特色小鎮或將突破1萬個，究竟有何魅力「錢」景？

07-13

2017年《政府工作報告》明確提出，要支持中小城市和特色小城鎮發展。一時間，特色小鎮又站在了風口上。3月23日，住建部召開全國特色小鎮培訓會，提出要堅持有特色發展，培育特色鮮明的產業形態，防止產業發展跟風；堅持產業市場主導，力求項目空間落地，避免盲目造鎮。住建部數據顯示，自公布第一批名單以來，127個特色小鎮新增企業就業人口10萬人，平均每個小鎮新增工作崗位近800個，帶動產業和農村發展效果明顯。《關於開展特色小鎮培育工作的通知》提出，到2020年，要培育1000個左右的特色小鎮。如此大規模的小鎮建設必將發揮更大的帶動作用。但是在這之前，我們首先要解決好錢怎麼來、怎麼花的問題。

錢從哪兒來？

國家發改委國際合作中心，區域所常務副所長、中國人民大學公共政策研究院美景特色小鎮促進中心主任胡喬葉正在寫近期的調研報告。從3月3日起的短短20天里，項目團隊一行分別對廣安、重慶、杭州、湖州、嘉興、宿遷、松原、合肥等地的特色小鎮進行了密集調研，緊湊的行程和南北方巨大的氣溫差，讓他們體力不支。但是他們還不能休息，第二天還要動身趕往四川雁門鎮做第三次考察，為該地的頂層設計做更全面的調研。

自去年7月國家提出到2020年培育1000個特色小鎮後，特色小鎮建設便如火如荼地開展起來。據初步統計，目前已有24個省（直轄市、自治區）出台了特色小鎮建設指導意見，其中20個省（直轄市、自治區）明確了具體建設數量，總量達到1700多個，且均要求在2020年前創建完成。實際上，2016年特色小鎮的數量就已經達到了1000個，2017年預計將會增長到5000個，短期內或將突破1萬個。

這麼大規模的建設，必然會激起資本市場的巨浪。

以特色吸引投資

作為經濟大省，浙江是國內特色小鎮的發源地，也是各地小鎮調研學習的對象。要建設特色小鎮，先要去浙江看看。在資金要求上，浙江自然也走在前列。2015年10月，浙江出台《關於加快特色小鎮規劃建設的指導意見》，提出特色小鎮原則上3年內要完成固定資產投資50億元左右（不含住宅和商業綜合項目）。隨後，河北出台《關於建設特色小鎮的指導意見》，要求3年內要完成固定資產投資20億元以上。2016年10月天津發布《特色小鎮規劃建設指導意見》，提出到2020年特色小鎮固定資產投資完成50億元以上，信息經濟、金融、旅遊和歷史傳統產業的特色小鎮總投資可放寬到不低於30億元。

「文化創意、體育類的投資會低一些，智能製造、電子信息等行業小鎮會高一些，目前有具體投資規定的地方比較少，都還在探索。」30億元可以作為一個參考值，南方地區市場化更為靈活，投資需求會大一些，北方則相對小一些。按照這個參考值計算，保守地估計，到2020年我國特色小鎮投資市場規模將達到5.1萬億元。

然而，這5.1萬億元並不是平分給每個小鎮的。資本是趨利的，如何吸引更多的投資，是當下特色小鎮建設中需要攻克的一個難題。

走了這麼多小鎮，最大的感受就是特色不明顯，不吸引人。「中國不缺錢，缺的是好的項目。」只有把人流吸引過去，投資商才會爭相投資，而其中最關鍵的就是要有特色。

大陽古鎮吸引人的主要有兩點：一是古建築保存較為完整，小鎮規模適中，自成體系；二是歷史悠久，是趙飛燕的故里，有文化傳承，還曾因手工制針業發達，被譽為「九州針都」。根據這兩點，北大博雅方略開始投資動工，預計今年10月份試運營。

「2010年在北京發現，北京老百姓一到周末真的是無處可去，他們認為在郊縣圍著吃個烤玉米就是度假體驗。」古北水鎮能夠如此受歡迎，並不是他們做的有多好，而是市場太需要這個產品了。背靠中國最美、最險的司馬台長城，坐擁鴛鴦湖水庫，便古北水鎮成為京郊罕見的山水城結合的自然古村落。古北水鎮以「長城+水鎮」為賣點，全面引進烏鎮管理模式，實現了古鎮旅遊業中「類烏鎮」商業模式的首次異地複製。據了解，2015年，古北水鎮接待遊客量超過160萬人次，旅遊綜合收入近5億元；預計進入成熟運營期後，每年將接待遊客400 萬人次，旅遊綜合年收入達到 10 億元。

