解志勇：行政檢察：解決行政爭議的第三條道路

　　 【摘要】當前解決行政爭議的主要法律途徑是行政訴訟和行政複議，但實踐效果差強人意，兩種方式還存在若干難以彌補的缺陷。如果把對西方制度借鑒的目光轉向中國本土法律資源，審視現行憲法框架下的制度設計，會發現行政檢察具有彌補訴訟和複議缺憾的潛力，其所具有的主動性、弱對抗性、威懾性以及公共利益導向等制度優勢，可以以更高效、更容易被各方接受的方式解決行政爭議。因此，建議將其作為解決行政爭議的第三條道路。

　　 【關鍵字】行政檢察；行政爭議；檢察建議；行政訴訟

　　 當前解決行政爭議的主要法律途徑是行政訴訟和行政複議，但這兩種方式的實踐效果很難令人感到滿意，這促使人們將目光轉向尋求解決行政爭議的其他方法和途徑。

　　 實踐中，各級檢察機關堅定地開展行政執法檢察監督，起到了迅速解決行政爭議，甚至消解爭議於萌芽狀態的積極作用。本文將這一活動稱為「行政檢察」，認為其有可能被開闢為解決行政爭議的第三條道路。

　　 一、為什麼探索解決行政爭議的第三條道路

　　 （一）對行政訴訟與行政複議的效能考察

　　 1、爭議解決效果不盡人意

　　 首先，數量不夠多。通過與信訪的對比，發現行政訴訟案件在數量上之於實際行政爭議如九牛一毛。行政複議的案件數量尚不及行政訴訟。

　　 其次，質量不夠高。行政訴訟的申訴率可以反映行政訴訟解決爭議的質量。不服行政複議決定，又到法院起訴的比例，可以反映行政複議解決爭議的質量。數據顯示兩者都不令人滿意。

　　 2、爭議解決功能固有缺陷

　　 首先，事後解決爭議。基於成熟原則，在行政機關作出行政決定之前，法院和複議機關一般不受理爭議。但現實中的行政爭議，有很大一部分發生在行政過程中，如等到行政決定作出，權利救濟就已經不可能或難度很大。

　　 其次，被動解決爭議。訴訟和複議的前提，都是當事人提出符合要求的起訴和申請，並且劃定了明確、狹窄的受案範圍。對抽象行政行為直接引發的爭議，兩種制度都袖手旁觀。對於越來越多的涉及公共利益，缺乏明確利益主體或難以確定代表人的行政爭議，訴訟和複議制度更是只能作壁上觀。

　　 第三，當事人與行政機關的對抗色彩強烈。

　　 （二）對其他行政爭議解決途徑的排除

　　 1、信訪制度

　　 信訪制度承受了數量最多的行政爭議，但因其機構的分散性、非獨立性，人員的非專業性，以及機制的非法律性，決定了信訪制度的最佳作用是溝通信息，而不是解決爭議。

　　 2.行政監察與人大監督

　　 監察機關和權力機關都有受理人民申訴的義務，但其監督職能的定位主要在於權力體系內部，並不在於解決行政爭議。

　　 總之，我們有必要在行政訴訟和行政複議之外探索新的行政爭議解決方式，而現有的其他制度，信訪、行政監察和人大監督難以承擔解決行政爭議的職能，這決定了必須探索解決行政爭議的第三條道路。

　　 二、為什麼行政檢察可以作為解決行政爭議的第三條道路

　　 行政檢察具有解決行政爭議的良好適法性、可行性和制度優勢，應該得到發展。

　　 （一）行政檢察解決行政爭議的適法性、可行性

　　 1、實證法依據

　　 首先，《憲法》賦予檢察機關以「國家的法律監督機關」的地位，並且沒有限制監督範圍和方式。

　　 其次，在法律層面，《人民檢察院組織法》沒有明確賦予檢察機關對行政權的監督權，但組織法之外的一些法律有零星的規定。

　　 第三，一些規範性文件或司法解釋拓展了檢察機關對行政權的監督：不再限制行政機關的範圍，也不限制行政活動的範圍，但是要求檢察機關結合現有工作開展對行政執法的監督，並確立了以檢察建議為主的監督方式。

