世界糧食危機背景下我國糧食安全問題探析

世界糧食危機背景下我國糧食安全問題探析 潘旭東 馬曉平 （南京航空航天大學　） 【摘要】糧食安全是國家安全的基礎，沒有糧食安全，國家的其他安全將無從談起。世界性糧食危機的發生讓我們清醒地認識到保障我國國家糧食安全的重要性和必要性。因此，有必要認真分析我國目前糧食安全方面存在的主要問題，並借鑒國外經驗，探求保障我國糧食安全的基本對策 。 2010年，受全球異常氣候影響，國際糧價不斷上漲，2010年6月下旬以來，歐洲小麥期貨價格已上漲了近50%。2010年以來，全球小麥主要產區俄羅斯、烏克蘭、哈薩克等國家出現嚴重災害天氣，而其他主要小麥產地也因氣候異常大量減產，全球糧食產量大幅度減產已成定局。與此同時，越南、印度、埃及和柬埔寨等世界主要稻米生產國為保證內需、穩定糧價，紛紛頒布大米出口限令，使國際市場上的大米數量驟減約1/3，更加劇了人們對世界糧食供應吃緊的擔憂。 2010年4月7日，中國國家氣候中心監測顯示，全國乾旱範圍已波及雲南、貴州、四川、西藏、青海、重慶、甘肅、陝西、湖北、湖南、廣西、河北、山西、內蒙古、海南等15個省區，雲南、貴州、廣西、重慶、四川等5個省區旱情形勢至今仍然非常嚴峻，受災人口超過6130萬，中國糧食安全形勢受到嚴峻考驗，中國的糧食安全問題成為當前學術界和政府研究及關注的一個重點問題。 一、糧食危機和糧食安全的概念 目前學術界對「糧食危機」（food crisis）並沒有形成統一的概念。然而，自20世紀70年代起，國際上已開始使用「糧食安全」（food security）這個術語來描述世界糧食供求緊張關係和各國政府應對此局面所採取的相應政策措施。從這個意義上說，糧食危機實質上就是「糧食不安全」（food insecurity）狀態。所以，從理論上理解糧食危機要以糧食安全的概念為起點。 國以民為本，民以食為天。糧食安全關係到國計民生、國家安全、社會穩定等，是國家的頭等大事。因此糧食安全不僅僅是經濟問題，同時，也是政治問題。在1996年11月，第二次世界糧食大會通過的《羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動計劃》中，對「糧食安全」的涵義作了第三次表述：「只有所有人在任何時候都有能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現了糧食安全。」此次修改後的定義包括兩個方面的內容：一是要有充足的糧食，即糧食總量要滿足需求；二是要有支付能力。二者缺一不可，缺少任何一個因素，都將導致糧食不安全，為確保糧食安全，就要將二者有機地結合起來。因此，筆者認為，當糧食安全這個目標受到嚴重威脅時，即出現了糧食危機。 二、世界糧食危機的現狀 2007年下半年，一些主要糧食生產國遭受嚴重自然災害，同時伴隨美元貶值，世界糧價開始急劇上漲。2008年的3個月，所有主要農產品的實際價格都達到了近30年來的歷史高峰，國際名義價格則達到了近50年的歷史峰值，糧食危機全面暴發。 2008年的糧食危機對世界的影響是全方位的，不少國家被捲入其中。各國主要糧食品種的價格都出現了不同程度的上漲，社會民眾生活水平有所下降。特別是在傳統的糧食匱乏地區和貧困國家，如撒哈拉沙漠以南非洲國家，遭受的糧食危機最為嚴重。相當數量的國家已失去對糧食的購買能力，社會陷入動蕩。對已有一定經濟基礎、但國內糧食供給依賴進口的發展中國家，過高的糧價也給其財政帶來巨大負擔。而那些可以自給自足甚至可以提供糧食出口的主要糧食生產國，國內也出現了糧價暴漲和供給不足的情況，迫使政府採取措施限制糧食出口。此外，一些糧食生產和出口大國，也受到了糧食危機的波及，出現了局部的糧食搶購現象。 2010年，世界各地自然災害頻現，使全球糧食產量持續減產，世界糧食供求關係急劇變化。