葛毅:新形勢下開展民行檢察工作的建議

　　民事行政檢察工作是檢察機關履行法律監督職能的一個重要領域。我院民行部門在現有立法現狀和條件下，克服困維，不斷探索，卓有成效地履行了民事檢察監督職能，有效地保護了公民、法人和其他組織的合法權益，取得了明顯地法律效果和社會效果。但也不能不看到目前的民行工作的開展仍然存在許多急待明確和解決的問題，如民行檢察工作如何定位，發展的前景怎樣，民行訴訟監督的目的是什麼，如何提升民行工作執法水平以及如何完善監督方式等，很值得我們去探討和思考。筆者下面想就以上問題談談個人在實踐中的一點心得，以及對這些問題的理解和粗淺看法，與大家共同探討，以利於促進民行工作進一步開展。　　

　　一、擺正檢察機關在民事訴訟中位置，發揮法律監督作用。

　　《憲法》１２９條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。因此，檢察機關無論是自偵部門、刑檢部門，還是進行民事行政檢察監督，它所代表的完全是國家的利益和社會公共利益。從這一根本問題著眼，不難界定檢察機關在民事訴訟中的主體地位，即它不是一方當事人的「代理人」，也不單純是為一方當事人「伸冤」，而是代表國家行使法律監督職權，以區別於其他訴訟參與人。檢察機關在民事訴訟中沒有自身和本部門利益。檢察機關在民事訴訟領域中執法，其根本出發點是執法為公，實際上檢察機關也不可在民事訴訟中完全代表一方當事人，真正成為其代理人，為其申訴，為其代言。反之，不但會破壞原有訴訟結構的平衡，違悖了立法的初衷，也會使居中裁判的法官無所適從，影響案件的公正處理。因此，在民行工作的具體實踐上，每個辦案人都心須找准自身位置，清楚檢察機關應以何種身份出現，與當事人之間形成什麼樣的訴訟法律關係，增加辦理民行案件的「透明度」，不搞「暗箱操作」，發揮出檢察機關在民事訴訟過程中的監督作用。　　

　　二、明確民事訴訟監督的目的，樹立全新民行執法理念。

　　１９９１年《民事訴訟法》的頒布和實施，由此確立了民事訴訟檢察監督制度，賦與檢察機關民事檢察監督職能。由於民事檢察制度目前立法不完善，以及缺乏操作性，加上監督方式的單一，致使檢、法兩家實踐中始終存在衝突和摩擦，監督的效果和實際情況很大程度上沒有達到立法的初衷，更使有些人甚至是專家、學者對檢察機關的民事訴訟監督權提出了質疑，有的人認為檢察機關介入民事訴訟破壞了訴訟結構的平衡，影響了法院判決的既判力；有的人認為干預了「私權」，檢察機關的民事訴訟監督權應該受到限制和弱化，更有的人甚至認為民事檢察權沒有保留必要等。應當明確的是檢察機關是法律監督機關，其強化民事行政檢察監督，不是針對某個人或者某個特定機關，而是針對法律，是對法律執行的監督，保障法律的統一正確實施。如果將民行監督視為對法院審判活動「雞蛋裡挑骨頭」「沒事找茬」，這不符合民事行政檢察監督的執法為公的基本出發點的要求，也沒有明確民事訴訟監督的真正目的。我國現已逐漸步入法治的軌道，在一個現代法治國家，法律至高無上，法律意味著公平正義。國家的檢察機關、審判機關具體執行法律、維護法律，最終目的是保障法律正確實施，維護法律的尊嚴。簡言之，檢察機關所有的法律監督目的都是為了維護司法公正和司法權威，民事訴訟監督亦概莫能外。　

