全面推進黨內民主的實踐與思考

　黨內民主是黨的生命，建立健全充分反映黨員和黨組織意願的黨內民主制度，充分調動廣大黨員和基層黨組織參與黨內事務的積極性和主動性，對於加強黨的先進性建設具有重要意義。近年來，乳山市圍繞推進黨內民主進行了大膽探索，先後實行了定位公推領導幹部、黨代會常任制試點、直選鎮黨委書記、「兩推直選」農村黨支部書記等做法；今年，又結合黨員意願表達機制試點，進一步擴大基層黨組織成員「公推直選」範圍，向機關、事業、改制企業、外資企業及社會中介組織拓展延伸，形成了全面推進黨內民主的良好局面。2008年1月，乳山市全面推進黨內民主項目獲第四屆中國地方政府創新獎。　　一、推進黨內民主的動因　　乳山市對推進黨內民主建設歷來十分重視，將其作為鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力的難得機遇，加強黨建工作的重中之重，始終不渝，常抓不懈。主要基於以下幾方面考慮：一是推進基層民主政治建設的客觀需要。1998年以來，基層民主政治建設進程不斷加快速，特別是村委會換屆直選對黨支部構成了新的壓力和挑戰，對黨內民主提出了新的要求，賦予了新的任務。因此，推進黨內民主建設是形勢發展的客觀要求。二是推動區域經濟社會發展的必然選擇。自2003年以來，新一屆市委確定了「站在新起點，實現新跨越」的總體要求。實現這一要求，就要激發大家的工作熱情，凝聚大家的智慧力量，齊心協力謀發展。推進黨內民主成為經濟社會又好又快發展的突破口和動力源。三是黨的十六大和十七大對推進黨內民主提出了新要求。黨的十六大報告指出：「擴大在市縣進行黨的代表大會常任制試點」，十六屆四中全會及十七大都提出：「擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍」，黨的十七大還提出了「要積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一」的新要求，這為推進黨內民主提出了要求，指明了方向。正是在這樣的背景下，乳山市抓住黨代會黨任制試點和市鎮村換屆的有利時機，突破常規，主動創新，推動了一系列擴大黨內民主的探索與實踐。　　為推動黨內民主深入改革，取得實效，乳山市在推進黨內民主建設中把握了以下原則：一是注重綜合聯動。與其他地區進行的單項民主改革不同，乳山市推進黨內民主建設是一次全方位、深層次、綜合性的配套改革。一方面，堅持市鎮村三級聯動，以上帶下，以下促上；另一方面，注重每個層面上的拓展延伸，豐富黨內民主的內涵。二是民主貫徹始終。充分尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，完善決策監督機制，改革黨內選舉制度，著力探索推進黨內民主的多種實現形式，增強黨的活力，鞏固黨的執政基礎和群眾基礎。三是堅持適度超前。堅持與時俱進、大膽創新、適度超前，只要有利於擴大民主、符合黨員群眾意願、促進經濟社會發展的做法，都鼓勵大膽嘗試，在時間上具有超前性。四是重視制度建設。將擴大民主過程中的好經驗、好做法及時制度化、規範化，形成長效機制，既便於推廣實施，又降低運行成本，擴大群眾參與程度。四是觸及核心問題。觸及權力運行和黨內民主的核心問題，特別是在幹部選拔任用上，堅持把首次提名權交給群眾，把公平競爭權交給幹部，把最終決策權交給全委會，把優劣評判權交給社會。　　二、推進黨內民主的主要做法　　一是縱向三級聯動，創新黨內組織制度。在市一級，從2003年開始進行黨代會常任制試點。實行年會制，審議市委工作，市委委員述職述廉和民主評議；實行代表任期制，充分發揮黨代表在黨代會閉會期間監督、調研、視察等作用；規範了常委會、全委會之間的關係，對重大問題和任用重要幹部實行常委會票推、全委會票決制度。在鎮一級，2004年在3個鎮進行黨代表直選鎮黨委領導班子試點。