擅自改變國有土地用途咋處理？

案情

2007年，A公司通過協議出讓方式取得市開發區內一宗國有建設用地使用權，用途為工業。A公司繳納全部出讓金後領取國有土地使用權證。2013年，A公司將建成的兩棟廠房出租給汽車銷售公司用於整車銷售，建築面積5300平方米，已獲得租金250萬元。

評析

最高人民法院《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱法釋〔2005〕5號）第二十三條規定，土地使用權轉讓、出租、抵押，地上建築物、其他附著物隨之轉讓、出租、抵押；地上建築物、其他附著物轉讓、出租、抵押，土地使用權隨之轉讓、出租、抵押。A公司將用途為工業的國有建設用地使用權上廠房出租用於商業經營，涉嫌不按照批准的用途使用國有土地。

《土地管理法》第五十六條規定，建設單位使用國有土地，確需改變土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批准用地的人民政府批准。其中，在城市規劃區內改變土地用途的，在報批前，應當先經有關城市規划行政主管部門同意。《城市房地產管理法》第十八條規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規划行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。

那麼，如果土地使用權人未經批准，擅自改變國有土地用途，相關部門是否能進行查處？

首先考慮由規劃、住建部門查處。根據《城鄉規劃法》第六十四條的規定，未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責查處。如果A公司未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設，規劃部門應依法查處。

建設主管部門也可以對違反規定改變房屋使用性質的行為依法查處。住建部《商品房屋租賃管理辦法》規定，違反規定改變房屋使用性質的，由直轄市、市、縣人民政府建設主管部門責令限期改正，對沒有違法所得的，可處以五千元以下罰款；對有違法所得的，可以處以違法所得一倍以上三倍以下，但不超過三萬元的罰款。

國土部門也可以進行查處。土地出讓合同中載明，出讓期限內，受讓人必須按照合同規定的土地用途和土地使用條件利用土地。最高人民法院法釋〔2005〕5號第六條規定，受讓方擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途，出讓方請求解除合同的，應予支持。因此，受讓方違反約定，情節嚴重的，出讓方可以解除合同，收回土地使用權。

《土地管理法》第八十條規定，不按照批准的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條也規定，未按土地出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，並根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。

通過上述分析可以得知，我國法律規定了較為嚴格的土地用途管制度，但過於原則，操作性不強。現實中擅自改變土地用途、提高容積率的並非個例，只不過大多採用隱蔽方式。相關職能部門應當在職權範圍內，對此類違法問題進行嚴厲打擊。規劃部門應對擅自調整規劃、容積率等土地使用條件，以及未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的進行查處。

國土部門在查處擅自改變國有土地用途案件時，按《土地管理法》第八十條規定，可以責令土地使用權人交還土地，處以罰款。但是，對這種按照建設工程規劃許可證的規定進行建設，如果僅因為出租給第三方用以非規劃用途，就責令土地使用權人交還土地，則懲罰措施和違法行為明顯比例不當，不符合行政法的比例原則和合理原則。土地使用權人擅自改變土地用途就要求交還土地，雖於法有據，但實踐中鮮有真正收回土地使用權的案例。對於擅自出租廠房行為，住建部門可以依據《商品房屋租賃管理辦法》第二十一條規定處罰，給予違法所得1~3倍且不超過3萬元的罰款。這時，存在法律適用和當事人的違法成本太低的問題。

結合本案，建議按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定進行處理，責令限期改正。如該公司在規定的期限內拒不改正，國土部門對該公司給予罰款的處罰。此時可考慮按違法所得1~2倍，以達到警示和懲戒目的。如確需改變土地用途，土地使用權人應當經規劃、國土部門同意後，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，補繳土地出讓金。

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