　　維護司法公正和司法權威，達到民事訴訟監督的目的，是每個從事民事檢察監督的檢察官應當樹立一種全新的執法理念，也是民行訴訟監督追求的第一目標，必須樹立實體法與程序法並重的思想，切實解決輕視程序的問題。「規則比遊戲本身更重要」。程序法既是保障實體法實施的規程和規範，也是制約司法人員的執法行為，防止司法專橫、司法腐敗，確保辦案質量，保障人權的有效手段。從實踐中看，有的案件存在質量問題，正是不嚴格執行程序法的結果。因此，檢察機關必須徹底扭轉重實體、輕程序的思想，嚴格執行程序法，嚴格依法辦案，保證實體法得到正確實施，使所辦案件經得起時間和歷史的檢驗。民行部門必須樹立質量第一的思想，切實解決重視辦案質量不夠的問題。數量是質量的載體，質量是數量的靈魂。只講辦案數量，不講辦案質量，或者辦案質量不高，必然損害群眾的利益，損害法律的尊嚴和權威，損害檢察機關的執法形象。檢察機關必須在重視辦案數量，正確處理數量和質量的關係，堅持質量為本，切實把辦案質量作為民行檢察工作的生命線，提高民行檢察工作各個環節的辦案質量，認真把握民行抗訴條件，促進民行抗訴案件「兩率」的不斷提高，把執法不準的問題減少到最低限度，使檢察職能得到充分發揮。同時還要樹立辦案的法律效果與政治效果、社會效果並重的思想，切實解決單純業務的觀念。法律效果、政治效果和社會效果是有機結合的統一體，從根本上來說，都是建立在公正執法的基礎上，統一於執法辦案的全過程，把三者割裂甚至對立起來是錯誤的。辦理任何案件，都必須從三個效果上考慮，切實克服單純業務觀念的影響。特別是在當前改革開放不斷深入的形勢下，我國法律對處於改革過程中的法律關係作出具有一定彈性的規定，對一些不完善的事物作出前瞻性規定，以適應不斷變化的形勢需要。這就決定了檢察機關在執法過程中，特別是在辦理改革中最活躍的經濟領域的案件時，必須準確掌握立法精神和把握改革脈搏，使執法工作能夠適應生產力發展的需要，實現辦案的法律效果、政治效果與社會效果的統一。　

　　三、提高民行檢察隊伍的素質，提升民行監督公信力。

　　檢察官的素質是指其綜合素質，應包括政治素質、道德素質、業務素質和身體素質等。檢察官的綜合素質特別是民行部門檢察官的素質高低好壞決定著工作作風和執法水平。「徒法不能己自行」，法律要靠執法者去實施和執行，而執法者，包括民行檢察部門的檢察官同樣生活在一樣的社會中，而不是生活在「真空」里，可能影響其保證司法公正的因素很多，如檢察官的業務素質、執法水平不高，社會不良風氣的干擾，當地行政的干預，執法者利用職權徇私等。以上諸多因素的存在形成了複雜的社會執法環境，往往會導致實際上的執法不公。因此，從這個意義上講，提高民行檢察隊伍素質是至關重要的，高素質的民行檢察隊伍可以凈化不良的執法環境，可以抵制包括行政干預在內的各種干擾，減少和消除影響司法公正的因素。「正人先正己，己不正焉能正人」。檢察機關作為法律的監督機關，其履行法律賦與的監督職責首先要做到自身的公正和廉潔，才能對法院民事訴訟活動和行政訴訟活動進行有效監督。民行檢察監督的對象主要是人民法院的民事訴訟活動和行政審判活動以及法官的審判行為。這就要求每一個民行部門的檢察官要熟悉民商法、行政法及相關領域的知識，要求了解甚至要高於法院的法官的業務水平，才能更好地完成民行監督職能。實際上是法院的法官已從事民行審判多年，而我們民行部門的檢察官多是從刑檢部門「半路出家」或是剛剛從事民行工作時間不長，現有的條件沒有優勢可言，所以我們只有花大氣力，自身挖潛，增強個人的學習力，拿出相當的時間去了解法院、了解法官，熟悉審判程序，關注民商法的發展動態和前沿問題，掌握最新出台的法律、法規和司法解釋，才能成為民行部門的「行家裡手」，才能勝任此項具有挑戰性的工作。除此之外，單單提高業務素質還遠遠不夠，同時要注重政治素質的培養，道德官德的錘鍊也是必不可少的。只有每個人綜合素質的全面提高，才能促進民行工作整體執法水平的不繼提升。　

　　四、探索民事訴訟監督途徑，拓展民行檢察監督的範圍。

　　民行檢察監督由於立法的先天不足，尤其在監督方式上，立法僅僅規定了一種抗訴的監督方式，而且在具體的操作程序上缺少必要的規範，致使檢察機關在行使監督權力時受到很多阻礙，實施監督步履維艱，監督的效果也沒有達到廣大人民群眾對這項工作的期望值。因此要充分發揮檢察機關的監督職能作用，就要在民行工作實踐中創建新的監督方式，積極拓展民行監督的範圍。我國民訴法規定檢察機關對生效的民事判決和裁定才有權抗訴，實際上是賦與檢察機關一種對民事判決、裁定的「事後監督」權。且對民事抗訴的調卷、審級、審限都沒有明確規定，甚至出現了被監督者決定監督者監督範圍的怪現象，使檢察機關民事訴訟監督無法發揮應有的監督作用。