一些國家糧食嚴重短缺，國際市場糧價飛漲，庫消比安全線驟然跌破，有些國家叫停糧食出口。根據聯合國糧農組織近期預測，目前世界糧食庫存已由2002年度的30%，下降到不足消費量的15%，為30年來最低，低於國際公認的17%至18%的安全線水平，目前世界糧食儲備只夠人類維持50天左右，大大低於2007年初的169天。據聯合國糧農組織和世界銀行等國際機構預測，受多重因素的影響，未來幾年內全球糧價仍將保持高位運行，糧價居高不下的局面，將有可能持續到2015年。在全球糧價不斷上漲和糧食供求關係緊張難以改變的局面下，全球糧食危機的陰影難以散去。 三、世界糧食危機的原因 這場世界性糧食危機並不是某一單個因素作用, 而是多方原因共同形成的結果。近些年來，全球氣候變暖、自然災害多發、生物質能源開發、發達國家巨額農業補貼以及農業跨國公司對糧食的壟斷與炒作，是糧食危機產生的重要原因。一些國家農業投入長期不足，糧食生產能力不斷弱化；還有的國家迷信貿易自由化造成糧食自給能力下降，面對糧食危機的影響束手無策。筆者將這些原因歸納為以下五個方面： （一）供求因素：美國、巴西等國家大力推廣生物能源加劇了世界糧食短缺 國際生物質能源的發展對世界糧食安全帶來了巨大壓力。2O世紀90年代以來，不可再生能源的枯竭問題開始真正顯現，世界經濟，尤其是發達國家的經濟發展面臨「缺血」威脅。為應對這一挑戰，美歐等能源消費大國和巴西等農產品貿易大國開始大力發展新型的可再生能源——生物質能源。由於美歐及巴西等國的第一代生物質能源發展是建立在對農業資源大量佔用和農產品大量消耗的基礎之上，能源與農業及農產品因此被直接聯繫在一起。生物質能源的快速、大規模發展是高糧價的「罪魁禍首」之一，生物質能源生產大國的美國更是成了眾矢之的。美國的糧倉地帶興建了很多新型工廠，這些工廠是被用來生產生物質能源的，美國政府為了擺脫對外國能源的依賴，宣布要在6年之中使全國乙醇使用量增加近兩倍。美國政府為促進含乙醇汽油的消費，制定了優惠政策，使其能低價銷售，在這些措施作用下，到目前為止，美國生產的玉米的有1/4都被乙醇工廠收購，美國還計划到2017年使全國15％的汽車由生物燃料驅動，而這需要美國玉米產量增加兩倍；歐盟也計劃在2010年將生物能源占歐盟交通能源使用量的比例提高到5.75％。而對於巴西等熱帶發展中國家而言，為規避農產品的貿易保護，改變與發達國家的鬥爭形式和鬥爭領域，也在積極發展生物質能源。 據統計，目前全球12％、美國20％的玉米，巴西50％的甘蔗用於乙醇製造；全球20％、歐盟65％的菜籽油，全球20％的豆油、東南亞30％的棕櫚油用於生物柴油製造。大量的糧食和油料作物被轉入生物燃料產業，嚴重加劇了世界糧食短缺的局面。 （二）氣候因素：嚴重乾旱使一些國家糧食大幅減產，加劇了世界糧食供給矛盾 近些年來，世界主要糧食生產國遭受嚴重旱災，糧食大幅減產，造成國際市場主要糧食價格上漲。從短期來看，進入2010年以來，全球多地區遭遇氣象災難。俄羅斯17個地區因為旱情嚴重宣布進入緊急狀態，印度雨季趕走了乾旱，卻給糧食儲存帶來新的難題，小麥出口大國烏克蘭遭遇洪水衝擊產量銳減，旱情同樣威脅著越南稻米產區。多國多個產糧區遭遇氣象災害，使得這些地區乃至全球的糧食供應令人擔憂。從長期來看，人類自身對生態環境的破壞所帶來的全球氣候變暖直接影響糧食產量；溫室效應帶來更多洪澇乾旱等自然災害，阻礙了農作物的正常生長；過度採伐導致土地沙漠化嚴重，可耕地面積急劇減少。 總之，乾旱、洪澇等自然災害將嚴重影響世界糧食生產和供給，而且目前還沒有一個國家能夠逃避自然災害對糧食生產的制約和影響，這對世界糧食市場供應緊張局面無疑是雪上加霜。 （三）貿易體制：發達國家的農業保護使發展中國家農業破產 糧食危機另一個重要的原因就是「美歐等國的糧食被全球化」。