「要從對旅遊產品接觸認知的滿足感，轉化為個性化生活文化體驗精神的滿足感。以前是人隨景走，現在是景隨人心。」最難的是要把這個地方的精神氣質找出來，塑造一種說不明道不清的無形體驗，「這是最難的效果。」

在四川雁門鎮調研時，就特別注重挖掘當地的特色。「把雁門鎮北部山區向後延伸，能夠通到九寨溝，完全可以作為九寨溝遊客的停留地。打好生態這張牌，就可以把人流吸引過來。」此外，考慮到雁門鎮還盛產藥材，正在籌備打造高分子中草藥研發基地，讓其成為雁門的另一大特色。

「千企」拉動「千鎮」

「去年12月，國家發改委、國開行、光大銀行、中國企業聯合會、中國企業家協會、中國城鎮化促進會等六部門聯合下發了《關於實施「千企千鎮工程」推進美麗特色小鎮建設的通知》，強調發揮市場的導向作用，鼓勵社會組織和資本有效參與到特色小鎮建設中來。」特色小鎮建設，應該用「千企」來拉動「千鎮」。

從實踐經驗來看，企業主導建設確實可以在一定程度上減輕地方政府的融資壓力，加快小鎮的創建步伐。調研過的江蘇鹽城市新豐鎮，是一個典型的政府主導的特色小鎮，開始建設時資金捉襟見肘，運轉十分困難，從挨家挨戶籌資到抵押貸款，從PPP模式到發放私募債，每一條路都試過了。「一有資金就抓緊建設，好在項目本身可操作性強，很快就形成了一定規模，之後才引起了國有銀行和社會資本的關注。」相比之下，烏鎮、雲棲等以企業為主導的小鎮，由於企業本身並不差錢，融資之路也相對順暢很多。

但是，隨著企業特別是大批地產商的廣泛參與，泛地產化成為各方熱議的新話題。在剛剛閉幕的兩會上：小鎮建設不能是純房地產開發。全國政協委員張連起也表示，目前很多地方發展特色小鎮依舊大規模地開發房地產，這是不正確的。

但從實際情況來講，禁止地產商進入特色小鎮也是不現實的。特色小鎮的前期建設投入較高，如體育小鎮，基礎設施、場地建設、配套設施的投資規模都很大。能做這個事情的無非三種企業，體育公司、地產公司、投資公司。體育公司方面，國內領軍品牌安踏2016年全年營收為133.46億元，李寧為80.15億元，而據記者了解，崇禮太舞滑雪小鎮的總投資就超過了200億元，二者的差距顯而易見。而且小鎮建設周期較長，就算勉強進行投資，後期公司的盈利壓力也會很大。相比較而言，地產商的優勢就很明顯，2016年恆大銷售額高達3733.7億元，萬達為2549.8億元，華夏幸福1203億元，個個資金充足。投資公司方面，目前比較流行的是採用PPP模式與政府合作，但地產商參與的比例也比較高。

「現在中國比較有錢的群體主要有兩大類，一是新經濟、互聯網行業，二是地產商。」中小地產商將是下一步特色小鎮建設的投資主體。「特色小鎮的發展面臨著大量的基礎設施建設，在這方面中小地產商比較專業，最關鍵的是還有一定的資源，對他們自身的轉型也很有用。」在特色小鎮建設上，地產商可以做產業地產的開發，例如文化、旅遊地產等，也可以作為運營商參與到小鎮的管理中來。

泛地產化並沒有對錯之分，有特色就好，因地制宜。「像大陽古鎮就不可能做大規模的房地產開發，因為其本身就有很多建築，我們只需要把服務設施建設好就可以了。」

現在圈地的時代已經過去了，大規模造城的時代也已經過去了，還是要實實在在做產業。

「地方政府可以給地產商設置一些限制，比如適當減少住宅比例等。」特色小鎮的建設資金可以企業為主體，政府提供政策供給、規劃引導、審批服務等方面的支持，最大限度地優化融資環境，提高企業的積極性；建立事前、事中、事後的監測評估制度，對於打著特色小鎮的名義不合理佔用土地甚至浪費土地資源，，應依法依規予以懲處。