　　在近幾年的檢察實踐中，檢察機關創造了一些有效的監督方式，而且起到了較好監督作用。（１）檢察意見。在檢察機關發現同級人民法院的生效判決、裁定確有錯誤時，通過協商的方式，提出檢察意見，建議人民法院再審糾正錯誤。這種作法有利於將矛盾消滅在基層，有利於檢察機關和審判機關的合作，同時也實現了檢察監督的效果。（２）檢察建議。對於審判機關在審判中有需要改進的問題，檢察機關可以發出檢察建議，建議糾正或改進。（３）糾正違法通知。對於審判機關正在進行中的程序問題，或者審判雖然已經終結，但在程序上確實存在問題又不影響實體判決的，檢察機關可以通知審判機關予以糾正。（４）民事抗訴程序中的執行和解。在抗訴案件審查中，人民檢察院對民事案件可以主持當事人進行和解，通過執行和解，糾正法院判決、裁定存在的錯誤，實現監督的目的。（５）公益訴訟和支持、督促有關單位起訴。對於侵害國有資產、環境污染、壟斷以及其它侵害不特定的公眾利益的案件，由於此類型案件有的訴訟主體缺位，有的存在主體眾多且多為弱勢群體的情況，檢察機關可代表國家提起訴訟或參與訴訟。針對國有資產流失的案件，可以支持和督促有關單位起訴。（６）執行監督。民事執行檢察監督是人民檢察院對民事訴訟活動監督的重要組成部分，也是我們今後工作的重點，對維護當事人的合法權益和法律的公平正義發揮了重要作用。（7）對法官職務犯罪或違紀行為進行查處。現階段由於法官的素質參差不齊，執法環境不好，法官自身廉潔性不高，且法院內部制約和監督難以自覺和不到位，有必要加大對此類案件的查處，發現隱藏在審判不公後面枉法裁判行為，維護法律應有公正和權威。(作者為山東省齊河縣檢察院副檢察長)

　　民事行政檢察工作是檢察機關履行法律監督職能的一個重要領域。我院民行部門在現有立法現狀和條件下，克服困維，不斷探索，卓有成效地履行了民事檢察監督職能，有效地保護了公民、法人和其他組織的合法權益，取得了明顯地法律效果和社會效果。但也不能不看到目前的民行工作的開展仍然存在許多急待明確和解決的問題，如民行檢察工作如何定位，發展的前景怎樣，民行訴訟監督的目的是什麼，如何提升民行工作執法水平以及如何完善監督方式等，很值得我們去探討和思考。筆者下面想就以上問題談談個人在實踐中的一點心得，以及對這些問題的理解和粗淺看法，與大家共同探討，以利於促進民行工作進一步開展。　　

　　一、擺正檢察機關在民事訴訟中位置，發揮法律監督作用。

　　《憲法》１２９條規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。因此，檢察機關無論是自偵部門、刑檢部門，還是進行民事行政檢察監督，它所代表的完全是國家的利益和社會公共利益。從這一根本問題著眼，不難界定檢察機關在民事訴訟中的主體地位，即它不是一方當事人的「代理人」，也不單純是為一方當事人「伸冤」，而是代表國家行使法律監督職權，以區別於其他訴訟參與人。檢察機關在民事訴訟中沒有自身和本部門利益。檢察機關在民事訴訟領域中執法，其根本出發點是執法為公，實際上檢察機關也不可在民事訴訟中完全代表一方當事人，真正成為其代理人，為其申訴，為其代言。反之，不但會破壞原有訴訟結構的平衡，違悖了立法的初衷，也會使居中裁判的法官無所適從，影響案件的公正處理。因此，在民行工作的具體實踐上，每個辦案人都心須找准自身位置，清楚檢察機關應以何種身份出現，與當事人之間形成什麼樣的訴訟法律關係，增加辦理民行案件的「透明度」，不搞「暗箱操作」，發揮出檢察機關在民事訴訟過程中的監督作用。　　