改革代表產生辦法，由基層黨員直接選舉黨代表；改革選舉方式，市委不提名候選人，由黨代表直接差額選舉鎮黨委書記、副書記和委員；改革委員構成，各增設一名農村和企業委員，參加黨委會議，履行委員職責，以增強委員的代表性，提高決策的科學性。在村一級，2004年實行「兩推直選」村黨支部書記，去年農村「兩委」換屆時「兩推直選」比例由上屆的20%提高到50%。同時，還利用遠程教育終端到戶系統，探索實行競職演講視頻入戶的方式選舉黨組織成員和村級配套組織成員,以黨內民主帶動了人民民主。　　二是橫向拓展延伸，擴大黨組織直選範圍。從今年5月初開始，乳山市全面擴大基層黨組織成員「公推直選」範圍。主要特點：擴大直選範圍，在8個不同類型單位試點的基礎上，向機關、學校、「兩新」組織等全面拓展；提高差額比例，將書記、委員候選人的差額比例由以往的20%全部提高到100%；改進提名方式，實行個人自薦、聯名推薦與組織推薦相結合，由黨員群眾民主推薦產生候選人，按得票多少取足差額候選人名額，僅試點單位就有118人獲初次提名權；豐富介紹形式，通過印發候選人簡況、組織見面會、開展競職演講等形式，增進對候選人的了解；拓寬群眾參與，原則上全體黨員和群眾都參加民主推薦，對人數較多的單位，先以車間（班組）為單位推薦候選人初步人選，再由黨員和群眾代表推薦候選人；強化全程監督，推薦和選舉各個環節始終向黨員群眾公開，設立秘密寫票室，現場填票投票、公開唱票計票，並邀請媒體單位、「兩代表一委員」、老幹部和群眾代表全程監督。　　三是擴大幹部工作民主，提高選人用人公信度。近年來，乳山市在幹部選拔任用上，把握四個環節，堅持把擴大民主貫徹於幹部選拔的各個環節。在推薦提名上擴大民主，實行「定位公推」，將每個職位全市大會推薦得票數列前3位、所在單位內部推薦得贊成票率80%以上的作為考慮人選，把首次提名權交給群眾；在選拔方式上擴大民主，引入公開考選、競爭上崗等競爭機制，把公平參與權交給幹部；在醞釀討論上擴大民主，實行重要職位領導幹部常委會票推、全委會票決，把最終決定權交給全委會；在延伸監督上擴大民主，實行問責監督、審計監督、巡視監督、社會監督等全方位、多層次監督，把優劣評判權交給社會。對幹部選拔任用工作全過程的民主和監督，提高了選人用人的公信度和黨員群眾的滿意度。　　三、推進黨內民主的幾點思考　　黨的十七大指出：「要積極推進黨內民主建設，著力增強黨的團結統一」。能不能有效推進黨內民主，尊重和保障黨員主體地位，激發黨員主體意識，調動其參與基層民主建設的積極性和主動性，對加強黨的先進性建設至關重要。　　第一，創新黨內組織制度，要實現四個突破。一是在確立黨代會黨內最高權力機關、監督機關地位上突破。實行黨代會常任制，最重要的環節就是將發揮黨代會職能作用經常化、制度化。從制度上界定召開的時間、會議議題和主任任務，注重區分黨代會與人代會、政協會的議題，體現黨委「總攬全局、協調各方」的作用，充分發揮黨章規定的黨代會各項職能，進一步帶動黨內選舉、決策、監督等制度的改革。二是在黨代會與人代會、政協會三者關係上突破。為了避免黨代會同人代會、政協會內容的重複，必須在今後的工作中妥善處理好黨代會、人代會、政協會之間的關係，對黨代會召開的時間、研究的內容、主要任務等進行界定，以便能把一些重要內容放到黨代會上討論決定，集中力量開好黨代會，更好地體現黨在國家政治生活中「總攬全局，協調各方」的作用。三是在改進黨代表結構、提高參與黨內事務能力上突破。黨代表的素質高低、議事和決策能力如何，直接關係到黨代會的質量和成效。要創新代表選舉制度，引入競爭機制，改進代表產生方式，改善代表結構，其中黨政領導幹部比例一般不超過60%；要加強基層黨代表教育培訓，變「聽話」代表為「說話」代表，切實提高代表素質；要結合黨代表任期制，探索閉會期間發揮黨代表作用的新途徑，制定黨代表競爭人大代表的規則，實現黨代表與人大代表對接的新體制，並探索將黨委班子成員和下級黨委書記等人員向「席位制」代表過渡。