金融支持在路上

與地方政府共同開發特色小鎮的，雖然財政支持力度不大，且多集中在土地、稅收、貸款貼息和授信等優惠政策上，但是與政府合作卻能讓他獲得更多金融支持的機會。他告訴記者，如果沒有政府的參股和介入，只有企業來開發，政策性銀行是不會給予金融支持的。

對此，銀行貸款首先要考慮安全性，銀行的錢是儲戶的，要對儲戶負責。過去十幾年，中國城鎮化基本都是政府主導的，政府有信用，銀行敢給錢。但是現在很多特色小鎮的建設主體是企業，從政府信用換到企業信用，對銀行和金融機構來講，風險增大了很多，也尤為謹慎。

也正因如此，銀行和金融機構多是選擇與相關部委聯合出台金融支持政策。自去年下半年以來，農發行和國開行聯合住建部、發改委密集出台了多項金融支持政策。例如，住建部與農發行《關於推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》，住建部與國開行《關於推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》，以及國家發改委與國開行《關於開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》等。採訪中，住建部相關負責人告訴記者，目前住建部還在與其他銀行進行金融扶持協調。國開行也表示，總行已要求各地分行主動與地方發改、住建部門接觸，開展金融支持。

目前這些政策仍然只停留在宏觀層面，具體細則、扶持額度還尚未確定。申報流程和要求需要由住建部來確定，而住建部則明確回復不再制定細則和流程，由地方住建部門與各地分行根據實際情況來審核評定。

此前國開行也曾與住建部達成協議，承諾在「十二五」的後3年內，提供不低於800億元的投融資額度支持中國智慧城市建設，並且制定了具體的申報流程，但是3年過後，只有少數試點城市申請到了智慧城市的專項貸款。一位該領域的專家告訴記者，國開行所提供的800億元貸款屬於低息貸款，低息也意味著更高的門檻和更嚴格的審查過程，對項目情況、地方政府財政收入、償還能力等條目的要求較高，多數試點鎮無法達標，只能轉而尋求其他的融資方式。

如何不讓特色小鎮重走智慧城市的老路，繼續健康發展下去，是擺在建設者和金融機構面前的又一道難題。這兩者必須無縫對接，讓錢去該去的地方，去更好的地方。

花錢之「道」

沒錢怎麼辦？——籌！

有了錢呢？——花！

關於特色小鎮資金的話題逐漸變得明朗起來。沒錢籌錢、有錢花錢的道理誰都懂，話糙理不糙的調侃既樸實又現實，錢到底該怎麼花算落到實處？怎麼花才算開源節流？怎麼花才能讓小鎮人民幸福快樂，讓投資者獲利豐厚，讓質疑者心服口服？對於建設者們來說，這都是問題。

花錢也要門路

特色小鎮發展自2016年熱度暴增後就一直處於「尷尬期」。之所以說尷尬，一方面，很多小鎮基礎薄弱，建設特色小鎮需要籌錢；另一方面，對於已有基礎的小鎮來說，尷尬的是如何花錢才能走對路。

無論是國家支持還是社會資本投資，都必須考慮回本，這也是檢驗錢是否花在刀刃上的標準。「花錢的最終目的是要回本，要賺錢。」

事實上，很難看到任何有關資金分配的明細數據，更多的是較為複雜的頂層設計。單從頂層設計來看，很多僅是由出資主體規劃，項目規劃用錢也是單純以短期盈利為目的。頂層設計的不完善會直接影響資金效率。「我調研過很多特色小鎮，發現有些剛開始資金很充足的小鎮會逐漸把一手好牌打爛。很多特色小鎮在建設初期就意識模糊，投資的產業並不是當地特有產業，盲目跟風現象嚴重。」單光暄認為，特色小鎮在建設初期一定要根據產業情況來做基礎設施布局，並不是一味地圈地，搞房地產建設，搞不適合自己的產業配置。如此，投入的資金根本形不成持續穩定的現金流，沒有資金迴流，投入就會越陷越深，最終導致失敗。

但是建設也需要一定的周期，要回本，但又不能急於回本。一個以生態養老為主的特色小鎮，資金籌集得很順利，但在後期建設上卻出現了本末倒置的現象。「由於建設主體為當地房地產開發商，特別急於回本，首先花重金修建了大型賓館，又修建了主體花園，然後引入多家醫養企業入駐。但是在治理空氣和水源問題上卻投入很少，最終看到的結果就是配套設施很完善，但空氣質量很差勁。」這樣的特色小鎮堅持不了多久。