　　二、明確民事訴訟監督的目的，樹立全新民行執法理念。

　　１９９１年《民事訴訟法》的頒布和實施，由此確立了民事訴訟檢察監督制度，賦與檢察機關民事檢察監督職能。由於民事檢察制度目前立法不完善，以及缺乏操作性，加上監督方式的單一，致使檢、法兩家實踐中始終存在衝突和摩擦，監督的效果和實際情況很大程度上沒有達到立法的初衷，更使有些人甚至是專家、學者對檢察機關的民事訴訟監督權提出了質疑，有的人認為檢察機關介入民事訴訟破壞了訴訟結構的平衡，影響了法院判決的既判力；有的人認為干預了「私權」，檢察機關的民事訴訟監督權應該受到限制和弱化，更有的人甚至認為民事檢察權沒有保留必要等。應當明確的是檢察機關是法律監督機關，其強化民事行政檢察監督，不是針對某個人或者某個特定機關，而是針對法律，是對法律執行的監督，保障法律的統一正確實施。如果將民行監督視為對法院審判活動「雞蛋裡挑骨頭」「沒事找茬」，這不符合民事行政檢察監督的執法為公的基本出發點的要求，也沒有明確民事訴訟監督的真正目的。我國現已逐漸步入法治的軌道，在一個現代法治國家，法律至高無上，法律意味著公平正義。國家的檢察機關、審判機關具體執行法律、維護法律，最終目的是保障法律正確實施，維護法律的尊嚴。簡言之，檢察機關所有的法律監督目的都是為了維護司法公正和司法權威，民事訴訟監督亦概莫能外。　

　　維護司法公正和司法權威，達到民事訴訟監督的目的，是每個從事民事檢察監督的檢察官應當樹立一種全新的執法理念，也是民行訴訟監督追求的第一目標，必須樹立實體法與程序法並重的思想，切實解決輕視程序的問題。「規則比遊戲本身更重要」。程序法既是保障實體法實施的規程和規範，也是制約司法人員的執法行為，防止司法專橫、司法腐敗，確保辦案質量，保障人權的有效手段。從實踐中看，有的案件存在質量問題，正是不嚴格執行程序法的結果。因此，檢察機關必須徹底扭轉重實體、輕程序的思想，嚴格執行程序法，嚴格依法辦案，保證實體法得到正確實施，使所辦案件經得起時間和歷史的檢驗。民行部門必須樹立質量第一的思想，切實解決重視辦案質量不夠的問題。數量是質量的載體，質量是數量的靈魂。只講辦案數量，不講辦案質量，或者辦案質量不高，必然損害群眾的利益，損害法律的尊嚴和權威，損害檢察機關的執法形象。檢察機關必須在重視辦案數量，正確處理數量和質量的關係，堅持質量為本，切實把辦案質量作為民行檢察工作的生命線，提高民行檢察工作各個環節的辦案質量，認真把握民行抗訴條件，促進民行抗訴案件「兩率」的不斷提高，把執法不準的問題減少到最低限度，使檢察職能得到充分發揮。同時還要樹立辦案的法律效果與政治效果、社會效果並重的思想，切實解決單純業務的觀念。法律效果、政治效果和社會效果是有機結合的統一體，從根本上來說，都是建立在公正執法的基礎上，統一於執法辦案的全過程，把三者割裂甚至對立起來是錯誤的。辦理任何案件，都必須從三個效果上考慮，切實克服單純業務觀念的影響。特別是在當前改革開放不斷深入的形勢下，我國法律對處於改革過程中的法律關係作出具有一定彈性的規定，對一些不完善的事物作出前瞻性規定，以適應不斷變化的形勢需要。這就決定了檢察機關在執法過程中，特別是在辦理改革中最活躍的經濟領域的案件時，必須準確掌握立法精神和把握改革脈搏，使執法工作能夠適應生產力發展的需要，實現辦案的法律效果、政治效果與社會效果的統一。　

