件比較成熟的稅收條例上升為法律，以進一步增強依法理財和依法治稅的力度。

（2008.09.16 全國人大常委會委員、全國人大財經委員會副主任委員、全國人大常委會預算工作委員會主任朱志剛）

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