策劃對於小鎮的投融資既是敲門磚，又是催化劑。目前各省、市對於特色小鎮建設投資比重劃分並不明確，很多地區採取填補式思路，融到資後先填這個坑，再融到資後再填別一個坑，這樣的做法花錢很多，但效果卻不理想。

有錢花不好是因為產業方向選擇有問題，項目在孵化過程中可操作性不強，要想解決問題，就要從策劃入手，在足夠了解國家政策的基礎上制訂完善可行的策劃方案。

特色小鎮的資金一旦到位就要進行金融創新，要學會把既得的錢變成更多的錢。但在這個過程中，需要嚴格的流程管理。

「特色小鎮」的政策一直在更新變化，是個十分難得的市長和市場都重視的項目，但無論是政府主導型特色小鎮還是企業主導型特色小鎮，在做頂層規劃時都應該先把重點放在「IP」挖掘上，得「IP」者得天下。後期投入建設時，應該和當地居民需要結合，創建雙贏模式，實現居游共享。國家發改委國際合作中心專家胡喬葉也表示，特色小鎮建設的重點在民，先讓利於民，後與民共建，小鎮才能迅速成長起來。

大多數特色小鎮的建設主體單位對錢怎麼花沒有明確思路，對於建設中各產業投入和比重的有關問題，他們只能講出目前的投融資情況，對於未來的花銷問題，他們無法給出明確的回答。難道花錢不應該提前規劃么？那這些小鎮，目前況狀如何？

不同小鎮花法不同

我國地域遼闊，各地區形態迥異，文化多樣。不同地區的特色小鎮除了建設內容不同外，進度和投融資、建設情況也各不相同。位於內蒙古通遼市的舍伯吐特色小鎮是住建部等3部委公布的第一批國家級特色小鎮之一，總計劃投資42.67億元，其中基礎設施建設佔三分之二，包括S304線保康至舍伯吐段一級公路建設項目計劃總投資27億元，生活垃圾無害化處理建設項目計劃總投資3000萬元，污水處理廠建設項目計劃總投資4600萬元，鎮區綠地廣場建設項目計劃總投資2000萬元，鎮區道路升級改造建設項目計劃總投資9080萬元，其中，投資8600萬元啟動實施鎮區8公里街路改造和硬化工程，投資480萬元實施24萬平方米雨污管網以及16萬平方米綠化工程。同時該鎮計劃投資以民族特色為主的養殖產業、冷藏運輸產業和具有民族風情的房地產共8億元，以高科技電子商務為主的投資6000萬元，另外計劃投資5.2億元為當地居民建設公園和教育、醫療項目工程。

「中國歷史文化名鎮」山西大陽古鎮原始風貌保存完好，但是當地居民日常用水仍靠水井，地下污水處理系統不健全等問題使小鎮的生活水平不高，發展進程緩慢。北京大學博雅方略旅遊景觀規劃設計院董事長竇文章告訴記者，基於小鎮現狀，他們會把前期資金重點花在地下管網、河道整治等基礎設施建設上，隨後進行後續景觀美化、服務設施和產品打造，做到讓利於民，與民共利。據了解，目前北大博雅方略已在基礎設施建設方面投入了8000多萬元，預計5年投資5億元，用5-8年的時間建成5A級景區。

舍伯吐特色小鎮和大陽古鎮的頂層設計資金規劃大部分投入到修繕道路、治理環境和提高生活質量等方面的基礎設施建設上，雖然對突出產業的投資所佔比例不高，發現他們對目前自身條件的評判很客觀，所以把資金投入到改善環境等重點項目上，也是一種可持續發展的表現。位於重慶合川的航空小鎮負責人戴維在接受《經濟》記者採訪時表示，目前航空小鎮預計投資最少500億元，分批投入，分期建設。涉及航空航天智慧小鎮的衍生產業有200多個行業，能想到的行業均要投資，所以投入比例難於回答。但是可以確定的是，修建機場的投資比重最大，其次是房地產。

圈地搞房產是打造特色小鎮的一大誤區，航空小鎮的頂層設計中資金大量投入到房地產中雖能帶來一定的經濟收益，但從基本條件來看，這並不是特色小鎮建設的初衷，也不能可持續地發展。