　　三、提高民行檢察隊伍的素質，提升民行監督公信力。

　　檢察官的素質是指其綜合素質，應包括政治素質、道德素質、業務素質和身體素質等。檢察官的綜合素質特別是民行部門檢察官的素質高低好壞決定著工作作風和執法水平。「徒法不能己自行」，法律要靠執法者去實施和執行，而執法者，包括民行檢察部門的檢察官同樣生活在一樣的社會中，而不是生活在「真空」里，可能影響其保證司法公正的因素很多，如檢察官的業務素質、執法水平不高，社會不良風氣的干擾，當地行政的干預，執法者利用職權徇私等。以上諸多因素的存在形成了複雜的社會執法環境，往往會導致實際上的執法不公。因此，從這個意義上講，提高民行檢察隊伍素質是至關重要的，高素質的民行檢察隊伍可以凈化不良的執法環境，可以抵制包括行政干預在內的各種干擾，減少和消除影響司法公正的因素。「正人先正己，己不正焉能正人」。檢察機關作為法律的監督機關，其履行法律賦與的監督職責首先要做到自身的公正和廉潔，才能對法院民事訴訟活動和行政訴訟活動進行有效監督。民行檢察監督的對象主要是人民法院的民事訴訟活動和行政審判活動以及法官的審判行為。這就要求每一個民行部門的檢察官要熟悉民商法、行政法及相關領域的知識，要求了解甚至要高於法院的法官的業務水平，才能更好地完成民行監督職能。實際上是法院的法官已從事民行審判多年，而我們民行部門的檢察官多是從刑檢部門「半路出家」或是剛剛從事民行工作時間不長，現有的條件沒有優勢可言，所以我們只有花大氣力，自身挖潛，增強個人的學習力，拿出相當的時間去了解法院、了解法官，熟悉審判程序，關注民商法的發展動態和前沿問題，掌握最新出台的法律、法規和司法解釋，才能成為民行部門的「行家裡手」，才能勝任此項具有挑戰性的工作。除此之外，單單提高業務素質還遠遠不夠，同時要注重政治素質的培養，道德官德的錘鍊也是必不可少的。只有每個人綜合素質的全面提高，才能促進民行工作整體執法水平的不繼提升。　

　　四、探索民事訴訟監督途徑，拓展民行檢察監督的範圍。

　　民行檢察監督由於立法的先天不足，尤其在監督方式上，立法僅僅規定了一種抗訴的監督方式，而且在具體的操作程序上缺少必要的規範，致使檢察機關在行使監督權力時受到很多阻礙，實施監督步履維艱，監督的效果也沒有達到廣大人民群眾對這項工作的期望值。因此要充分發揮檢察機關的監督職能作用，就要在民行工作實踐中創建新的監督方式，積極拓展民行監督的範圍。我國民訴法規定檢察機關對生效的民事判決和裁定才有權抗訴，實際上是賦與檢察機關一種對民事判決、裁定的「事後監督」權。且對民事抗訴的調卷、審級、審限都沒有明確規定，甚至出現了被監督者決定監督者監督範圍的怪現象，使檢察機關民事訴訟監督無法發揮應有的監督作用。

　　在近幾年的檢察實踐中，檢察機關創造了一些有效的監督方式，而且起到了較好監督作用。（１）檢察意見。在檢察機關發現同級人民法院的生效判決、裁定確有錯誤時，通過協商的方式，提出檢察意見，建議人民法院再審糾正錯誤。這種作法有利於將矛盾消滅在基層，有利於檢察機關和審判機關的合作，同時也實現了檢察監督的效果。（２）檢察建議。對於審判機關在審判中有需要改進的問題，檢察機關可以發出檢察建議，建議糾正或改進。（３）糾正違法通知。對於審判機關正在進行中的程序問題，或者審判雖然已經終結，但在程序上確實存在問題又不影響實體判決的，檢察機關可以通知審判機關予以糾正。（４）民事抗訴程序中的執行和解。在抗訴案件審查中，人民檢察院對民事案件可以主持當事人進行和解，通過執行和解，糾正法院判決、裁定存在的錯誤，實現監督的目的。（５）公益訴訟和支持、督促有關單位起訴。對於侵害國有資產、環境污染、壟斷以及其它侵害不特定的公眾利益的案件，由於此類型案件有的訴訟主體缺位，有的存在主體眾多且多為弱勢群體的情況，檢察機關可代表國家提起訴訟或參與訴訟。針對國有資產流失的案件，可以支持和督促有關單位起訴。（６）執行監督。民事執行檢察監督是人民檢察院對民事訴訟活動監督的重要組成部分，也是我們今後工作的重點，對維護當事人的合法權益和法律的公平正義發揮了重要作用。（7）對法官職務犯罪或違紀行為進行查處。現階段由於法官的素質參差不齊，執法環境不好，法官自身廉潔性不高，且法院內部制約和監督難以自覺和不到位，有必要加大對此類案件的查處，發現隱藏在審判不公後面枉法裁判行為，維護法律應有公正和權威。(作者為山東省齊河縣檢察院副檢察長)