作為戰後「資本主義世界領袖」的美國，為解決自20世紀初以來長期持續的國內農產品過剩問題，一方面竭力鼓吹貿易自由化，以各種方式推銷其國內農產品，另一方面卻不斷完善國內農業補貼保護體系，使其形成了由關稅壁壘與農業補貼相結合的農業保護政策體系。 在巨額農業補貼政策支持下，美國農民在國際糧食市場競爭中佔據了其他國家農民無法比擬的優勢。一方面保持了較高農業生產力水平；另一方面可以在補貼支持下以較低的、甚至低於糧食本身價值的價格在國際市場上傾銷糧食。在這種不對稱的競爭中，發展中國家的農業受到嚴重衝擊。其實，世界上的絕大數國家在多年前都能做到糧食自給自足，後來這些國家引進了美歐等發達國家的糧食，這些糧食以較低價格漸漸佔據了一些國家的糧食市場，擠垮了進口國的糧食生產商和農民，打破了進口國的糧食自己自足的狀態，致使這些國家的糧食安全對美歐等發達國家產生了很強的依賴性,正如GATT專家組在「歐共體——麵粉出口補貼案」中所指出的，一旦習慣於援助食品的質量和口味，受援國往往會傾向於以商業交易條件繼續從援助國購買更多的相關農產品。 （四）農業政策：一些發展中國家對農業投入長期不足 在這次糧食危機中，受到衝擊最大的當屬發展中國家。撒哈拉沙漠以南地區的一些非洲國家，農業發展落後，糧食主要依靠進口，缺乏糧食自我保障能力，因而在這次糧食危機中受到的危害和衝擊最大。 一些發展中國家由於財政困難，農業投入長期不足，糧食自給能力低，為了保證國內糧食供給，就需要進口糧食。在糧價上漲的情況下，為保證國內貧困人口的糧食消費，又不得不從拮据的國家財政中撥款，對無力購買糧食的貧困人口進行補貼，從而給國家帶來巨大的財政負擔，嚴重影響本國農業和宏觀經濟的發展和穩定。造成這種局面的因素很多，但從近些年一些發展中國家發展情況看，為了儘快提高綜合國力，不少發展中國家普遍把工業發展放在國民經濟的首要位置，在財政政策上向工業傾斜，忽視了農業基礎和農業發展，對農業投入嚴重不足。目前，不少發展中國家農業基礎設施建設水平普遍偏低，農業科技進步緩慢，良種培育等農業科技研發落後，農業生產資料供給能力不足，農業投入要素水平偏低。這些因素都使得發展中國家在糧食危機面前表現得異常脆弱。 （五）資本因素：跨國公司的壟斷經營對世界糧食危機的不斷加劇負有不可推卸的責任 目前，全世界最重要的十幾家跨國企業同大約40家中型企業一起共同掌控著全球食物鏈。其中由嘉吉公司、阿徹一丹尼爾斯一米德蘭公司（ADM）、路易?德雷菲斯公司和安德烈公司等幾個跨國農業公司組成的糧食卡特爾，實際上擁有對幾乎整個世界農產品市場的絕對控制權。據墨西哥《每日報》報道，美國出口的穀物中嘉吉公司佔據了25％的份額，其2007年的年收入達883億美元，阿徹—丹尼爾斯—米德蘭公司（ADM）致力於生物燃料的生產，其43％的利潤都來源於美國政府的補貼。這些跨國公司最擅長的手段就是利用資金優勢，通過資本運作消滅對手，壟斷市場，從而實現操控價格達到謀取巨額利潤的目的，他們已經利用這樣的辦法控制了拉美等地的糧食市場。 因此，農業跨國公司在這次世界糧食危機中大發橫財。英國《星期日獨立報》2008年4月4日報道，美國孟山都公司、嘉吉公司和阿徹—丹尼爾斯—米德蘭公司（ADM）等農業領域的巨頭們，在糧食危機中攫取了創紀錄的高利潤。2007年12月至2008年2月的3個月間，孟山都公司凈收入11.2億美元，比2007年同期收入5.43億美元翻了一番多。嘉吉公司的同期凈收入從2007年的5.53億美元增至10.3億美元，上漲86％。米德蘭公司在2008年前3個月中收入5.17億美元，比2007年同期增長42％。無疑，農業跨國公司的壟斷對世界糧食危機的不斷加劇負有不可推卸的責任。 （六） 投機因素：商品基金的投機行為扭曲了糧食價格 一直以來，決定穀物價格的是當年的氣候和收穫量等供求因素，可是現在，決定糧食市場價格的新興勢力脫穎而出，這種新興勢力就是商品基金。商品基金從全世界籌集資金，糧食像股票一樣被買賣。