以產業為重點投資的小鎮比比皆是，例如瓷器小鎮、茶葉小鎮等，「麻紡小鎮」固定資產投資在30億元以上，第一年投資將完成5億元，前期規劃面積2.94平方公里，集產、城、人、文於一體，重金打造和麻紡產業發展相關的綜合配套服務設施。以產業為重點投資對象的小鎮一定要結合自身的基礎優勢，也就是要在一定的基礎上發展才會有更大的利潤空間。而花大量的錢去打造一個「人生地不熟」的產業，就從目前調查來看，這樣成功的案例寥寥無幾。

對於已有一定產業基礎並且資金迴流很順暢的地區來講，配套設施的建設將會是接下來重點投資的領域。位於江蘇泰州的東方醫藥小鎮內含產城協同區、醫藥綜合研發中心、商務會展區、休閑配套區和中草藥主題休閑帶五個領域，項目負責人告訴記者，東方醫藥小鎮在原有「中國醫藥城」的基礎上建立，2007年開始規劃醫藥研發和交易地區。從2008年起，這裡總投資額已達上百億元，餐飲、酒店等第三產業的比重逐漸擴大。

對於很多原本就是旅遊景區的地區來講，要想打造成為特色小鎮，投資重點應當是對「IP」的投入。官山鎮地處「中國水都」湖北省丹江口市西南端，在道教聖地武當山的西南麓，道教文化十分濃郁。這裡要打造以「道」為基礎的特色小鎮，條件十分優越。該鎮處於前期規划過程中，由政府和社會資本成立SPV公司進行投融資，預計到2020年總投資要達到35億元，主要用於建設呂家河民歌村、新樓庄太極文化創意園和田畈村泰山觀清修康養園3個項目的基礎設施。各項目建成後年實現利稅總額將達70594.12萬元，投資回收期為8-9年。在官山鎮的建設中，道教元素必不可少，可以說越極致越容易吸引人，所以官山鎮加大對以「道」為主題的衍生業態的投入是很有必要的。

花錢的事誰來管

融到資，開始花，誰在監管錢是否花到了正點兒上？

泰州東方醫藥城項目在花錢問題上，各方面都十分嚴格，首先政府會派專門的部門定期審核，在建設中的每一次資金流動，都會上報政府備案或審批。

各種特色小鎮的開發建設幾乎都是各級政府的主要領導層主導，有的是財政部門，有的是發改委，但通常是由銀行作為託管來管理資金。在資金問題上，無論是政府還是負責建設的投資方，都會嚴格把關，誰花錢，怎麼花，誰來監督，這都是他們要認真考慮的事情。另外他提到，這樣嚴格的把關是把雙刃劍，從鎮到地級市，再到省住建廳和發改委，審批過程十分緩慢，「錢不管不行，但效率太低也不行。」

認為錢的投資管理不能只聽從出資方一方的意見，最好的花錢方式就是集體監督，即把錢交給SPV公司進行合理討論，等政府、社會資本、專家團隊一致認同後由SPV公司進行運作，並定期向各方彙報。

國家發改委稽察辦通過在線調度和現場考察，對已通過審核的特色小鎮進行業務監督。而杭州市發改委產業處工作人員接受記者採訪時則表示，浙江省特色小鎮建設採用的是市場創建的模式，發改委只在產業導向和前期申報、頂層規劃方面有所涉及，所以在資金監管上就全靠市場為主，發改委不直接監管資金動向。但浙江省有規定，凡特色小鎮建設能如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%或60%給予配套獎勵，對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。浙江省通過制定小鎮建設成果的獎懲制度，實現了對錢的花銷的間接管理。

在建設特色小鎮的大本營里，各路專家各自為營，投資者們窺間伺隙，政府部門躊躇滿志。但建設始終離不開錢，錢的使用要有意義，更要有所成就。花錢的門道很多，利用好它才是當今特色小鎮建設的關鍵。

對投資熱需做冷思考

現階段的中國特色小鎮建設用「千樹萬樹梨花開」來形容一點都不為過。「全世界有50萬個所謂的鎮，發達國家60%的小鎮是有特色的，我們15%都不足。歐洲有巧克力小鎮、報紙小鎮、圖書館小鎮，哪個特色小鎮需要投資50億元？我們動輒20億元，某省要投資1000億元建200個特色小鎮，這是科學合理的發展方式嗎？」

建設特色小鎮的想法是好的，但是怎麼讓好的想法落地，是規劃者和建設者需要認真思考的。在「寬進嚴定」的建設模式下，特色小鎮如何找准自己的定位，突出自身特點，因地制宜地發展產業，保證在「大魚」被撈走後，「小魚」還可以健康發展。投資者和決策者們們還需三思後行，謹慎對待。

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