　　 2、法理基礎

　　 檢察機關監督行政權與西方的三權分立不同，但同樣反映了分權與制衡的一般原理。

　　 首先，檢察機關的地位是獨立行使法律監督權的機關，符合分權原理。

　　 其次，法律監督權是受到制衡的權力。檢察機關被置於權力機關之下，在法律範圍內行使法律監督權；檢察權與審判權和行政權並列，監督審判權與行政權，但同時受到權力機關的監督和制約。

　　 3、比較法借鑒

　　 檢察機關監督行政活動有可資借鑒的域外經驗。

　　 首先是以參與訴訟的方式進行間接監督的模式，如英國、美國、德國、法國等。檢察院在涉及國家、社會公共利益的行政訴訟中參與訴訟，其直接目的並非監督行政活動，但客觀上可以起到監督行政活動的效果。

　　 其次是以檢察建議、警告等方式進行直接監督的模式。如俄羅斯對前蘇聯的檢察制度進行了改革，但保留了對行政機關的監督權。

　　 此外，還有設立專員解決行政爭議的模式，如瑞典行政監察專員等。專員不是檢察機關，但其工作方式與我國檢察機關在實踐中探索出的「調查加建議」的工作方式十分類似。

　　 4、實踐根基

　　 早在1990年代，檢察機關就已開始向被監督對象發出檢察建議。近年來，檢察機關監督行政執法有了較大發展。其動力主要來自於兩方面：一是「加強行政執法與刑事司法銜接」；二是「加強和創新社會管理」。前者拓展了檢察院監督的行政機關的範圍，後者提高了檢察院開展行政檢察工作的價值定位。

　　 目前，各級檢察機關的行政檢察實踐取得了顯著成績。首先，監督數量猛增。其次，監督質量較好。第三，監督對象和權力機關的認可度較高。

　　 （二）行政檢察的制度優勢

　　 1、主動性

　　 檢察機關除了被動接收公民、法人和其他組織的申訴、來訪，還可主動結合檢察工作，以及與其他機關合作獲取相關信息。

　　 行政檢察的主動性是行政訴訟和複議都沒有的優勢。

　　 第一，可以在行政爭議尚未造成巨大矛盾或對公民權益、公共利益造成實質損害時，預防性地解決爭議。

　　 第二，雖然行政爭議尚未發生，但作為其源頭的行政違法已初露端倪的情況下，事前監督行政行為，消解爭議於無形。

　　 2、主導性

　　 主導性是指解決行政爭議過程中，檢察機關而不是當事人是主要推進力量。大多數中國民眾更習慣於「權威主導型」解決問題模式，這可以從信訪被廣泛利用得到佐證。

　　 此外，有些類型的行政爭議確實需要「權威」主導，如行政機關不履行法定職責，即不作為所引發的爭議。

　　 當然，如果缺少其他制度支持，「主導型」容易導致敷衍了事，當事人實際上得不到救濟——信訪制度就是最好的反例。但是，設計精良的「主導型」糾紛解決方式，可以被民眾廣泛認可，又確實能有效解決問題。

　　 3、弱對抗性

　　 檢察建議的方式決定了行政檢察與訴訟、複議的主要差別在於其弱對抗性。第一，檢察建議的製作是與多方主體溝通和協商的過程。第二，檢察機關發出建議，往往是出於預防職務犯罪的目的，提前糾正輕微違法行為。第三，檢察建議作為一種柔性監督手段，相對於訴訟、複議，更容易達致行政機關與檢察機關共贏的效果。

　　 4、威懾性

　　 檢察機關所享有的反貪污賄賂瀆職職權，使得行政檢察制度天然地具有潛在的威懾力，這是其他監督所不具備的優勢。

　　 5、公共利益導向

　　 實踐中，國家、社會公共利益（可能）受到侵害的行政執法活動，都受到檢察機關的「重點關照」。此外，《人民檢察組織法》明確要求檢察機關「維護社會主義法制，維護社會秩序、生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和人民群眾生活秩序，保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產」。這一定位使檢察機關可以很便利的過渡到公共利益代表人。