根據美國農業部公布的數據，2007年，美國玉米、大豆和小麥三種農作物的產值達到926億美元，而其產值的一半被農產品期貨買家所持有。另據從事諮詢服務的芝加哥農業資源公司統計，2007年11月份以來，對農產品期貨市場的投資已從250億美元猛增至650億美元。由於農產品投機資金的瘋狂炒作，農產品期貨價格出現飆漲和劇烈波動。 四、我國糧食安全存在的隱患 由於連年的豐收和充足的儲備，我國在這次世界糧食危機中沒有受到實質性影響，但必須清醒地認識到我國糧食安全還存在一些隱患。這些隱患如果不加以消除，就會對我國未來的糧食安全產生實質性影響： （一）農業比較效益下降影響農民種糧積極性 現在統計農業效益和農民收入，通常都用農業增加值。就是說，其中沒有扣除農產品生產中「人工費用」這項成本；計算的農民人均純收入也沒有扣除人工成本。隨著近些年農民外出就業門路增多、勞動力成本上升，「人工費用」開始成為農業生產的一項較大投入，農民便開始注意農業凈利潤、利潤率的高低，開始關注農業比較效益問題，並以此不斷調整自己的經營目標和行為。一些地方影響農業和糧食生產的突出問題就是由於農業比較效益下降，出現農業兼業化、農村空心化、農村勞動力老齡化問題所導致的。有的地方農戶把農業作為兼業來經營，投入積極性不高；有的地方農民舉家進城務工，有的地方年輕勞動力大量外出務工，只留下老人婦女從事農業生產，致使新農村建設缺人力、農業推廣缺人才。雖然這些問題發生在局部地區，但卻呈現出一種發展擴大的苗頭，如不及時採取有力措施加以解決，勢必影響農業特別是糧食生產的穩定發展。 （二）糧食需求剛性增長態勢明顯 20世紀90年代末以來，我國農業和農村經濟發展進入新階段，農業綜合生產能力得到提高，基本滿足了社會對糧食和主要農產品不斷增長的需求。但近些年由於糧食消費需求增長較快，確保糧食和主要農產品有效供給壓力已日漸加大：第一，我國人口不斷增加，口糧消費不斷增長。近10年我國人口凈增近9000萬人。若按每年人均口糧消費200千克、肉類20千克計算，糧食和肉類消費需求分別凈增加1800萬噸和180萬噸。第二，農民大量進城務工，城市增加了新的消費群體。進城務工的農民大多數是從農產品生產者轉變為純粹的消費者，農產品消費從「自給型」轉變為「商品型」，從而大幅增加了農產品消費的商品量。以豬肉消費為例，僅計算家庭人均年消費量，城市比農村多出4.5千克，轉移2億人口即增加了90萬噸豬肉消費量，增加了400萬噸的豬肉商品量。此外，一些大中城市及周邊地區逐步退出糧食生產甚至農業生產領域，既降低了糧食產量，又增加了需求。第三，飼料用糧和工業用糧消費持續增加。改革開放以來，隨著人民生活水平提高和膳食結構改善，我國畜牧水產養殖業快速發展，飼料糧用量逐年增加，其占我國糧食總產量的比重不斷提高。此外，隨著製藥、化工、釀酒等工業的發展，玉米等農產品的加工轉化需求量明顯增加，工業用糧量快速增長。 （三）耕地面積及質量下降 我國在改革開放之後，城市化率大大加快，用幾十年的時間走完了西方發達國家上百年的路程，並且，在《2008年中國城市競爭力藍皮書——中國城市競爭力報告》中，預計2030年中國城市化率達到65％以上、城市人口達l0億人左右。從世界各國發展規律看，工業化、城市化是帶動經濟社會發展的強大動力，但同時要佔用和消耗耕地和基本農田。從我國的情況來看，隨著工業化、城鎮化加快推進，我國耕地面積逐年減少，且減少的大都是良田，儘管國家實行嚴格的耕地保護制度，但守住12000萬公頃（18億畝）耕地的任務艱巨。 在耕地面積減少的同時，耕地質量也在下降，目前中低產田已佔到2/3，耕地土壤有機質含量平均僅為1.8％，比歐洲同類土壤低1.5至3個百分點。調查表明，目前我國土壤有機質含量比20世紀90年代初下降0.35個百分點，其中華北地區土壤有機質含量不足1.2％，低於高產穩產田有機質含量1.5％以上的標準，南方地區50％以上耕地有機質含量也低於標準水平。