四是在建立健全黨代會、全委會、常委會的科學運行機制上突破。常任制問題，本質上是黨的地方委員會領導方式和執政方式問題。要合理界定黨代會、全委會、常委會的職能，實行常委會向全委會負責、全委會向黨代會負責的層級負責制，進一步明確和規範三者的職責、許可權和工作規範，充分發揮黨代會的最高決策、最高監督機關作用，而不是僅僅停留在黨內民意機構的層面上。　　第二，發揮黨員主體作用，要保障黨員「四權」。一要改革基層選舉制度，保障黨員選舉權。建議修訂《基層選舉工作條例》，增加「在人數較多的黨委，實行黨員直選產生黨代表，再由黨代表直選書記和副書記」的規定，並自下而上推廣，在更大的範圍內探索實踐；要改變「黨員大會黨員到會4/5有效」的規定為「超過半數」有效，這樣更符合民主集中制的「少數服從多數」原則，避免遷就少數人而剝奪大多數黨員權利的現象。二要完善黨員意願表達機制，保障黨員參與權。探索黨代會閉會期間發揮黨代表作用的有效途徑，建立黨代表列席黨委會議、監督評議、觀摩視察等制度；建立黨內重大決策徵求意見制度，採取靈活多樣的方式組織黨員討論，認真研究和吸收黨員的意見建議，使黨員意願得以充分表達和體現；完善黨內表決制度，對重要政策出台、重要幹部任免、重大項目實施和資金使用等，實行全委會票決。三要全面推行黨務公開，保障黨員知情權。進一步明確黨務公開的內容、形式、程序和時間要求，確保全面、真實、及時公開，並積極探索公開欄、遠程教育、新聞媒體公開的新形式新辦法，推廣議政聽證、點題公開、延伸公開等做法。同時，要健全黨務公開組織領導機構和責任體系，定期督查評議、考核獎懲，促進工作紮實開展。四要健全黨內質詢評議制度，保障黨員監督權。健全黨的組織生活、民主評議領導班子和幹部制度，督促黨員領導幹部參加雙重組織生活會，主動接受黨員的監督，並拓寬檢舉、揭發、申訴、控告等監督渠道，及時受理黨員的信訪舉報。同時，健全完善黨內質詢制度，利用黨員大會，組織黨員以口頭、書面等形式對黨務工作進行質詢，不斷擴大詢問、質詢的主體範圍，為黨內詢問、質詢權的行使提供保障，提高黨內詢問和質詢的效力。　　第三，擴大公推直選範圍，要把握四個方面。一要合理確定適用範圍。充分考慮黨員群眾人數、選舉會場、工作時間、選舉成本等因素。從實踐看，公推直選一般適用人數較少的基層黨支部、黨總支以及黨委；人數較多的黨委，實行黨代表直接選舉比較適宜。同時，要創新群眾參與推薦的形式，在人員較少且相對固定的單位，適宜組織全體群眾參與，人員較多的則可推選群眾代表參與推薦。這樣既符合有關規定，又節約選舉成本、便於操作。二要切實尊重黨員群眾意願。實行直選，必須充分發動和依靠群眾，增強黨員群眾主人翁意識和責任意識，變「要我選」為「我要選」，使群眾的意見能充分真實地表達，激發參與熱情。比如，乳山在實踐中，鼓勵和提倡自願報名和聯名推薦，限制組織推薦數額，充分尊重黨員的個人意願，因為只有在自願基礎上選出的幹部，才更具有事業心和責任感。三要科學設計選舉程序。從實踐看，要堅持黨管幹部、群眾公認、公開公平和於法周嚴、於事簡便等原則，選舉程序應包括廣泛宣傳發動、公布任職條件、組織報名參與、黨員群眾推薦、上級資格審查、候選人與選舉人見面、公開競職演講、黨內民主選舉、上級批複公布等。比如，為實行透明選舉，除上級黨委派人主持外，堅持現場計票、公開唱票、當場公布，並邀請各方面代表全程監督。四要健全完善配套制度。在廣泛「選」，促進優秀人才脫穎而出的同時，還要配套建立重大決策徵求意見、黨組織任期目標管理、述職述廉和民主評議、責任追究等制度，使相形見絀者及時「下」，才能提高選舉的實際效果。
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