　　 三、行政檢察與類似權力監督制度的比較

　　 由於行政檢察制度尚處於初創階段，很容易與我國現有的行政監察，曾經的一般監督，以及西方的監察專員等制度等混淆，其實不然。

　　 （一）與行政監察

　　 行政監察在手段方面和實踐中的行政檢察十分近似，但由於其缺乏獨立性，以及內部性的特徵，極大地妨礙了監察機關發現問題的能力。徹底變革行政監察制度不如發展已經具有獨立地位的檢察監督。

　　 （二）與一般監督

　　 行政檢察不會使檢察監督變成一般監督。我國目前制度下，對行政機關的「一般監督」是由多個機關分享的。在法治國家，任一個機關都不可能擁有完整的一般監督權。但將檢察機關對行政機關的監督局限於在刑事責任相關的領域是沒有必要的。

　　 （三）與監察專員

　　 監察專員與行政檢察制度在許多方面是類似的，尤其工作方式和約束力機制。但兩者也有不少差別。最重要的差別是監督保障機制。監察專員的監督效力主要有兩個保障：一是議會民主制。二是輿論。

　　 監督保障機制體現了監察專員制度的優勢，應該為行政檢察制度所借鑒。建議通過制度建設使得檢察機關可以向人民代表大會和輿論借力。當然，我們也有特殊的問題，即接受執政黨的領導並向執政黨借力。

　　 （四）行政檢察模式化

　　 行政檢察儼然成為了中國「法治的本土資源」，建議將行政檢察制度模式化。

　　 第一，其制度定位為，由檢察長直接領導的內設機構專門承擔監督行政的職能，在解決爭議方面是對訴訟和複議的補充，且接受權力機關監督。第二，其工作方式為，以獨立調查為基礎，以檢察建議和令狀為主要方式，檢察令狀針對特殊情形、緊急情況，作為體現檢察權威的重要表現。第三，其監督保障是利用職務犯罪調查、向權力機關報告、向社會公開等三重保障。第四，其制度功能是解決行政爭議，保障公共利益和公民權益。

　　 四、建構檢察機關解決行政爭議制度的要點

　　 （一）與行政訴訟、行政複議的銜接

　　 行政檢察解決行政爭議，應當作為當下行政訴訟和行政複議「失靈或缺位時的補充機制」，同時還要避免跌入信訪體系的陷阱。

　　 （二）受案範圍

　　 檢察機關應秉持謙抑原則，對「有限領域」的行政活動進行「有限監督」，將監督的側重點放在維護國家利益、社會公共利益和集體利益上。

　　 （三）處理爭議的方式及程序

　　 行政檢察解決行政爭議的方式可以借鑒訴訟和複議的程序設計，包含立案、調查、聽取意見或聽證、作出處理、告知等程序。最重要環節是獨立調查程序：具體案件應該確定專門的調查人員，由其獨立判斷是否立案，是否展開、繼續或中止調查，是否聽證，並對案件最終處理方式和結論，提出方案，供領導決策。

　　 （四）檢察結論

　　 根據行政違法、不當及權益救濟的緊迫程度，檢察機關可以作出以下檢察結論：檢察建議，發布糾正違法通知書或檢察令狀。

　　 檢察建議針對違法或不當行為提出一種可能的改進建議，但如何正確地行為，仍有賴於行政機關依據職權進行處分。

　　 糾正違法通知書適用於行政機關違反法律的明確羈束性規定，直接要求行政機關作出或改變特定行為。

　　 檢察令狀適用於行政機關的特定行為（或不作為），且對權益的侵害具有緊迫性，需要立即制止（或強制），或者相對人已經窮盡了其他法律救濟手段的情形。

　　 （五）救濟的非最終性

　　 司法最終裁決原則所稱「司法」，一般僅指法院，並不包括檢察機關。因此，檢察機關解決行政爭議不應當具有法定的最終效力。

　　 五、結論

　　 中共十八屆三中全會和四中全會的決定為檢察機關更好地發揮法律監督職能，深度介入解決層出不窮的行政爭議提供了機遇。

　　 在《憲法》確定的法治架構下，通過借鑒先進國家的治理經驗，發掘本土法律資源的實踐優勢和民心優勢，行政檢察可以發展成為解決行政爭議的新路徑。

　　 【作者簡介】

　　 解志勇，中國政法大學教授。