東北黑土有機質含量每年以0.5％的速度遞減，侵蝕嚴重地區下降速度高達1.3％，坡耕地黑土層厚度由1958年的40至80厘米減少到目前的30至60厘米。 五、保障我國糧食安全的對策 從世界糧食危機發生後的情況來看，一場沒有硝煙的世界經濟大戰己經在不同經濟體政府之間、跨國組織與政府、金融大鱷與政府之間展開，糧食已經成為其中一張重要的戰略王牌，糧食安全不僅嚴重影響到貨幣、能源和工業等經濟安全，還關係到軍事和政治層面的國家安全。從戰略的高度來講，持續的糧食生產力就是世界經濟戰爭中的「核武器」。因此，我國要採取積極的措施，從根本上改善我國國內糧食狀況，提高糧食生產能力。 　(一)保護耕地資源 在一定程度上，耕地面積的多少決定著糧食產量的多少，保護了耕地也就保障了糧食的安全。首先，切實提高耕地保護意識。一方面，要加大宣傳力度，提高全社會珍惜耕地、保護耕地的意識，採取有效措施避免耕地面積的不斷減少，盡全力保護基本農田的底線；另一方面，要做好相關政策法規的宣傳，提高農民的法律意識，自覺保護耕地；其次，要健全監督管理制度。要解決土地違法現象，除了嚴格實行問責制以外，還要建立健全事前事中事後監督管理體系，使監督管理覆蓋土地審批、供應、使用、補充和開發的全過程，建立起相關部門協調配合的土地監督管理制度。同時，充分發揮國家土地督察機構的作用，綜合運用法律、經濟、行政和科技手段，切實加大土地違法違規案件的查處力度，確保十八億畝可耕土地不受侵犯。 （二）增加農業投入，提高農業生產能力 當前，我國農業生產水平低下，機械化和現代化程度不高，落後的農作物耕種方式還非常普遍，這些己經成為制約我國農業生產潛力的最大瓶頸。糧食出口大國的成功經驗表明，資源是基礎，利用是關鍵，而科學研究、技術推廣、人力資本以及基礎設施等方面持續有效的投入是提高糧食安全的有效途徑。因此，我國要持續增加對農業的投入。加大農業的集中化、規模化發展，加快實現農業機械化的步伐，積極推廣高產優質的糧食品種；大力推廣科學施肥技術，包括深層葉面施肥等；開展生態農業建設、提高光合作用率技術；推廣節水灌溉技術，對於旱田，採取低壓輸水灌溉與噴灌，提高水資源的利用效率。通過實施這些技術，確保我國糧食生產能力得到較大的提高。 （三）落實支農惠農政策，調動農民糧食生產的積極性 從2004年到2010年，每年 「中央一號」文件，都是出台關於「三農」問題的政策，包括免除農業稅、對農民種糧進行各種補貼等等。2010年中央一號文件更是把「穩糧、增收」放在了首位，強調要千方百計保證國家糧食安全和主要農產品有效供給,千方百計促進農民收入持續增長,為經濟社會又好又快發展繼續提供有力保障。這些具體措施的出台使我國農民種糧積極性得到一定程度的提高，但要真正使廣大農民有種糧積極性，徹底解決拋荒問題，還應在以下幾個方面進行努力: 第一，要加大對農民種糧補貼力度，完善種糧補助制度。國家實行的「糧食直補」政策，在很大程度上調動了農民的糧食生產積極性，中央對農業和糧食生產給予的多種補助，也取得了一些效果。但這一系列支農惠農的政策在實施過程中還存在一些問題，如種糧補貼不能全部落實到農民手中、補貼沒有補到真正的種糧農民手中等等，必須從制度上進一步限制地方政府剋扣直補款的行為，使種糧農戶獲得實實在在的利益；同時要加強監督，採取公示、抽查等方式，確保糧食補助款補到真正種糧的農民手中，切實體現政府鼓勵糧食生產的政策導向。 第二，要採取有效措施控制農業生產資料價格上漲。農業生產資料價格上漲是影響農民種糧積極性的主要原因之一，農資是農業生產的必需，農資價格上漲，勢必提高種糧生產成本。國家給農民的補貼已遠遠趕不上農資價格的上漲幅度，種糧不賺錢甚至虧損，嚴重挫傷了農民投入糧食生產的熱情。因此，一方面政府要進一步加強農資價格監管，適時公開發布農資價格信息，堅決查處亂漲價的行為；另一方面要在農資質量方面把好關，嚴肅處理假化肥、假農藥事件，切實保障農民的合法權益。 第三，要鼓勵農村土地流轉，發展現代農業。目前農民種植規模較小、商品化程度不高，影響到農民種糧積極性，中共十七屆三中全會針對我國農民經營耕地規模較小、一些農民不願種地情況，在堅持依法、自願、有償原則下推進農村土地流轉，其目的就是鼓勵農業生產集約經營，發展現代農業，保護農民種糧積極性，讓糧食生產走上規模化和集約化的道路，保障國家糧食安全。同時，2009年中央一號文件強調，要進一步規範農村土地承包經營權的流轉，必須讓農民自願選擇，任何人不能強迫農民流轉土地，或者阻止農民自願流轉土地。因此，要做好兩方面工作：一是不折不扣地落實十七屆三中全會提出的土地流轉不得改變土地的所有權、不得改變土地的用途、不得損害承包方的利益的政策。二是有關部門要加強為農民土地流轉服務的管理，讓農民知道誰需要轉讓出土地來，誰有承包別人土地的願望和要求，並且依照法律規範地簽訂合同，按照有關法律加強對土地流轉進行監管。 （四）加強削減農業補貼的外交談判 中國經濟發展水平和經濟實力不可能與世界其它發達國家在糧食國內支持上展開競爭。如果說中國農業資源稟賦使中國糧食國際競爭力處於不利地位，那麼如果我們再和世界其他國家在糧食國內支持上開展競爭，可能會使中國糧食國際競爭力不利地位更加惡化。因此，在WTO新的農業談判中，中國必須堅持市場化改革方向，堅持世界大國減少甚至取消對農業的補貼政策。 （五）有效應對國際投機和壟斷資本 在這次世界性糧食危機中，國際糧價大幅上漲，一些發展中國家鬧糧荒，其背後有國際投機因素和壟斷資本的影子。儘管這次我國國內的糧價沒有出現大幅的變化，但是，自從我國加入WTO後，我國在農業上逐步開放市場，國際糧食跨國公司的壟斷資本已經出現在我國國內的農業領域，並開始積極布局，已經對我國的農業造成了一定的衝擊。在這種情況下，我國政府要嚴格防止國際投資資本在我國農業相關產業上形成勢力，阻止其完成布局，必要的時候，政府應通過法律和行政手段進行干預。 （六）謹慎開展糧食燃料項目，以「非糧食作物」為主發展生物質能源 由於歐美及巴西等主要糧食生產國大力發展生物質能源，致使世界上很多國家紛紛效仿，但生物質能源的發展是建立在對農業及農產品大量消耗基礎上的，已經對人類的生存構成了威協。我國擁有佔世界1/5的人口，養活自己就是對緩解世界糧食危機做出的最大貢獻，在糧食燃料生產領域，要謹慎行動，加強監管，確保我國城鄉居民的糧食供應： 第一，對糧食燃料項目要謹慎開展，限制發展玉米燃料乙醇。到2007 年，全球用於生產乙醇的玉米原料已達1 億噸以上，但是，由於玉米價格上漲，生產玉米燃料乙醇成本上升，再加上發展糧食燃料項目會消耗大量的糧食，不利於保障我國糧食安全。因此，我國政府已經制定政策限制糧食燃料發展，國家發改委、財政部等國家機構接連下發緊急通知，要求以糧食為原料的燃料乙醇生產「急剎車」。隨後的幾個政府文件，對糧食燃料的限制和監管更加嚴格，完全停止新的糧食原料燃料乙醇項目審批，且已有項目被要求不得擴大產能。這一做法對保障我國糧食供應起到了積極作用。 第二，發展生物質能源要以「非糧食作物」為主。為解決糧食危機和能源危機的矛盾，做到即不威脅糧食安全，又能在一定程度上使得生物質能源得到發展，就必須尋求擴大種植能源作物的途徑，即非糧食作物。非糧食作物是專指非食用的、可用於生產生物質能源的特定作物，如甜高粱、木薯、某些木本油料(麻風樹，黃連木)等。這些作物的最大的特點，是能適應劣(次)等土地和較嚴酷的氣候，這一特點與我國 「邊際性土地」資源量較大的現狀相匹配，對我國從這一視角大力發展生物質能源提供了令人振奮的資訊。 【參考文獻】 [1]閆逢柱,喬娟. 國際生物質能源發展的評價——動機、支持措施及對世界糧食供求影響視角[J]. 財貿研究, 2009 (3) . 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